地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)展探討

【摘要】隨著中央對(duì)地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判，對(duì)過度借貸的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理整頓，進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)營管理，地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)展迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面地方政府需要繼續(xù)依靠投融資平臺(tái)公司融資投入城市建設(shè)，另一方面，融資平臺(tái)公司的融資渠道受政策局限迎來融資瓶頸，急需創(chuàng)新途徑加以解決，地方政府投融資平臺(tái)公司的發(fā)展仍需探討。

【關(guān)鍵詞】地方政府 投融資 發(fā)展探討

一、當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)公司所面臨的問題

（一）地方政府投融資平臺(tái)公司仍未實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的公司治理機(jī)制

在地方政府融資平臺(tái)中，以城市建設(shè)為例，投融資主體是各城投公司，而這些城投公司是以國有獨(dú)資公司的形式存在，注冊(cè)資本基本來源于政府財(cái)政撥付或?qū)嵨镔Y產(chǎn)出資。在這種投融資體制下，地方政府作為最主要的投融資主體，直接承擔(dān)城市建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)。但是城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理又由地方政府的不同部門來執(zhí)行，所以沒有形成真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。代表政府作為城市建設(shè)投資主體的城市建設(shè)投資公司，一般采取代建方式建設(shè)項(xiàng)目，通過收取代建管理費(fèi)作為其經(jīng)營收入，事實(shí)上基本擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目“出納”的角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設(shè)管理，一些工程項(xiàng)目建設(shè)管理事務(wù)是由建設(shè)部門從相關(guān)單位臨時(shí)抽調(diào)人員組成的各類臨時(shí)性質(zhì)的工程指揮部（項(xiàng)目部）組織實(shí)施，“管錢”和“管事”相分離，形成機(jī)制上的管理脫節(jié)，職責(zé)分割，城市建設(shè)管理責(zé)任難以落到實(shí)處。

（二）投融資平臺(tái)融資機(jī)制不規(guī)范

一是融資平臺(tái)公司現(xiàn)金流匱乏。融資平臺(tái)公司的現(xiàn)金流匱乏表現(xiàn)在兩方面，一方面是融資渠道單一，籌資現(xiàn)金流入較少。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的現(xiàn)狀看，采取了財(cái)政性資金、銀行貸款、委托集合貸款、土地回報(bào)融資、土地資產(chǎn)抵押、收費(fèi)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、資金貼現(xiàn)、股份制改造、企業(yè)債券、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、無形資產(chǎn)融資、戶外廣告資源融資等方式，但主要資金來源還是財(cái)政投入和以財(cái)政作為還款擔(dān)保的銀行借款，信貸融資的主體實(shí)際上仍是政府，因此，借款這一完全的市場(chǎng)行為所面對(duì)的卻是完全的非市場(chǎng)主體。另一方面，大多數(shù)融資平臺(tái)公司雖然擁有大量的資產(chǎn)，但都是一些非經(jīng)營性資產(chǎn)，如公園、城市道路及橋梁等。這些資產(chǎn)本身不能經(jīng)營產(chǎn)生現(xiàn)金流，只是為融資需要而劃入的，這也是造成融資平臺(tái)現(xiàn)金流匱乏的一個(gè)重要因素。

二是貸款擔(dān)保流于形式。政府融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保方式除少部分采用不動(dòng)產(chǎn)抵押外，部分貸款由政府相關(guān)部門出具還款承諾函，多數(shù)貸款采取由同樣具有政府背景的國有資產(chǎn)營運(yùn)公司、國有資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶責(zé)任保證。采用不動(dòng)產(chǎn)抵押的政府融資平臺(tái)貸款由于其資產(chǎn)（包括專用設(shè)備、土地房產(chǎn)等）專用性強(qiáng)，殘值較低，其固定資產(chǎn)很難用于其他用途，因而變現(xiàn)能力較差。由同樣具備很強(qiáng)政府背景的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資產(chǎn)投資公司提供第三方連帶責(zé)任保證的政府融資平臺(tái)貸款，由于此類提供貸款擔(dān)保的公司本身就存在缺乏核心資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率高、對(duì)外擔(dān)保多等“天然缺陷”，因而由此類公司提供的第三方連帶責(zé)任擔(dān)保能力較弱，無法真正起到貸款擔(dān)保所應(yīng)具有的“風(fēng)險(xiǎn)釋緩”作用。

三是借款主體還貸能力不足。貸款償還很大程度上取決于政府的財(cái)力和信譽(yù)。一方面，由于有些地方政府還存在著“大干快上”、“唯GDP論”的施政理念，各種依靠大規(guī)模投資的“政績工程”、“形象工程”更凸顯了各級(jí)政府財(cái)政投資沖動(dòng)與財(cái)力不足的矛盾。另一方面，由于政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起大多用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，這些非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益，有的項(xiàng)目經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足，還貸只能依賴各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌安排。

（三）在融資項(xiàng)目選擇上存在不合理現(xiàn)象

一是融資項(xiàng)目政策性風(fēng)險(xiǎn)突出，償還貸款的不確定性較大。由于政府融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的政府背景，因而其政策性、行政性風(fēng)險(xiǎn)較大。商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)類貸款一般為貸款期限較長的長期貸款，在貸款期限內(nèi)，國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動(dòng)都可能對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生較大影響。而一旦政府政策對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營產(chǎn)生不利影響，這可能直接影響到政府融資平臺(tái)企業(yè)貸款的如期償還。如政府調(diào)整降低水價(jià)、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損。

二是部分項(xiàng)目效益不高，償債責(zé)任主體不明確。目前，地方政府投融資平臺(tái)大多缺乏舉借債務(wù)的總體規(guī)劃，對(duì)所投項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的項(xiàng)目論證，容易造成資金使用上的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致地方平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益低下，投入產(chǎn)出效率過低。

三是融資項(xiàng)目管理不到位。由于體制的特殊性，地方融資平臺(tái)不能按照企業(yè)自己的經(jīng)營目的進(jìn)行管理，政府在項(xiàng)目投資決策上仍占主導(dǎo)地位。有些地方政府有做大GDP的強(qiáng)烈沖動(dòng)，而投資恰恰是見效最快的方式。這將導(dǎo)致債越借越多，投資越來越大，這不僅可能帶來投資過熱、泡沫等問題，而且還會(huì)導(dǎo)致對(duì)投資的依賴日益加大，加速資源能源消耗，這與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背道而馳。另一個(gè)是地方融資平臺(tái)不僅大量融資建設(shè)政府應(yīng)該介入的公益性項(xiàng)目，而且也大量投資政府不應(yīng)該介入的非公益性項(xiàng)目，政府職能出現(xiàn)了錯(cuò)位。長此以往，將嚴(yán)重干擾市場(chǎng)運(yùn)行，阻礙我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。

二、現(xiàn)階段地方政府投融資平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展探討

（一）完善平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的公司法人機(jī)制

地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，履行登記注冊(cè)等手續(xù)，成為具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人，真正建立起自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的公司法人機(jī)制。進(jìn)一步明確地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，作為政府投資的主要實(shí)施載體，平臺(tái)公司遵守現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序，明確各項(xiàng)入股資產(chǎn)，遵循市場(chǎng)化機(jī)制完善法人治理和公司運(yùn)作。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。制定監(jiān)管法規(guī)，對(duì)地方政府進(jìn)行相應(yīng)的融資總量約束，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以財(cái)政負(fù)債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、財(cái)政債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）和財(cái)政償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為指標(biāo)，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

（二）增加投融資平臺(tái)投資項(xiàng)目的可經(jīng)營性，使投融資平臺(tái)公司投資有利可圖

進(jìn)一步完善投融資平臺(tái)公司的投資結(jié)構(gòu)，改變以往單一投資公益性項(xiàng)目的做法，改為以投資經(jīng)營性或半經(jīng)營性項(xiàng)目為主，兼顧公益性項(xiàng)目投資的投資格局。由于地方政府投融資平臺(tái)公司仍承擔(dān)著對(duì)公益性項(xiàng)目籌資融資建設(shè)的重任，這就要求地方政府對(duì)公益性項(xiàng)目進(jìn)行最大整合，一方面可將公益性項(xiàng)目跟經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，如區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游經(jīng)營的結(jié)合，教育基建項(xiàng)目和文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，衛(wèi)生事業(yè)和保健、體育產(chǎn)業(yè)相結(jié)合等做法，增加投資項(xiàng)目的經(jīng)營現(xiàn)金流。對(duì)無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營化的公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府回購機(jī)制，政府投資部門在做出投資決策前對(duì)投融資平臺(tái)融資項(xiàng)目增加項(xiàng)目投資利潤，政府按期限對(duì)完成投資的資產(chǎn)進(jìn)行逐年回購，確保平臺(tái)公司還款來源和公司投資利潤，使企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）規(guī)范貸款擔(dān)保程序，完善還貸保障機(jī)制

建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來源。

（四）完善投融資活動(dòng)審查監(jiān)管體系，健全地方政府投融資責(zé)任制度

國家立法、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)依據(jù)有關(guān)投融資法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)其投融資活動(dòng)的合法性、全局性和效益性進(jìn)行審查監(jiān)督管理以規(guī)范地方政府平臺(tái)的投融資行為，防范化解可能的經(jīng)營及金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三、總結(jié)

近年來地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模迅速膨脹，地方政府投融資平臺(tái)公司面臨著諸多問題，我國應(yīng)努力化解融資平臺(tái)現(xiàn)有問題并為未來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資開辟良性循環(huán)通道。

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（責(zé)任編輯：唐榮波）