論稀土貿(mào)易爭(zhēng)端升級(jí)的背景及應(yīng)對(duì)之策

【摘要】作為世界上第一大稀土資源國(guó)、生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，我國(guó)不但未能在稀土貿(mào)易中獲得“壟斷”利潤(rùn)，反而使資源遭到重大損失，環(huán)境面臨嚴(yán)重破壞。然而，當(dāng)中國(guó)欲出臺(tái)稀土出口政策時(shí)，卻遭來(lái)歐美等國(guó)的聯(lián)合訴訟，一度使中國(guó)陷入了“內(nèi)憂外患”的境地。因此，研究我國(guó)如何有力應(yīng)對(duì)此次貿(mào)易爭(zhēng)端顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】稀土資源；稀土出口；貿(mào)易爭(zhēng)端

自從1998年，我國(guó)推行稀土出口配額許可證制度以來(lái)，頻頻遭到發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)，中國(guó)稀土出口限制問(wèn)題一直處于國(guó)際輿論的“風(fēng)口浪尖”。而這次的稀土貿(mào)易爭(zhēng)端竟升級(jí)為歐美日等國(guó)聯(lián)合向WTO提起訴訟。目前，美、日、歐針對(duì)中國(guó)有關(guān)稀土貿(mào)易的政策的起訴，已由之前的協(xié)商進(jìn)入法律訴訟程序。根據(jù)WTO規(guī)定，各國(guó)政府在請(qǐng)求WTO專家組解決爭(zhēng)端前，有自行協(xié)商60天的期限。4月26日，歐美日就此事在日內(nèi)瓦世貿(mào)組織總部試圖通過(guò)與中國(guó)進(jìn)行正式磋商來(lái)進(jìn)行協(xié)商，但是“沒(méi)有協(xié)商成功”。于是，三國(guó)要求世界貿(mào)易組織成立一個(gè)爭(zhēng)端解決專家小組，以解決有關(guān)中國(guó)限制稀土出口的爭(zhēng)端，就中國(guó)對(duì)稀土、鎢、鉬等原材料實(shí)施出口限制作出裁決。盡管中國(guó)爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)會(huì)議上拒絕設(shè)立專家組。但是，根據(jù)WTO規(guī)定，被起訴的國(guó)家只有一次拒絕權(quán)，因此，美日歐又一次要求成立專家組。7月23日WTO開(kāi)會(huì)再次決定成立專家組。若專家組認(rèn)定中國(guó)限制稀土出口違反了世貿(mào)規(guī)則，則將建議中國(guó)加以改進(jìn)。若不服專家組的裁決可向負(fù)責(zé)終審的WTO上訴機(jī)構(gòu)提起上訴。為什么我國(guó)有關(guān)稀土貿(mào)易的政策讓這些國(guó)家如此敏感？而面臨這樣的境況，我國(guó)又該如何應(yīng)對(duì)呢？

一、稀土貿(mào)易爭(zhēng)端升級(jí)的背景

稀土作為國(guó)防、航天、電子、核工業(yè)、機(jī)械制造、新能源、新材料等領(lǐng)域不可或缺的原材料，素有“萬(wàn)能之土”或“工業(yè)黃金”之稱，其對(duì)高科技工業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻。隨著科技的進(jìn)步和應(yīng)用技術(shù)的不斷突破，稀土產(chǎn)品的價(jià)值將越來(lái)越大。鄧小平同志在1992年南巡視察中，曾說(shuō)：“中東有石油，中國(guó)有稀土。我們一定要把稀土的事情辦好，把我國(guó)稀土優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)?！碑?dāng)時(shí)，我國(guó)的稀土儲(chǔ)量約占全世界已知儲(chǔ)量的80%，我國(guó)稀土的地位，堪比中東的石油和澳大利亞的鐵礦石。然而，與他們不同的是，我國(guó)稀土的資源優(yōu)勢(shì)并未轉(zhuǎn)化為價(jià)格優(yōu)勢(shì)。由于我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)集中度低，開(kāi)采門(mén)檻低，監(jiān)管不力，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)稀土無(wú)序開(kāi)采，競(jìng)爭(zhēng)性低價(jià)出口，導(dǎo)致國(guó)際定價(jià)權(quán)喪失，環(huán)境急劇惡化，稀土儲(chǔ)量銳減，資源流失嚴(yán)重。美國(guó)能源政策分析家統(tǒng)計(jì)，截至2009年，中國(guó)稀土儲(chǔ)量為3600萬(wàn)噸，僅占世界儲(chǔ)量的36%，而產(chǎn)量卻為12萬(wàn)噸，占世界產(chǎn)量的97%；與中國(guó)形成鮮明對(duì)比的是，其他幾個(gè)稀土儲(chǔ)量較多的國(guó)家，如美國(guó)儲(chǔ)量為1300萬(wàn)噸，占世界13%；俄羅斯儲(chǔ)量為1900萬(wàn)噸，占世界19%；澳大利亞儲(chǔ)量為540萬(wàn)噸，占世界5%。但是他們的產(chǎn)量均為零。而中國(guó)卻以世界36%的稀土儲(chǔ)量供應(yīng)全球90%以上的使用量。

據(jù)記載，美國(guó)曾經(jīng)是世界上最大的稀土出產(chǎn)國(guó)，美國(guó)加州的派斯山（Mountain Pass）是中國(guó)之外全球稀土儲(chǔ)量很大的地方之一。但從2002年起，美國(guó)就封存了國(guó)內(nèi)最大的稀土礦——芒廷帕斯礦，轉(zhuǎn)而每年從我國(guó)大量進(jìn)口；澳大利亞的許多稀土礦等也轉(zhuǎn)入半停產(chǎn)狀態(tài)；日、韓兩國(guó)也在處心積慮的囤積稀土資源。只有中國(guó)在以環(huán)境污染、低開(kāi)采效率和高經(jīng)濟(jì)成本為代價(jià)，不斷開(kāi)發(fā)稀土。鑒于我國(guó)稀土儲(chǔ)量嚴(yán)重下降、瀕臨耗竭及環(huán)境急劇惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)政府對(duì)稀土的開(kāi)采、生產(chǎn)和出口各個(gè)環(huán)節(jié)同步實(shí)施了管理措施。自1998年開(kāi)始，我國(guó)政府就已實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄；2005年取消了稀土出口退稅；2010年減少了稀土的出口配額，同時(shí)增加了稀土的出口關(guān)稅。進(jìn)入2011年以來(lái)，我國(guó)稀土行業(yè)、市場(chǎng)和政策等方面均出現(xiàn)了重大變化。國(guó)家相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列涉及稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，如制定新的稀土資源稅標(biāo)準(zhǔn)和《稀土工業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)行業(yè)淘汰落后工藝和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》等規(guī)定，發(fā)布了第一批符合環(huán)保要求的稀土企業(yè)名單，推出稀土專用發(fā)票，稀土開(kāi)采、生產(chǎn)秩序和環(huán)保狀況明顯好轉(zhuǎn)。特別是5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，再次重申了中國(guó)政府通過(guò)綜合管理措施保護(hù)環(huán)境、節(jié)約稀土資源的政策目標(biāo)。2012年，根據(jù)《意見(jiàn)》，商務(wù)部首次對(duì)輕重稀土進(jìn)行了分類，工信部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局等國(guó)家部委也依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)加大管理力度，對(duì)稀土行業(yè)與市場(chǎng)產(chǎn)生了積極的影響。

盡管我國(guó)政府曾多次鄭重表示，加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理只是為了保護(hù)可用竭的自然資源和生態(tài)環(huán)境，并且這些政策都是在統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)情況、資源環(huán)境承載能力后做出。美國(guó)、日、歐等WTO成員仍對(duì)此表示不滿。他們宣稱，中國(guó)的稀土出口規(guī)則違背國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則，多次向中方提出交涉，要求中方改變這一政策。在與我國(guó)政府交涉未果的情況下，于3月13日向WTO 提起訴訟，希望WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制作出不利于中國(guó)的裁決，從而逼迫中國(guó)政府改變上述政策。實(shí)際上，這些國(guó)家多年來(lái)一直從中國(guó)廉價(jià)購(gòu)買(mǎi)稀土產(chǎn)品，從他們囤積的稀土數(shù)量來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在的稀土調(diào)控，不會(huì)給他們?cè)斐赏{。它們之所以大肆炒作，無(wú)非是想繼續(xù)從中國(guó)獲得資源，以滿足其國(guó)內(nèi)工業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。

二、我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

1．在資源管理上，必須對(duì)稀土資源實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稀土資源的開(kāi)發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃，一直處于盲目狀態(tài)。國(guó)內(nèi)大部分稀土礦山企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)低，浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，對(duì)稀土資源實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采是非常必要的。另外，必須全面推進(jìn)國(guó)家稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。在全國(guó)范圍內(nèi)推行內(nèi)蒙古包鋼稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備試點(diǎn)的相關(guān)政策，明確收儲(chǔ)范圍，確定收儲(chǔ)方式，指定收儲(chǔ)主體，并采取政府補(bǔ)貼、建立儲(chǔ)備專項(xiàng)資金等方式，增加儲(chǔ)備資金的積累，加強(qiáng)收儲(chǔ)能力。此外，還需加快建立健全稀土資源保護(hù)性開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)。完善的法律環(huán)境是稀土行業(yè)的健康發(fā)展的前提。特別是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)有助于改善稀土開(kāi)采給環(huán)境帶來(lái)的破壞性影響。

2．在出口管理上，必須完善出口管理手段。一直以來(lái)，我國(guó)稀土出口管理各自為政，出口企業(yè)竟相壓價(jià)，導(dǎo)致我國(guó)失去國(guó)際定價(jià)權(quán)。因此，需從國(guó)家層面上制定一個(gè)長(zhǎng)期的出口政策，以“出口配額”為手段，綜合考慮稀土資源、國(guó)內(nèi)產(chǎn)能、國(guó)際需求三個(gè)方面，以加強(qiáng)稀土出口管理。此外，還要合理利用財(cái)稅杠桿這樣的市場(chǎng)化手段，以達(dá)到對(duì)內(nèi)增加財(cái)政收益，對(duì)外減少糾紛，增進(jìn)合作，實(shí)現(xiàn)共贏的目的。此外，中國(guó)海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫局等出口企業(yè)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)三方面的審核。并從技術(shù)上加強(qiáng)稀土出口產(chǎn)品的檢驗(yàn)鑒定監(jiān)督管理能力和檢測(cè)手段，保證稀土出口的有序進(jìn)行。

3．在加工技術(shù)方面，必須加快稀土應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新，建立完整的、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高科技稀土產(chǎn)業(yè)鏈。一直以來(lái)，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)主要集中于初級(jí)產(chǎn)品，稀土深加工技術(shù)及高新技術(shù)長(zhǎng)期依賴發(fā)達(dá)國(guó)家。當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)該加快研究稀土深加工和應(yīng)用技術(shù)，增加中國(guó)稀土出口產(chǎn)品的技術(shù)含量，這才是保證稀土國(guó)際市場(chǎng)定價(jià)權(quán)的關(guān)鍵。政府一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持，對(duì)國(guó)內(nèi)稀土科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)提供足夠的科研經(jīng)費(fèi)和人力資源支持，對(duì)相關(guān)企業(yè)為其產(chǎn)業(yè)化提供平臺(tái)，加快科技轉(zhuǎn)化速度；另一方面，應(yīng)通過(guò)資源市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)吸引稀土深加工行業(yè)向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)國(guó)外深加工企業(yè)在國(guó)內(nèi)進(jìn)行技術(shù)管理投資。

總之，中國(guó)對(duì)于稀土出口的管理，符合中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，也符合世界各國(guó)的利益。中國(guó)希望通過(guò)加強(qiáng)與其他稀土生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的對(duì)話、合作，共同研究解決稀土行業(yè)發(fā)展當(dāng)中的資源和環(huán)境問(wèn)題，以便既能保證向國(guó)際市場(chǎng)合理供應(yīng)稀土，又能保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展，從而推進(jìn)世界稀土科技和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

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