探討我省奶業(yè)戰(zhàn)略中政府扶持的作用

【摘 要】總結(jié)我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是較好地擺正了政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的位置，合理確定了政府職能邊界，實(shí)現(xiàn)了政府職能在市場經(jīng)濟(jì)條件下的根本轉(zhuǎn)型。本文對我省奶業(yè)戰(zhàn)略中的政府作用及職能轉(zhuǎn)型進(jìn)行分析，對其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)型提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】奶業(yè)戰(zhàn)略；政府職能轉(zhuǎn)型；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；啟示

一、我省奶業(yè)戰(zhàn)略中政府作用的分析

奶業(yè)戰(zhàn)略是我省結(jié)合本地區(qū)資源優(yōu)勢確立的一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，其主旨是把發(fā)展奶業(yè)作為繁榮地方經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以奶業(yè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。奶業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施取得了巨大成功，不但造就了龍丹和完達(dá)山兩大奶業(yè)龍頭企業(yè)，同時極大了優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、實(shí)現(xiàn)了明顯的農(nóng)民增收，我省政府在這一戰(zhàn)略的制定、實(shí)施過程中發(fā)揮了關(guān)鍵的引導(dǎo)、支持作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.以政府為主導(dǎo)推進(jìn)制度創(chuàng)新，突破奶業(yè)發(fā)展的瓶頸

由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，國家對私人養(yǎng)牛的限制以及國營、集體奶牛場的體制缺陷難以適應(yīng)市場發(fā)展的需要，作為傳統(tǒng)畜牧業(yè)地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)奶業(yè)的真正發(fā)展，首先必須突破原有體制的不合理約束、推進(jìn)制度創(chuàng)新，而以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷在這一過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

⑴.推動奶業(yè)企業(yè)的股份制改造和資產(chǎn)重組，奠定了奶業(yè)發(fā)展的企業(yè)基礎(chǔ)。在政府的大力引導(dǎo)、推動下，通過企業(yè)組織形式和資源配置方式的創(chuàng)新，奶業(yè)企業(yè)從規(guī)模較小、技術(shù)落后、機(jī)制僵化的國營、集體奶牛場發(fā)展成為龍丹和完達(dá)山這樣的著名大型奶業(yè)企業(yè)，從而奠定了奶業(yè)戰(zhàn)略的龍頭企業(yè)基礎(chǔ)。

⑵.通過一系列的政府文件、規(guī)章制度引導(dǎo)和支持奶業(yè)發(fā)展。針對奶業(yè)發(fā)展中面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題，我省充分利用政府的信息優(yōu)勢、決策優(yōu)勢，制定了促進(jìn)奶業(yè)發(fā)展的系列規(guī)章文件，一方面規(guī)范和引導(dǎo)了奶業(yè)的健康發(fā)展，另一方面也把一些合理的民間自主創(chuàng)新上升為政府意志，加快了制度創(chuàng)新過程。

⑶.引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的制度創(chuàng)新。我省在實(shí)施奶業(yè)戰(zhàn)略過程中，最重要的創(chuàng)新就是“公司＋基地＋農(nóng)戶”生產(chǎn)模式的引入，這是一個企業(yè)和農(nóng)民的自主制度創(chuàng)新，政府認(rèn)識到了其優(yōu)越性之后，就通過政府行為推廣和扶植奶源基地的建設(shè)，從而大大加快了制度創(chuàng)新的實(shí)施過程。

2.發(fā)揮政府資源配置優(yōu)勢，為奶業(yè)發(fā)展提供資金保障

政府在集中進(jìn)行資源配置、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有特殊優(yōu)勢。在奶業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、稅收優(yōu)惠、融資支持等措施積極鼓勵龍頭企業(yè)盡快做大、做強(qiáng)，在資金、技術(shù)、市場開發(fā)上也給予扶持；對購買奶牛、奶源基地建設(shè)提供大力資金支持，金融部門和龍頭企業(yè)積極融資、擴(kuò)大奶牛貸款規(guī)模等；以政府牽頭、龍頭企業(yè)參與，并從鮮奶銷售中提取的方式籌措奶牛風(fēng)險金，用于奶牛養(yǎng)殖的重大風(fēng)險防范。

3.規(guī)范和仲裁龍頭企業(yè)的市場競爭

我省擁有兩大奶業(yè)龍頭企業(yè)，在奶業(yè)發(fā)展中如何協(xié)調(diào)好兩者之間的競爭關(guān)系是一個值得關(guān)注的問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能應(yīng)該是作為競爭規(guī)則的制定者和裁判者去引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)解競爭關(guān)系，我省政府認(rèn)識到了這一點(diǎn)，從一開始就把政府職能定位于“戰(zhàn)略規(guī)劃、健全法制、政策傾斜、組織保證”，比較好地把握了龍頭企業(yè)的競爭度，維持了奶業(yè)市場的競爭秩序，避免了惡性競爭和過度競爭。

4.強(qiáng)化公共管理職能，完善農(nóng)村社會服務(wù)體系

我省政府在奶業(yè)戰(zhàn)略過程中也某種程度上實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)型，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)民自發(fā)建立各種形式的行業(yè)協(xié)會、中介組織參與公共管理，有些地方成立了奶業(yè)協(xié)會，承擔(dān)了普及推廣先進(jìn)飼養(yǎng)技術(shù)、奶牛疫病防治等中介服務(wù)職能；同時，逐步建立農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系、奶業(yè)服務(wù)體系和疫病防疫服務(wù)體系，承擔(dān)政府不宜或無力涉及的社會服務(wù)，起到了較好的作用。

我省奶業(yè)戰(zhàn)略的成功是政府職能轉(zhuǎn)型促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型案例，從國外先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和新公共管理理論發(fā)展的趨勢來看，政府職能的根本轉(zhuǎn)型也是大勢所趨。調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域；引入“顧客導(dǎo)向”等企業(yè)管理理念評估政府部門業(yè)績，把目標(biāo)管理、成本核算、全質(zhì)量管理等引入政府績效評價；鼓勵非政府組織、非盈利組織、社區(qū)組織、公民自組織等第三部門的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)由政府、企業(yè)和社會共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。

市場和效率為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)授權(quán)和分權(quán)，主張社會公共事務(wù)多中心治理的思潮代表了政府職能轉(zhuǎn)型的趨勢，也在很大程度上對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的政府職能轉(zhuǎn)型具有重要指導(dǎo)意義，我省區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)?zāi)撤N程度上印證了這一點(diǎn)，對于其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同樣具有啟示意義。

二、我省做法對欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)啟示

總結(jié)我省經(jīng)驗(yàn)，可以看到實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要促進(jìn)作用，在奶業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施中，政府的角色已經(jīng)由過去單一的管理者、控制者，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的推動者、資源開發(fā)的保障者、市場競爭的規(guī)范者和社會服務(wù)的提供者，其行為符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，因而獲得了成功。這對于其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)型的啟示意義在于：

1.應(yīng)當(dāng)首先重視推動制度創(chuàng)新和提供資源保障

目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的劣勢主要體現(xiàn)在體制、觀念的落后以及資本、人力資源的匱乏，尤其是體制和觀念問題，是難以在短期內(nèi)通過自主制度創(chuàng)新解決的，這就需要政府發(fā)揮其信息、決策優(yōu)勢，借助有意識的學(xué)習(xí)、借鑒去引導(dǎo)和推動創(chuàng)新，從而加快制度創(chuàng)新步伐、降低制度創(chuàng)新成本，有助于更有效打破現(xiàn)有體制、觀念的束縛。我省政府就是通過政府的理性學(xué)習(xí)，不斷引入適合奶業(yè)發(fā)展的成熟做法而加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，在學(xué)習(xí)、借鑒的基礎(chǔ)上逐步推廣的。需要特別指出的是，政府應(yīng)該是制度創(chuàng)新的推動者或在某一階段的主導(dǎo)者，而不是唯一的制度創(chuàng)新主體，應(yīng)該充分尊重民間的自主制度創(chuàng)新精神，對合理的制度創(chuàng)新在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“確認(rèn)”，上升為政府制度創(chuàng)新，我省對“公司＋基地＋農(nóng)戶”模式的推廣就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

2.應(yīng)當(dāng)更多運(yùn)用法律手段規(guī)范市場競爭，約束政府行為

市場經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)，政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該更多地借助法律手段完善市場體系、規(guī)范市場競爭秩序、調(diào)解市場競爭關(guān)系。相對而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在地方法律、法規(guī)環(huán)境上存在欠缺，法律執(zhí)行也存在一定問題，政府職能也更容易超出合理的邊界。因而，這些地區(qū)更應(yīng)該注重通過法律手段規(guī)范市場競爭，同時也減少了政府的過度干預(yù)。

我省的做法有兩點(diǎn)尤其值得關(guān)注，一是以政府法規(guī)等正式制度形式規(guī)范龍頭企業(yè)的市場競爭，避免惡性競爭，二是強(qiáng)調(diào)在企業(yè)和農(nóng)戶之間建立合同關(guān)系，用法律手段減少事后爭端，除此之外，政府對企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)戶投資選擇不作過多干預(yù)，這是一種合理的政府職能定位。

3.應(yīng)當(dāng)鼓勵社會中介組織的發(fā)展，完善社會服務(wù)體系

行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作組織等社會中介組織的發(fā)育在一定意義上體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)型的成熟程度。因?yàn)?，隨著政府職能轉(zhuǎn)型，大量的社會公共事務(wù)需要政府和企業(yè)之外的“第三部門”來解決，它能夠緩解“市場失靈”和“政府失靈”帶來的問題，也可以搜集、獲取更多的信息提供社會服務(wù)，同時起到了自律、協(xié)調(diào)的作用。

結(jié)束語

政府職能轉(zhuǎn)型是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，我省在實(shí)施奶業(yè)戰(zhàn)略中，較好地體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)型的方向，區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得良好發(fā)展，這對于其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要啟示意義在于，應(yīng)當(dāng)首先重視推動制度創(chuàng)新和提供資源保障，應(yīng)當(dāng)更多運(yùn)用法律手段規(guī)范市場競爭，約束政府行為，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會中介組織的發(fā)展，完善社會服務(wù)體系。