改革我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的策略研究

產(chǎn)權(quán)是一組經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，具有有界性、排他性、可支配性、可分割性等特點(diǎn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)為核心的包括農(nóng)村土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)等一系列權(quán)利。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度則是國(guó)家為調(diào)整與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)力關(guān)系所做出的一系列制度性規(guī)定。建立合理的、有保障的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題極其重要。

1.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶(hù)擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒苡米鞯盅?。這一制度雖然是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國(guó)的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有明確的規(guī)定，從實(shí)踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個(gè)抽象的概念，沒(méi)有行為能力，即沒(méi)有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長(zhǎng)、村委會(huì)主任、書(shū)記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書(shū)記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時(shí)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的委托代理關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國(guó)現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M(jìn)行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒(méi)有擁有對(duì)農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱(chēng)作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對(duì)自身權(quán)利的虛幻和錯(cuò)位，正是由于這個(gè)原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長(zhǎng)期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國(guó)目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來(lái)的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴(lài)于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費(fèi)用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)定：“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實(shí)際執(zhí)行起來(lái)成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因?yàn)榫唧w的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國(guó)家法定稅費(fèi)外，還要在一段時(shí)期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用以彌補(bǔ)政府財(cái)政支出，而農(nóng)民對(duì)其缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費(fèi)機(jī)制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國(guó)家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國(guó)家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)誰(shuí)為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會(huì)所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，但究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級(jí)所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過(guò)去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過(guò)多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對(duì)土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營(yíng)者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時(shí)常面臨被鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險(xiǎn)，或者被收回重新分配，各地近年來(lái)不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點(diǎn)。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機(jī)制，在土地經(jīng)營(yíng)上的短期化行為以及對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機(jī)制乏力 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來(lái)籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣(mài)。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。對(duì)于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國(guó)現(xiàn)行法律僅對(duì)集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實(shí)際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒(méi)有很好地開(kāi)展），對(duì)大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒(méi)有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項(xiàng)土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時(shí)又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來(lái)很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

3.1要考慮路徑依賴(lài) 在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時(shí)，不能不考慮到制度變遷路徑依賴(lài)的作用。如果離開(kāi)中國(guó)特定的歷史和現(xiàn)實(shí)國(guó)情去改革我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)遭到土地制度變遷路徑依賴(lài)的抵抗，結(jié)果會(huì)事與愿違?？紤]到路徑依賴(lài)問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，并通過(guò)法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營(yíng)慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。它必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)現(xiàn)，主體是國(guó)家。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期限以克服短期化行為；運(yùn)用法律等手段保護(hù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對(duì)非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補(bǔ)償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對(duì)目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

3.3要注意制度變遷的兩個(gè)層面 制度變遷有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，這個(gè)層面的變遷完全可以大膽借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。各國(guó)的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無(wú)法照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

總之，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度需要進(jìn)一步改革。把技術(shù)層面和制度層面分開(kāi)，是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革必須堅(jiān)持的原則；考慮路徑依賴(lài)的作用，科學(xué)選擇兩種制度變遷模型是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革應(yīng)該探討并把握的問(wèn)題。

摘自《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》