論加強事業(yè)單位內(nèi)部審計的法規(guī)依據(jù)
2012-12-31 00:00:00劉佩王揚
【摘要】事業(yè)單位職能是社會公益服務(wù)，是國家公共財政資金投入的重點領(lǐng)域之一，也是公共財政資金監(jiān)管的重點領(lǐng)域。事業(yè)單位內(nèi)部審計是有法規(guī)依據(jù)的，是事業(yè)單位日常管理法定程序之一，是事業(yè)單位自律自強、促進事業(yè)發(fā)展的有效途徑之一。相關(guān)法規(guī)的不斷完善是事業(yè)單位內(nèi)部審計順利開展的保障。
【關(guān)鍵詞】內(nèi)部審計；事業(yè)單位；法規(guī)依據(jù)
1.事業(yè)單位內(nèi)部審計的必要性
事業(yè)單位是國家實施公共管理的重要組成部分，是國家財政資金投入的重點領(lǐng)域之一。事業(yè)單位的屬性“是國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”從中央部委至社會基層，事業(yè)單位涉及各行各業(yè)，機構(gòu)眾多，人員規(guī)模龐大，國家及各級財政從人力財力各方面都投入巨大。巨大的公共資金投入要有好的社會效果，只有不斷提高事業(yè)單位管理法制化、科學(xué)化、精細化管理水平，不斷加強事業(yè)單位依法理財、科學(xué)理財；才能促進寶貴的公共資源能夠科學(xué)合理、有效節(jié)約的用于公共公益事業(yè)的發(fā)展。
然而時至今日仍有事業(yè)單位在管理中存在的這樣那樣不規(guī)范現(xiàn)象：
有的單位預(yù)算與實際收支相差較大，習(xí)慣于預(yù)算歸預(yù)算實際收支歸實際收支，造成預(yù)算與實際脫節(jié)。專項經(jīng)費預(yù)算與實際收支差異較大，有的未按專項核算，如遇外部審計則東拼西湊，急急忙忙調(diào)整。有的單位資產(chǎn)管理不規(guī)范，不及時清理資產(chǎn)，虛掛資產(chǎn)或賬實不符，造成資產(chǎn)不實。有的單位債權(quán)債務(wù)長期掛賬，對存在問題不及時清理，拖延應(yīng)付，不及時進行賬務(wù)處理，造成資金長期占用、成本費用不實，嚴重的造成巨額損失。
有的事業(yè)單位管理層對內(nèi)部審計的認識不到位、或不重視、或意見不一致； 雖有專職審計人員，但形同虛設(shè)，不對本單位財務(wù)收支等經(jīng)濟活動進行內(nèi)部審計；或避重就輕；或內(nèi)部審計結(jié)果與管理考核不掛鉤致使同類問題屢查屢犯。有的事業(yè)單位管理層潛規(guī)則意識高于法規(guī)規(guī)則意識，或法制觀念淡漠，有法不依，沒按照相關(guān)法規(guī)要求建立健全內(nèi)部審計制度。有的事業(yè)單位管理層認為現(xiàn)在外部審計多了，內(nèi)部審計再審計就重復(fù)了，混淆外部審計與內(nèi)部審計的不同性質(zhì)與職能。
多年來有關(guān)案件時有發(fā)生，如2004年10月公開審理的國家自然科學(xué)基金委的卞中案暴露出該單位14年間對本單位的財務(wù)收支、資金往來沒有進行內(nèi)部審計。
這些案件證明了：不進行自律自查，自我修正于內(nèi)，則問題不斷積累，出現(xiàn)案件爆丑于外，充分證明事業(yè)單位內(nèi)部審計的必要性。同時也說明，不愿意實施內(nèi)部審計的個人或部門，肯定有個人或部門私利目的。另一方面也表明體制因素對法規(guī)執(zhí)行力度的影響，不是單純靠提升個人管理水平所能解決的。事實證明，雖然在中國的事業(yè)單位匯聚了高學(xué)歷、高智商的精英群體，整體知識背景、受教育程度，明顯優(yōu)于其他組織，就想當然的認為管理就高水平，就可以不依法規(guī)進行管理和監(jiān)督。有許多事業(yè)單位在依法規(guī)范管理方面仍有許多認識上的誤區(qū)。管理層缺乏相關(guān)法律規(guī)范方面的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和修養(yǎng)。如果連事業(yè)單位的內(nèi)部審計都難以依法實施，如果管理層本身法制觀念淡漠，那么事業(yè)單位管理水平和公共資金使用效率也是會令公眾置疑的，能經(jīng)得起信息公開透明的考驗嗎？
不論從國家還是從公眾立場看，只有把國家公共資源的使用狀況置于陽光之下，信息公開透明，才能有效防止資源浪費及各種形式的腐敗和犯罪；才能有效防止部門利益、小集團利益、個人利益侵占國家及廣大公眾利益。
2.事業(yè)單位內(nèi)部審計的法規(guī)依據(jù)
監(jiān)督有三種途徑：國家監(jiān)督，單位自我監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督。而內(nèi)部審計是事業(yè)單位自覺進行自我監(jiān)督、自我修正的有效途徑。事業(yè)單位內(nèi)部審計必須以我國現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點開展內(nèi)部審計。
事業(yè)單位內(nèi)部審計的法規(guī)依據(jù)分三個層次，頂層是國家相關(guān)法規(guī)；第二層是事業(yè)單位相關(guān)法規(guī)；第三層是事業(yè)單位內(nèi)部管理規(guī)章。最重要的依據(jù)是國家相關(guān)法規(guī)。
我國有關(guān)審計及內(nèi)部審計法規(guī)主要有：《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)。
2006年2月28日十屆全國人大常委會第20次會議修訂通過《中華人民共和國審計法》，于2006年6月1日起施行。新修訂的審計法，健全了審計監(jiān)督機制，完善了審計監(jiān)督職責(zé)，加強了審計監(jiān)督手段，規(guī)范了審計監(jiān)督行為。
《中華人民共和國審計法》第三條：審計法所稱財政收支，是指依照《中華人民共和國預(yù)算法》和國家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及下列財政資金中未納入預(yù)算管理的收入和支出：（1）行政事業(yè)性收費；（2）國有資源、國有資產(chǎn)收入；（3）應(yīng)當上繳的國有資本經(jīng)營收益；（4）政府舉借債務(wù)籌措的資金；（5）其他未納入預(yù)算管理的財政資金。第四條：審計法所稱財務(wù)收支，是指國有的金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及依法應(yīng)當接受審計機關(guān)審計監(jiān)督的其他單位，按照國家財務(wù)會計制度的規(guī)定，實行會計核算的各項收入和支出。《中華人民共和國審計法》第十九條審計機關(guān)對國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。
2009年，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。
《中華人民共和國審計法實施條例》經(jīng)修訂后，自2010年5月1日起施行。明確了審計監(jiān)督的具體范圍：一是增加規(guī)定了對財政資金運用實行跟蹤審計的范圍。審計機關(guān)對取得財政資金的單位和項目，對其接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督。二是進一步明確了建設(shè)項目審計的具體范圍。三是增加規(guī)定了專項審計調(diào)查的具體范圍。條例規(guī)定：審計機關(guān)對預(yù)算管理或者國有資產(chǎn)管理使用等與國家財政收支有關(guān)的特定事項，向有關(guān)地方、部門、單位進行專項審計調(diào)查……。
《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》隨時代和社會經(jīng)濟環(huán)境變化的不斷完善，為國家審計監(jiān)督提供了法律保障，也為內(nèi)部審計提供了法律依據(jù)。
2003年3月4號審計署4號令《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第二條明確了：“內(nèi)部審計是獨立監(jiān)督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務(wù)收支、經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益的行為、以促進加強經(jīng)濟管理和實現(xiàn)經(jīng)濟目標?！?/p>
第三條明確規(guī)定：國家機關(guān)、金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體以及其他單位，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。 法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位，必須設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)。法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位，可以根據(jù)需要設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，配備內(nèi)部審計人員。
以上兩條依據(jù)的是《中華人民共和國審計法》明確規(guī)定的審計內(nèi)容和審計范圍，說明內(nèi)部審計是事業(yè)單位日常管理工作法定程序之一。內(nèi)部審計對本單位及所屬單位財政收支、財務(wù)收支、經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性的行為進行監(jiān)督和評價是內(nèi)部審計的法定業(yè)務(wù)范圍，是必須的，不是可有可無的。
2003年至2009年，中國內(nèi)部審計協(xié)會先后頒布了一系列內(nèi)部審計準則及實務(wù)指南：2003年6月1日實施《內(nèi)部審計基本準則》，“本準則所稱內(nèi)部審計，是指組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現(xiàn)。本準則適用于各類組織的內(nèi)部審計機構(gòu)、內(nèi)部審計人員及其從事的內(nèi)部審計活動。”從2003年6月1日實施《內(nèi)部審計具體準則第1-10號》至2009年1月1日實施《內(nèi)部審計具體準則第29號》，以及2005.1.1實施《內(nèi)部審計實務(wù)指南第1-3號》，七年間共出臺實施了二十九項具體準則，三項實務(wù)指南。涵蓋了內(nèi)部審計程序、審計技術(shù)規(guī)范、審計范圍、審計報告、人際關(guān)系等內(nèi)容，形成了內(nèi)部審計準則體系。
上述法律法規(guī)及審計準則為事業(yè)單位內(nèi)部審計和內(nèi)部審計人員順利開展內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，提供了法律依據(jù)和業(yè)務(wù)標準框架。
事業(yè)單位內(nèi)部審計除上述審計法規(guī)依據(jù)外，還涉及事業(yè)單位財務(wù)收支等經(jīng)濟活動相關(guān)法規(guī)，如會計法、預(yù)算法、事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則以及事業(yè)單位行業(yè)的相關(guān)法規(guī)等一系列法律法規(guī)。2012年2月財政部頒布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第六十條規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務(wù)信息?！?/p>
自1997年至今15年間公共財政改革不斷深化，先后實施了部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革、收支兩條線改革等措施，逐步健全外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督機制。隨著國有資產(chǎn)投入與支出的日趨透明度，監(jiān)督力度也不斷加大。例如：國家審計的延伸；要求國家公共管理機關(guān)預(yù)算公開，三公經(jīng)費公開等等，都是強化公共財政收入與使用監(jiān)管的具體措施。外部監(jiān)管的不斷加強，進一步明確了事業(yè)單位內(nèi)部管理導(dǎo)向。不論是迫于外部監(jiān)管力度加大，還是提升內(nèi)部管理水平的需要，都要求事業(yè)單位明確事業(yè)單位內(nèi)部審計定位，加強事業(yè)單位內(nèi)部審計應(yīng)該是事業(yè)單位法人及決策層的主動意愿和要求。
增強法制觀念，建立規(guī)范有序、自我修正的內(nèi)部管理監(jiān)督機制是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展進步的明智選擇，也是社會發(fā)展進步的必然趨勢。
【參考文獻】
[1]國務(wù)院法制辦.審計署就審計法實施條例修訂答問.
