官退民進：探路公共服務(wù)去行政化

隨著社會的發(fā)展，涌現(xiàn)出了諸多的社會需求，這些社會需求原先都由政府來解決，導(dǎo)致政府機構(gòu)設(shè)置臃腫，各類經(jīng)費劇增，而同時，一些政府部門向社會提供公共服務(wù)時效率不高，不能滿足群眾需求，引起諸多不滿。

20世紀80年代以來，英國、美國等國家都推行了“購買公共服務(wù)”制度，并逐步發(fā)展成為政府履行公共管理職能的一種主流模式。

小到社區(qū)一老一少的照護、一花一草的建設(shè)，大到教育、醫(yī)療、住房的“民生三大件”，都是政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容。當下，作為一種新型的政府公共服務(wù)方式，我國政府購買社會組織服務(wù)方面的發(fā)展也在提速。

助人自助：一個NGO的公共服務(wù)探索

初次見面，中等個頭、黑瘦的李濤，要比同齡人顯得蒼老。但就是這樣一個放在人群中你很難再找到的人卻創(chuàng)出一個不一般的世界：他與同伴一起，開辦一個NGO平臺——北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心（簡稱“協(xié)作者”），9年多來，服務(wù)了15萬多名農(nóng)民工，培養(yǎng)了2000多名志愿者。

6月21日，民政部發(fā)布的公報顯示，截至2011年年底，全國共有社會組織（非政府組織，NGO）46.2萬個，比2010年增長3.7%。2011年，中國各類社會組織接收社會捐贈393.6億元。這些社會組織共創(chuàng)造了599.3萬個就業(yè)崗位。

這些社會組織正在公共服務(wù)行業(yè)中占據(jù)越來越重要的地位。

“我眼中幸福的事是：有‘協(xié)作者’的志愿者們常來看我，每月有生活費，夠自己吃住。年輕時就是工作，下班做家務(wù)之后睡覺，一切都是為了生活。希望每個人也可以老有保障，這就是幸福?！北本〇|四街道的張美苓老人這樣形容她的幸福生活。

張美苓老人是地地道道的北京人，從小生活在老北京的胡同里，童年時期因姊妹兄弟多而家庭貧困，自從十年前老伴過世，老人就成了一名孤寡老人。2005年，經(jīng)東四社區(qū)居委會的介紹，北京“協(xié)作者”的志愿者們開始了對張美苓老人的悉心照顧。那時候，老人還能自己做個簡單的飯菜，志愿者們陪她聊天，送她去醫(yī)院，幫她買菜裝爐子打掃衛(wèi)生等。隨著時間的推移，老人的身體越來越不行，對志愿者們也越來越依賴。

2010年冬天，老人因為胳膊發(fā)麻總是擔心自己要中風，郁郁成疾，甚至想要自殺，北京“協(xié)作者”的工作人員和志愿者們不僅每天陪她去醫(yī)院看病輸液，還對她進行心理疏導(dǎo)和開導(dǎo)。冬天終于過去了，新一年的春天來臨，老人感覺身體好多了，心情也開朗多了。

照顧老人的志愿者隊伍基本上都是外地來京的打工朋友和流動兒童組成，為促進流動人口融入社區(qū)，與本地人更好地彼此接納和融入，北京協(xié)作者為流動人群牽線搭橋，使他們有機會通過對社區(qū)老人的照顧而更好地融入社區(qū)和被社區(qū)接納。

來自山東的打工朋友張艷艷是最早開始照顧張美苓老人的志愿者，在2005年陪老人住院時，她還是個單身女孩。如今在給老人過82歲生日時，張艷艷幸福地抱著自己1歲多的孩子來為老人祝壽。當老人看到艷艷的孩子時，就像看到了自己的親孫子一樣，不停地給孩子喂吃的，還抱著孩子一起照相。在照顧老人的過程中，北京“協(xié)作者”的志愿者們已經(jīng)把老人當成了自己的老人，老人也把大家當成了自己的孩子。

隨著北京“協(xié)作者”社區(qū)兒童之家的成立，老人又多了一群孫子孫女。社區(qū)兒童之家的孩子們逢年過節(jié)都會去給老人送好吃的，陪老人聊天，還給老人表演節(jié)目等。老人說，也許是上輩子她積了德，這輩子她能遇上北京“協(xié)作者”。

“通過專業(yè)服務(wù)消除因為地域、職業(yè)、性別等差異造成的排斥，使每一個人都可以懷抱著勞動者的尊嚴和夢想，自由地行走在大地上”——李濤這樣描述“協(xié)作者”的愿景。

2010年，“協(xié)作者”正式注冊為民辦非企業(yè)，開始在保持實務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，向支持性社會組織轉(zhuǎn)型。所謂支持性社會組織就是在服務(wù)的過程當中，不僅可以探索出創(chuàng)新性的解決方案，而且可以通過推廣給社會解決同類問題帶來啟發(fā)、借鑒；同時，還能夠有效地支持帶動其他社會組織或者做這樣事情的人。

在社區(qū)工作基礎(chǔ)上，2011年11月，“協(xié)作者”啟動了“社區(qū)照護牽手行動”，以“協(xié)作者”為服務(wù)平臺，組建志愿者團隊，運用社會工作專業(yè)方法，開展參與式社區(qū)孤寡老人照顧服務(wù)和社區(qū)流動兒童專業(yè)服務(wù)，探索出社工引領(lǐng)社工、服務(wù)對象共同參與的社區(qū)照護服務(wù)模式，該項目目前已獲得政府購買資金。

“政府與社會組織的合作是一種‘雙贏’。民間社會慈善組織的健全完善，既有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變，也有利于增強民眾的慈善意識，弘揚志愿精神，促進公民社會的發(fā)展?！崩顫J為。

政府購買公共服務(wù)行為，是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務(wù)費用，是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)的方式。

政府購買公共服務(wù)正在我國逐步推開。

今年年初發(fā)布的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出，研究制定扶持社會組織發(fā)展的政策措施，建立健全政府向社會組織購買服務(wù)制度。

2012年2月，財政部出臺的《2012年政府采購工作要點》第一條提到，今年，財政部將研究制定推進和規(guī)范服務(wù)采購的指導(dǎo)意見，逐步擴大公共服務(wù)、商務(wù)服務(wù)及專業(yè)服務(wù)的政府采購實施范圍。

“為充分調(diào)動社會組織參與社會服務(wù)的積極性……2012年中央財政安排專項資金支持社會組織參與社會服務(wù)”。3月9日，民政部下發(fā)的公告顯示，2012年，中央財政將拿出2億資金購買社會服務(wù)，對象為在民政部門登記的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)。

2億資金對于中央財政來說數(shù)額不大，獲得項目的組織數(shù)量放在整個中國也少之又少，但是來自中央政府的態(tài)度變化是一個令人欣喜的信號。

政府購買社會組織公共服務(wù)，目前在我國多以地方試點形式存在。1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心后，交由上?；浇糖嗄陼芾恚⒂?998年將政府養(yǎng)老服務(wù)一并委托，政府購買服務(wù)由此進入實踐。

此后，北上廣等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)先后進行探索，政府購買服務(wù)的內(nèi)容和范圍逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)、計劃生育等領(lǐng)域。

作為改革前沿的廣東省，近年也通過一系列政策的出臺，初步建立起政府向社會組織購買服務(wù)制度。另外，北京、上海、無錫和寧波等地也先后就政府采購服務(wù)出臺相關(guān)規(guī)范性文件。今年僅北京地區(qū)用于政府購買服務(wù)的資金已經(jīng)突破億元。

《人民日報》的一篇評論說，目前，在我國各級政府部門預(yù)算編制中，雖然政府采購資金預(yù)算已經(jīng)單列，但并沒有向社會公開，公眾對政府購買公共服務(wù)的需求并不了解，不利于參與政府購買公共服務(wù)的競爭。翻看現(xiàn)實，政府購買服務(wù)的對象也的確是以事業(yè)單位居多，或者直接委托政府下屬的非營利組織，甚至為承接政府職能而組建非營利組織并委托服務(wù)。因此，政府購買中的信息不對稱、對象范圍窄都限制了社會組織的廣泛參與。

同時，社會組織的發(fā)育不足也限制了政府購買對象的選擇。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，社會組織要獲得合法的登記注冊手續(xù)，必須首先找到一個相關(guān)部門作為主管單位，并且對資金、活動場所的要求都很高。同時，即便登記注冊成功，也未必就能夠享受到稅收優(yōu)惠、資金資助等政策待遇。這些規(guī)定實質(zhì)上限制了社會組織的生存與發(fā)展，使得大量的社會組織不符合承接政府大規(guī)模公共服務(wù)的要求。倘若這個問題不解決，政府購買公共服務(wù)的探索就很難繼續(xù)深入推進。

如今，經(jīng)濟社會的發(fā)展要求政府精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能，進而讓政府需要購買的公共服務(wù)越來越多，社會組織的用武之地可能會隨之越來越廣闊。為此，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，為社會組織創(chuàng)造更多的機會和空間。唯有如此，公共服務(wù)才能越做越好。

但是，在政府購買服務(wù)的發(fā)展過程中，置疑也指向了民間組織。即使在廣東這一政府購買服務(wù)走得最遠的地區(qū)，置疑同樣存在。門檻降低了，大量社會組織如雨后春筍般冒出。然而魚龍混雜的現(xiàn)象也引發(fā)了不少業(yè)內(nèi)人士的擔憂。

“一統(tǒng)就死，一放就亂?！痹杏^察指出，政府在下放或轉(zhuǎn)移某項職能時常會出現(xiàn)這樣的狀況。

在實踐中，個別地方和部門將政府購買公共服務(wù)看成是政府向社會卸包袱的方法，要么將群眾反映意見大、提供難度大的公共服務(wù)向社會一推了之，要么對于購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，甚至受利益誘惑或者私人關(guān)系影響，沒有對購買服務(wù)的對象資格進行嚴格審查。這些都使政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。

國際經(jīng)驗：讓政府購買服務(wù)走得更好

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名表示，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府購買服務(wù)實際上是一個全世界的趨勢。

在7月初舉辦的首屆全國農(nóng)民工社會工作服務(wù)創(chuàng)新研討會上，政府購買公共服務(wù)成為與會代表熱議的焦點，加拿大NGO的運作模式及其細致的服務(wù)引起與會者的關(guān)注。

據(jù)悉，20世紀80年代以來，以英國、美國、澳大利亞為代表的發(fā)達國家都推行了“購買公共服務(wù)”制度，并逐步發(fā)展成為政府履行公共管理職能的一種主流模式。署名“李浩”的文章綜合當今發(fā)達國家和地區(qū)政府購買公共服務(wù)的實踐，將其主要經(jīng)驗歸納為以下幾點：

第一，國際上政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域主要包括：教育、文化、公共衛(wèi)生、社會(區(qū))服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、就業(yè)促進等。比如，從20世紀80年代開始，澳大利亞政府將原隸屬于就業(yè)、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部的全國400余家公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)全部民營化，組建了全國就業(yè)服務(wù)有限公司，在尊重公司需要和勞動者個人意愿的基礎(chǔ)上，由政府出資補貼勞動者自由選擇就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。在美國，公共服務(wù)合同承包更為普遍，從道路修建到治安消防，從圖書館運營到學(xué)校管理，這些職能都由民間組織承擔，然后由政府出面付費采購。在中國香港，也已經(jīng)將違法者輔導(dǎo)服務(wù)、社會福利支援等基層社區(qū)服務(wù)納入政府購買范圍。

第二，非營利組織是公共服務(wù)的重要提供主體。營利性組織可以通過提供營利性的公共服務(wù)維持組織自身的生存和發(fā)展，但很多領(lǐng)域公共服務(wù)的公益性決定了它的非營利性，比如，就業(yè)困難人員再就業(yè)培訓(xùn)、困難無助人員的關(guān)懷、特殊群體幫扶、文化科普服務(wù)等，非營利組織是這些領(lǐng)域公共服務(wù)的主要提供者。不管是新西蘭為代表的政府管理私營化模式還是美國為代表的精簡政府機構(gòu)、服務(wù)外包模式，都把非營利組織作為重要的合作伙伴，并且其地位有日漸上升的趨勢。

第三，公開競標是最典型的政府購買公共服務(wù)方式。競標主要通過完全放開的招投標和有資質(zhì)認定的招投標，引入市場競爭機制可以幫助政府降低購買公共服務(wù)的成本、提高資金使用效率。例如，英國政府早在1990年公布的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》中就明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買。

第四，國外對于政府購買公共服務(wù)行為都有健全的立法規(guī)定。在美國、英國、東歐等主要國家，均有國家層面對購買公共服務(wù)的立法。澳大利亞1997年頒布的《財政管理與責任法》和《聯(lián)邦服務(wù)提供機構(gòu)法》規(guī)定了政府購買公共服務(wù)細則。中國香港關(guān)于向非營利組織購買服務(wù)，有專門的《受資助非政府組織福利機構(gòu)的采購程序》《受資助非政府福利機構(gòu)的人事管理》《津貼及服務(wù)協(xié)議》《非政府福利機構(gòu)紀律守則樣本》《非政府機構(gòu)工程合約的批出和管理》等作出規(guī)定。

第五，國外政府購買公共服務(wù)都有一套嚴格的操作程序。美國政府購買公共服務(wù)由至少六個環(huán)節(jié)構(gòu)成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標公告以及表述格式、對招標工作人員統(tǒng)一定位，詳細制定招標采購操作規(guī)程，確定合格供應(yīng)商名單，招投標，交貨追查，進行采購審計和管理審計。英國政府采購程序包括八個階段：制定采購計劃，確定采購總負責人和配備律師、會計師或?qū)徲嫀煟蓭熎鸩莺驮谥付锷瞎夹畔?，接受咨詢，按標準確定合格供應(yīng)商名單，招標或直接采購，按照合同監(jiān)督供應(yīng)商完成服務(wù)，獨立審計。

第六，建立了獨立的事后調(diào)查評估機制。公共服務(wù)的接受方是廣大社會公眾，社會公眾缺乏統(tǒng)一的評估標準，單個居民又沒有能力對整體的公共服務(wù)作出評估，存在“搭便車”情況。國外大多建立了獨立、專業(yè)、多元化的外部監(jiān)督機制，由會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等專業(yè)機構(gòu)參與政府購買公共服務(wù)監(jiān)督。它們擁有專業(yè)人才，技術(shù)性更強，同時能保持相對的客觀性和公正性。