我國(guó)部分城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及其完善建議

【摘 要】從生態(tài)學(xué)的視角看，垃圾是放錯(cuò)了位置的資源。城市居民享受由政府提供的垃圾收集、運(yùn)輸和最終無(wú)害化處理等服務(wù)，應(yīng)為此支付費(fèi)用，即生活垃圾費(fèi)。本文旨在通過(guò)分析我國(guó)部分代表性城市生活垃圾征收管理現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)居民日常垃圾管理及征收過(guò)程中存在的問(wèn)題作粗淺的剖析，另外，結(jié)合部分OECD國(guó)家的垃圾處理費(fèi)所帶來(lái)的啟示，基于稅費(fèi)制度層面，對(duì)存在問(wèn)題給予相關(guān)的完善建議。

【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾；垃圾處理費(fèi)；完善建議

在我國(guó)的環(huán)境污染中，垃圾污染日益嚴(yán)重?，F(xiàn)今全國(guó)600多座城市中（縣城除外），已有三分之二的大中城市陷入垃圾的包圍之中，且有四分之一的城市已沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾，對(duì)城市垃圾的治理已刻不容緩。

一、城市生活垃圾征收管理現(xiàn)狀

1.城市生活垃圾管理現(xiàn)狀。現(xiàn)行稅法對(duì)城市生活垃圾沒(méi)有明確界定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。（1）垃圾總量大。目前，我國(guó)城市生活垃圾年產(chǎn)生量過(guò)億噸，占世界垃圾總產(chǎn)生量的26. 5%，且每年以8%～9%的速度增長(zhǎng)，2010年城市生活垃圾產(chǎn)生量約為3.52 億噸，居世界首位。全國(guó)城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過(guò)5億m2，每年的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá) 300億元。（2）回收率不高。中國(guó)生活垃圾總量上迅速增長(zhǎng)，但所含成分較之以前也發(fā)生了很大變化，生活垃圾中有機(jī)物不斷增加，可燃物增多，可利用價(jià)值亦日益增大。我國(guó)廢品回收系統(tǒng)中，廢紙回收率低于30%，廢金屬回收率低于45%，廢玻璃及廢塑料回收率均低于20%。世界上最富裕國(guó)家之一的瑞士，其城市垃圾總回收率已達(dá)40%以上，且每年消費(fèi)三十幾萬(wàn)噸玻璃瓶中96%得到了有效回收利用。（3）缺乏集中管理。當(dāng)前，中國(guó)的城市生活垃圾收集還停留在混合收集階段，絕大部分垃圾未經(jīng)處理，堆積在城外，出現(xiàn)垃圾圍城的局面。對(duì)于廣大居民來(lái)說(shuō)，生活垃圾的分類不僅繁瑣占用時(shí)間，而且會(huì)增加開支，因此對(duì)垃圾分類都不是很積極。

2.城市生活垃圾收費(fèi)現(xiàn)狀。中國(guó)的垃圾收費(fèi)始于1990

年。我國(guó)各地收費(fèi)類型總的來(lái)講主要有兩種：按量分類計(jì)價(jià)收費(fèi)、捆綁生活用水計(jì)征收費(fèi)。最終收繳效果都不是太好，下面從垃圾費(fèi)的計(jì)征方式、實(shí)施過(guò)程中的獎(jiǎng)懲制度方面來(lái)進(jìn)行分析。（1）按量分類計(jì)價(jià)收費(fèi)。北京建有生活垃圾分類和處理收費(fèi)制度，規(guī)定按量分類計(jì)價(jià)；單位垃圾將先行改革按量收費(fèi)；廣州將于2012年7月，全面推行垃圾分類處理，對(duì)全市131條街道將全面實(shí)施生活垃圾分類。（2）捆綁生活用水計(jì)征收費(fèi)。南京自2008年7月1日起，居民生活垃圾處理費(fèi)正式委托自來(lái)水公司收費(fèi)平臺(tái)代收，每戶每月5元；長(zhǎng)沙從2012年2月1日起，開征城市生活垃圾處理費(fèi)，捆綁居民生活用水計(jì)征，按平均0.3元/立方米的標(biāo)準(zhǔn)開征垃圾處理費(fèi)；?？谧?011年7月1日起，以水消費(fèi)量系數(shù)計(jì)算不同類別用戶對(duì)應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量；深圳每戶每月收費(fèi)13元，隨水費(fèi)一起征收。以收費(fèi)方法、主要特征等六個(gè)指標(biāo)對(duì)該兩種收費(fèi)方式進(jìn)行比較，見(jiàn)下表：

（3）獎(jiǎng)懲制度不足。自開始征收垃圾處理費(fèi)以來(lái)，絕大多數(shù)企事業(yè)單位、私營(yíng)業(yè)主都能及時(shí)足額繳納，但也有極個(gè)別業(yè)主錯(cuò)誤地認(rèn)為處理垃圾是政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，拒絕繳納垃圾處理費(fèi)。垃圾處理費(fèi)收繳不到位問(wèn)題，不但侵犯了環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益，也影響了城市環(huán)境衛(wèi)生管理工作的健康發(fā)展。顯然，這跟垃圾費(fèi)征收過(guò)程中的獎(jiǎng)懲制度有一定的關(guān)聯(lián)。雖然《城市生活垃圾管理辦法》中有明確規(guī)定有關(guān)繳納城市生活垃圾處理費(fèi)獎(jiǎng)懲條例，但因其不夠清晰具體，未能得到良好的實(shí)施效應(yīng)。

二、OECD垃圾處理啟示

OECD國(guó)家對(duì)垃圾的處理主要是借助稅（費(fèi)）來(lái)實(shí)現(xiàn)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，垃圾稅的實(shí)施條件還不夠充足。因此，本文主要是借鑒OECD關(guān)于垃圾收費(fèi)的具體經(jīng)驗(yàn)。奧地利聯(lián)邦于出臺(tái)了《廢品管理法》規(guī)定，對(duì)居民排放的廢品、垃圾要征收廢品垃圾處置費(fèi)，但對(duì)廢品再利用率達(dá)到80%以上的企業(yè)免稅。此項(xiàng)具體管理辦法的出臺(tái)使得奧地利紙張的回收再利用率大大提高。德國(guó)對(duì)垃圾的處理，開始也想到利用稅收手段，后來(lái)決定采用收費(fèi)辦法。有關(guān)法令規(guī)定，四口之家平均每年繳納垃圾費(fèi)600～700馬克，每月約交2.5元，占家庭收入的0.5%。另外，德國(guó)為有效地保證垃圾處理費(fèi)的收繳率，采取了與銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)直接聯(lián)網(wǎng)的方式。荷蘭對(duì)于可以回收利用或用于制造堆肥的垃圾不征稅，送往垃圾掩埋場(chǎng)的垃圾每噸征收30歐元的垃圾稅，垃圾費(fèi)繳納比例由政府規(guī)定。美國(guó)地方政府對(duì)固體廢物的收費(fèi)，類似于垃圾稅，平均每個(gè)家庭每月要付出7～10美元的垃圾處理費(fèi)用。收費(fèi)依據(jù)是固體廢棄物的體積，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每30加侖的廢物包裝袋大約1美元到1.5美元。要求每個(gè)家庭都使用官方批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)尺寸的袋子裝垃圾，這種袋子通常都帶有色標(biāo)。簡(jiǎn)單分析上述國(guó)家的垃圾處置方式，不難發(fā)現(xiàn)這些OECD國(guó)家通過(guò)適宜的分類標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式、懲罰制度等，進(jìn)一步提高了垃圾的回收利用率，大大降低了本國(guó)的垃圾量。

三、完善垃圾處理費(fèi)相關(guān)建議

建議我國(guó)針對(duì)居民排放的生活垃圾課征垃圾處理費(fèi)，采用“以量交費(fèi)”的征收方式，確定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、禁止無(wú)分類標(biāo)識(shí)垃圾的流通等，依法規(guī)范垃圾分類和收集。同時(shí)制定有利于廢品回收行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，對(duì)業(yè)已存在的廢品回收及利用市場(chǎng)加以積極的引導(dǎo)和規(guī)范，解決垃圾中可回收利用的廢品的利用。在確保垃圾良好處理情形下，減少居民其他稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。有關(guān)完善垃圾處理稅費(fèi)制度的相關(guān)建議如下：

1.建立規(guī)范的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)垃圾處置這方面的技術(shù)研究尚比較薄弱，因此建議先通過(guò)教育城市居民提高對(duì)城市生活垃圾處理的重要性的認(rèn)識(shí)，并制定相應(yīng)的法規(guī)，要求居民將生活垃圾分類袋裝。參照OECD國(guó)家的分類標(biāo)準(zhǔn)，可將城市生活垃圾具體分類如下，見(jiàn)下表：

在清晰地分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外有效經(jīng)驗(yàn)，中央政府應(yīng)以法律的強(qiáng)制性來(lái)要求居民進(jìn)行垃圾分類、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。同時(shí)，地方政府建立一套合理的垃圾分類回收系統(tǒng)，以督促居民積極投身于垃圾分類事業(yè)中。

2.盡量采取“以量交費(fèi)”的征收方式。以量交費(fèi)是按照垃圾的產(chǎn)生量收取垃圾費(fèi)，垃圾費(fèi)與垃圾量保持固定比率。實(shí)踐證明以量收費(fèi)具有明顯的垃圾減量作用，德國(guó)曾在五個(gè)地區(qū)進(jìn)行過(guò)不同方式的就以量收費(fèi)試點(diǎn)研究，獲得了18%～34.4%的減量效果。芬蘭使用垃圾收集容器對(duì)居民垃圾稱重收費(fèi)，容器上帶有芯片記錄居民產(chǎn)生垃圾的重量，以便電腦存檔。韓國(guó)居民必須購(gòu)買指定的垃圾袋收集垃圾，每個(gè)垃圾袋的售價(jià)就包含了垃圾處理的費(fèi)用，韓國(guó)垃圾處理減少了33%～37%，同時(shí)可再生資源回收量卻增加了40%左右。從量繳費(fèi)可以較好地貫徹“污染者負(fù)擔(dān)”原則，為居民減少垃圾產(chǎn)出提供激勵(lì)作用。相比定額繳費(fèi)方式，通過(guò)面對(duì)面的稱重交費(fèi)，公眾更能理解垃圾稅（費(fèi)），環(huán)保部門資金籌措效果也會(huì)更明顯。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可以在部分較發(fā)達(dá)城市實(shí)施以居民個(gè)人排放的固體廢棄物位課稅對(duì)象，對(duì)不同種類、不同污染程度的廢棄物采用不同費(fèi)率，按重量計(jì)征垃圾處理費(fèi)。垃圾重量可以通過(guò)購(gòu)買不同容量的專用垃圾袋、垃圾桶來(lái)衡量。

3.注重研發(fā)高效回收利用技術(shù)。填埋法作為垃圾的最終處置手段占有比例降低，其它一些新技術(shù)，如熱解法、填海、堆山造景等技術(shù)，正不斷取得進(jìn)展。如在芬蘭首都市區(qū)，不少獨(dú)門獨(dú)戶私宅前，有一種造型美觀的綠化發(fā)酵容器，自家花園的植物垃圾堆放其中，剩飯菜倒在里面，不僅減少了垃圾量，還自制成了種花種草的肥料。我國(guó)生活垃圾中易腐有機(jī)物含量較高，較適合堆肥處理。應(yīng)積極發(fā)展適宜的生物技術(shù)，鼓勵(lì)采用綜合處理方式，循環(huán)利用垃圾中的有機(jī)物，同時(shí)，積極學(xué)習(xí)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，如將垃圾高溫高壓縮作為填充料壓縮成復(fù)合板襯，將廢塑料加工成塑料原料和塑料制品等，為可持續(xù)發(fā)展制造更多的有利條件?？紤]到現(xiàn)行技術(shù)與經(jīng)濟(jì)等狀況，對(duì)于適合填埋的生活垃圾，在填埋時(shí)應(yīng)考慮最大程度延長(zhǎng)填埋場(chǎng)使用時(shí)間和減少二次污染。

4.界定獎(jiǎng)懲、稅收優(yōu)惠政策。韓國(guó)為了制止非法傾倒，在容易亂放垃圾的地方設(shè)置了攝像頭，并鼓勵(lì)市民舉報(bào)亂扔垃圾的行為，給舉報(bào)者一定的獎(jiǎng)金。日本一些城市的可燃垃圾必須用指定垃圾袋并寫上姓名后才能丟出；規(guī)定若政府免費(fèi)分送的垃圾袋或者垃圾票沒(méi)有用完，可以賣回給政府或換購(gòu)其他物品。這些事例表明，懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)制度的效果明顯，將會(huì)帶動(dòng)更多的居民對(duì)垃圾進(jìn)行回收處理，但關(guān)鍵也要將獎(jiǎng)罰額度設(shè)計(jì)得便于操作。鑒于此，建議我國(guó)對(duì)于垃圾分類做得好的社區(qū)、學(xué)校、集體、個(gè)人應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，提高他們參與分類回收的積極性。在確保征收率的情況下考慮到稅結(jié)構(gòu)性減稅以及生活垃圾處理所具有的公共物品特征，對(duì)運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行垃圾處理的企業(yè)，建議在現(xiàn)有貨物和勞動(dòng)稅、所得稅等稅種方面，擴(kuò)大優(yōu)惠范圍與力度，加強(qiáng)企業(yè)節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境動(dòng)機(jī)的有效刺激；對(duì)通過(guò)境內(nèi)非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)向城市生活垃圾處理事業(yè)的捐贈(zèng)，可依法享受所得稅優(yōu)惠政策；提高對(duì)焚燒廠附近受影響居民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可考慮將焚燒廠征用的土地作價(jià)入股，給居民分紅，為附近居民購(gòu)買醫(yī)保社保，減免低保戶的垃圾處理費(fèi)，提高其他居民垃圾處理費(fèi)。

參 考 文 獻(xiàn)

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項(xiàng)目基金：本論文系江西省社科規(guī)劃課題，課題組長(zhǎng)——伍紅，課題題目——我國(guó)開征環(huán)境稅研究，立項(xiàng)號(hào)：11yj29。