淺析土地儲備制度

【摘 要】本文首先闡述了土地儲備制度的概念和功能，然后指出在多年運行中暴露出來的一些問題，最后對土地儲備制度的不完善之處指出一些建議，具有一定的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】土地儲備；功能與影響；完善制度

1996年8月，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生。1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》國務(wù)院15號文件，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)，土地儲備工作在全國迅速展開。

一、土地儲備制度及其功能

土地儲備最早起源于1986年的荷蘭。到20世紀初期，瑞典也開展了土地儲備工作，隨后匈牙利、比利時、丹麥、芬蘭、法國、英國、瑞士等歐洲國家實行了土地儲備制度。此外加拿大、澳大利亞、波多黎各等國家也實行了這個制度。美國的紐約、夏威夷等部分地區(qū)也推行過類似于土地儲備的制度。2007年11月19日，我國國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》。土地儲備制度是指政府依照法律程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃。具體可總結(jié)為一個“統(tǒng)一征用、統(tǒng)一收回、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“六統(tǒng)一”制度。在當前城市土地管理中，土地儲備制度總的來說是有利于提高土地管理的效率和效益的，有如下功能：（1）保護耕地，促進土地資源的優(yōu)化配置。通過土地儲備中心對土地的收回、整理和出租、出售，對于保護耕地、占補平衡、用途管制的確保有幫助。（2）增加財政收入。在地價程持續(xù)上升趨勢的背景下，土地儲備中心收回、收購?fù)恋氐某杀?，通常來說低于日后出讓的金額。并且對土地儲備中暫時閑置的土地實行短租，也能增加收益。因此，土地儲備制度能夠增加政府的財政收入，有利于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和城鎮(zhèn)化的推進。

二、土地儲備制度的問題

（1）對房地產(chǎn)市場的影響。土地儲備制度對于房地產(chǎn)市場的影響，一直存在爭議。有的學(xué)者認為，政府通過土地儲備對土地市場的供應(yīng)量實施宏觀調(diào)控，即在土地市場過熱時投放土地，在土地價格被低估時收緊供應(yīng)量。然而，筆者認為，就我國目前的土地市場而言，土地儲備制度對地價的上漲實際上有推波助瀾的作用。因為我國還處于社會主義發(fā)展初級階段，市場經(jīng)濟環(huán)境和城鎮(zhèn)化進程都還處于上升期，相應(yīng)地，作為財富之母的土地，其價格也將長期處于上升期。國家建立土地儲備制度固然有前文所述的好處，但是在土地需求遠大于供應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展階段，政府不僅是土地的所有者，壟斷了土地出讓一級市場，還通過土地儲備實質(zhì)上參與了二級市場的一些行為。并且由于儲備中心出讓土地有一定收益，不可避免在收購過程中會對于今后出讓價格高、升值空間大的土地積極性更高，而這些土地在儲備中心放置幾年之后再出讓給開發(fā)商，實際上是擠壓了開發(fā)商的利潤空間。在市場經(jīng)濟中，很多開發(fā)商為了維持利潤，都會把這一部分當做成本計入房價。因此，土地儲備制度在一定程度上確實有推高房價之嫌。（2）財務(wù)風險。土地資產(chǎn)自身規(guī)模龐大，以土地作為對象的土地儲備需要巨額資金的支持。目前各地籌資的主要渠道是銀行貸款和財政撥款。財政撥款由于各種原因，金額十分有限，且審批程序繁瑣，往往不能解燃眉之急。因此大部分資金還是來源于商業(yè)銀行的貸款。銀行貸款資金雖一般能及時到位，但利息壓力太大。銀行貸款期限與儲備土地的運營周期存在期限結(jié)構(gòu)的不合理，商業(yè)銀行提供的貸款周期短，一般為半年到1年，最長不超過2年，或循環(huán)使用；而土地儲備的運營周期長，一般為2年到5年，有的甚至更長，這更加大了使用債務(wù)融資而導(dǎo)致現(xiàn)金收益不足償還債務(wù)的可能。

三、完善土地儲備制度的一些建議

（1）《土地儲備法》的立法。目前《土地儲備管理辦法》僅是由國務(wù)院下屬部門就土地儲備制定的專門性規(guī)范文件，法律地位不夠高。而《土地管理法》是全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的關(guān)于土地管理的基本法。因此建議先在《土地管理法》中增加關(guān)于土地儲備的內(nèi)容，下一步再將《土地儲備法》提上立法日程，更嚴格地確保土地儲備的公正、公平以及公益性。（2）編制土地儲備規(guī)劃，降低各方對地價上漲的預(yù)期。通過編制土地儲備規(guī)劃增加信息透明度，避免市場由于追逐徒弟的稀缺性而對地價過度上漲的預(yù)期，從而減少開發(fā)商囤地的沖動以及盲目競價抬高地價的現(xiàn)象。（3）堅持“大規(guī)劃，小宗地”的出讓方式。在提高總體供應(yīng)量的同時，也應(yīng)該放置粗放式大規(guī)模出讓。

參 考 文 獻

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[3]吳次芳，譚永忠.我國城市土地儲備的幾個問題[J].城市管理.2002（5）