項目稽查在建設(shè)過程中的實施與運用

【摘要】政府投資項目隨著國家投資力度的加強加快了步伐。如何提高政府資金的使用效益和效率，做到?jīng)Q策科學(xué)、監(jiān)管到位顯得尤為重要。本文運用項目稽察方法透析了普遍存在于政府投資項目的問題，并通過動態(tài)投資控制、規(guī)范招投標管理，健全項目法人責(zé)任制等方法，科學(xué)動態(tài)的管理整個項目建設(shè)過程?；陧椖炕斓闹匾裕块T需健全項目稽查工作的制度化與運行體系，從而增強對重大建設(shè)項目的監(jiān)管，保證工程質(zhì)量和資金安全，提高投資效益。

【關(guān)鍵詞】項目稽察；科學(xué)決策；動態(tài)管理；制度化；運行體系

一、加大重大項目稽察工作的必要性

目前，上海市各區(qū)縣為了加強重大項目的稽查力度，都在區(qū)政府機關(guān)單獨設(shè)置了稽查辦公室機構(gòu)，配備了獨立編制，牽頭開展項目稽查工作，并由發(fā)改委、財政局、建交委、規(guī)土局、審計局等部門聯(lián)合組成稽查工作小組，注重從制度建設(shè)入手，建立健全項目稽察工作機制和運行體系。常規(guī)的做法是：各區(qū)縣每年在全年固定資產(chǎn)投資項目中抽取小比例開展稽查工作。通過幾年具體稽查工作的實踐，發(fā)現(xiàn)了政府投資項目在建設(shè)過程中普遍存在了共性問題，集中在建設(shè)程序管理、建設(shè)內(nèi)容改變、招投標、資金使用和管理、工程進度、項目建設(shè)管理方面，引起政府主管單位的高度關(guān)注。

二、項目稽查過程中發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題

（1）建設(shè)程序方面。一是未按各類別項目管理辦法的規(guī)定報批項目，不應(yīng)簡化程序的卻簡化了程序。例如，某些政府投資項目明明超過了3000萬元，卻未按要求進行公開招投標，只是實施了邀請招投標。二是開工后補辦必要的文件。項目開工時未辦備各種批準文件，建設(shè)中逐步補齊。三是批復(fù)文件的時間順序不符合規(guī)定。有的審批文件齊全，但批復(fù)時間順序不合規(guī)。四是項目建成后未及時辦理項目竣工驗收。有些項目甚至拖了2～3年還未辦理竣工驗收或進行審計決算，不辦理房產(chǎn)證等，大多是因為前期建設(shè)程序做不全或做不到位。（2）資金使用和財務(wù)管理方面。一是資金不落實或資金撥付不及時，有些是財政資金撥付不及時或者是地區(qū)配套或自籌資金不到位；二是投資嚴重超概算或投資規(guī)模失控；滯留、截留和擠占、挪用項目建設(shè)資金；三是資金混帳管理、未分帳核算；財務(wù)管理不規(guī)范。（3）項目建設(shè)管理方面。未嚴格落實項目責(zé)任制；未嚴格落實項目合同管理制；未嚴格落實工程監(jiān)理制；項目質(zhì)量管理不到位；工程現(xiàn)場管理不規(guī)范；存在質(zhì)量、安全隱患，質(zhì)量不合格。（4）招投標方面。一是應(yīng)實行招投標而未實行招投標，常常存在規(guī)避招標的嫌疑，如以補充協(xié)議或續(xù)標方式規(guī)避招標；僅主體工程進行招標，對配套工程采取直接指定的方式。二是邀請招標未經(jīng)批準，未經(jīng)審批擅自改為邀請招標，或者提出各種理由將公開招標改為邀請招標。三是先開工后補辦招標手續(xù)，招投標只是走形式；中標單位與合同簽訂單位不一致，或者簽訂合同后項目實施單位與合同單位不符，掛靠單位虛假投標。四是招投標程序不規(guī)范，出現(xiàn)自行招標人員能力、資格等不符合要求；招投標文件編制不規(guī)范；設(shè)定 “門檻”限制具備資格的投標人入圍等現(xiàn)象。五是招標手續(xù)不完備，組織方式和管理不規(guī)范。例如：發(fā)布招標公告的媒體不符合規(guī)定，公開性不夠；缺少評標報告，招投標資料管理不規(guī)范等現(xiàn)象。（5）建設(shè)內(nèi)容改變問題。一是存在未經(jīng)批準擅自提高或降低建設(shè)標準，有的項目因前期工作不深，在實施中改變建設(shè)內(nèi)容，擴大或縮小投資規(guī)模的情況；甚至有的項目置批準內(nèi)容不顧，自行建設(shè)；二是建設(shè)規(guī)模報大建小或報小建大，取消或增加了部分內(nèi)容；三是改變了建筑物用途，廠房改為辦公樓、實驗樓，社會化服務(wù)體系改為教室、辦公室等；四是改變了購置設(shè)備，調(diào)整了設(shè)備能力、臺套或型號；五是改變建設(shè)標準。政府投資項目提高裝修標準的問題普遍存在，而在防地震等級、防洪標準卻往往不達標。而調(diào)整較大設(shè)計方案有些沒有報批或報備，沒有履行必要的審批手續(xù)。（6）項目合同管理問題。一是不依法簽訂合同，不簽訂合同，特別是部分小型施工項目不簽訂合同；后補合同。二是合同文件不規(guī)范。合同主要條款不完整，合同內(nèi)容該填寫末填寫；合同簽訂日期不準確。三是合同簽訂不及時，未在發(fā)放中標通知書三十日內(nèi)簽訂合同；合同價與中標價有變化；未按招投標文件規(guī)定簽訂合同。四是合同執(zhí)行不到位。不按合同約定條款進行款項支付，超合同支付工程款；自行變更合同內(nèi)容，特別是建設(shè)單位隨意增減承包人的工作范圍；一級隊伍簽訂合同，二級隊伍進場，三級隊伍施工。（7）項目投資管理問題。一是造價控制不力，投資超概算。二是設(shè)計文件質(zhì)量不高，丟項、漏項多，造成超概算。三是工程內(nèi)容增減、標準提高和方案變化隨意，或丟掉概算實施，導(dǎo)致投資無法控制。四是招投標走形式，未能有效節(jié)約投資。五是設(shè)計變更管理不規(guī)范，重大設(shè)計變更和方案變化未履行審批程序。六是工程招標清單編制不準確，內(nèi)容含糊，丟項漏項。

三、項目建設(shè)單位要在項目建設(shè)過程中科學(xué)運用稽查工作方法

（1）有些政府投資項目由建設(shè)期法人或項目代建單位，因

某些地區(qū)對代建單位的資質(zhì)有明確要求，但實際代建的單位卻缺乏必要的資質(zhì)和人員配合，造成項目全過程建設(shè)管理的無序。針對項目建設(shè)主體管理無序化的現(xiàn)象，建議在項目建設(shè)期法人制或項目代建管理中要配備人員足夠的技術(shù)和管理人員，特別是計劃、設(shè)計、技術(shù)、施工、造價控制、合同管理、質(zhì)量安全管理和財務(wù)管理的專門工程技術(shù)人員，并要健全管理制度。（2）項目往往存在投資控制目標不明確的問題。項目投資監(jiān)理通常以總承包投標報價為建設(shè)項目投資控制目標，與相關(guān)政策規(guī)定不符。項目建設(shè)投資控制目標應(yīng)嚴格按照該項目的批準概算為建設(shè)投資控制目標。建議在建設(shè)項目中的裝飾工程、安裝工程、綠化工程等，應(yīng)嚴格按照批準概算中項目造價指標進行投資的控制手段，杜絕人為提高建設(shè)標準的現(xiàn)象發(fā)生。（3）項目投資動態(tài)控制工作有所不足。該項目建設(shè)過程中，動態(tài)控制計劃編制不及時，沒有達到對項目投資控制要求，且重大設(shè)計變更沒有征得相關(guān)部門同意。根據(jù)《上海市政府投資項目稽察工作規(guī)則》有關(guān)規(guī)定，建立項目投資動態(tài)控制計劃，及時反應(yīng)項目投資執(zhí)行情況，為實現(xiàn)控制目標創(chuàng)造條件。同時，重大設(shè)計變更發(fā)生，應(yīng)征得相關(guān)部門同意后方可實施。（4）投資控制措施落實不到位。因項目初步設(shè)計深度不足，批準概算偏低，以致在施工圖設(shè)計中無法做到限額設(shè)計，是造成該項目投資增加幅度較大的主要原因。初步設(shè)計深度不足，是財力投資項目的普遍現(xiàn)象，其原因在于設(shè)計單位以政府投資項目“趕工期”為理由，編制的初步設(shè)計文件與施工圖設(shè)計偏差較大。建議設(shè)計單位應(yīng)嚴格按照規(guī)范進行初步設(shè)計及概算編制工作，施工圖設(shè)計必須采用限額設(shè)計，相關(guān)部門對設(shè)計工作質(zhì)量應(yīng)建立有效的考核制度。（5）政府投資項目因?qū)嵭屑写ㄖ疲虼舜ㄖ乒净虺峭豆疚窗椿窘ㄔO(shè)財務(wù)管理規(guī)定單獨建賬、獨立核算。如建設(shè)單位將項目賬目核算與自身日常生產(chǎn)業(yè)務(wù)核算或期貨建設(shè)項目混在一起；項目的成本分散在兩個或兩個以上的財務(wù)賬簿中核算或轉(zhuǎn)移、挪用建設(shè)資金，或?qū)ｍ椊ㄔO(shè)資金用于其他建設(shè)項目。建議項目建設(shè)單位正確執(zhí)行基建財務(wù)制度和會計制度；單獨設(shè)置基建財務(wù)帳，實行專項資金是否?？顚Ｓ?，按合同支付。大額現(xiàn)金支付要用嚴格的審批流程。工程計量結(jié)算支付手續(xù)和憑證簽字要齊全完備，原始憑證要妥善保存?？⒐へ攧?wù)決算手續(xù)要按規(guī)定及時辦理。

四、政府部門需健全項目稽查工作的制度化與運行體系

綜上所述，在項目建設(shè)階段就開展項目稽查工作是確保政府投資項目科學(xué)合理決策、高效快速建設(shè)的有效手段。而完善項目稽查工作要從制度建設(shè)入手。一是實行項目稽察計劃制，強化稽察工作的指導(dǎo)性。上海以及各縣市區(qū)和相關(guān)單位，要根據(jù)稽察工作的總體要求，按年度、季度和月度明確和細化稽察工作任務(wù)，做到按計劃、定目標、有步驟地開展稽察。二是全面推行“雙重責(zé)任制”：一方面，落實政府牽頭責(zé)任，明確第一責(zé)任人，負責(zé)區(qū)域內(nèi)相關(guān)項目的總體組織、協(xié)調(diào)和調(diào)度；另一方面，建立部門工作落實責(zé)任制，按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，層層抓落實，確保項目建設(shè)監(jiān)管責(zé)任到位。三是實行項目稽察考核制，強化稽察工作的嚴肅性。將項目稽察納入各級發(fā)改委或稽查辦等部門績效評估的范疇，對稽察工作不到位、項目建設(shè)推進不力、或沒有達到預(yù)期目標要求的，實行問責(zé)制。