旅游發(fā)展與旅游法規(guī)研究：法律效益分析的視角

摘要：旅行社業(yè)發(fā)展的背景下旅游法規(guī)的出路是目前實(shí)業(yè)界難以回避的問(wèn)題，同時(shí)又是學(xué)術(shù)界較少深入探討的話題。其核心包括幾個(gè)方面：①旅行社業(yè)的發(fā)展是否需要行業(yè)法規(guī)？②現(xiàn)有的法規(guī)對(duì)于旅行社業(yè)的發(fā)展有何種效果？③旅行社業(yè)的發(fā)展需要何種類型與層次的法規(guī)？本文試圖從法律效益分析的視角，提供給旅游專業(yè)研究人士一個(gè)認(rèn)識(shí)行業(yè)法規(guī)的作用和修訂行業(yè)法規(guī)的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：旅游發(fā)展 旅行社業(yè) 旅游法規(guī) 法律效益

0 引言

中國(guó)的旅游業(yè)開始于20世紀(jì)20年代，而中國(guó)的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)是從1978年改革開放以后以接待入境外國(guó)人的國(guó)際旅游為先導(dǎo)發(fā)展起來(lái)的。20余年來(lái)，中國(guó)旅游業(yè)完成了從“事業(yè)接待型”到“企業(yè)經(jīng)營(yíng)型”的轉(zhuǎn)變，國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游收入合計(jì)約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%多，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中確立了一個(gè)規(guī)模巨大、產(chǎn)出水平較高，引人注目的新興產(chǎn)業(yè)。30余年來(lái)，中國(guó)新興的旅游業(yè)相繼經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展高峰：一是80年代以星級(jí)飯店大量興建為代表的入境旅游接待高峰，二是90年代以大量旅行社的設(shè)立為代表的國(guó)內(nèi)旅游服務(wù)高峰，三是2000年之后以中國(guó)游客出境游消費(fèi)為高潮的發(fā)展高峰。它們從不同階段彰顯了中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的路徑特點(diǎn)，并形成了以旅行社業(yè)為龍頭，旅游住宿業(yè)、交通業(yè)、旅游景區(qū)、旅游管理組織共同發(fā)展的旅游業(yè)的五大基礎(chǔ)部門。就旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部而言，旅行社的發(fā)展有賴于飯店、旅游交通和旅游景區(qū)、旅行社等構(gòu)成要素的共同發(fā)展，單作為旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)各要素的重要中介者和旅游客源的重要組織者，旅行社在積極促進(jìn)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用是不容質(zhì)疑的。一方面，以旅行社為中心使原本相對(duì)松散繁雜的行游食宿購(gòu)?qiáng)实拳h(huán)節(jié)旅游服務(wù)供應(yīng)商有序連接，另一方面，旅行社作為旅游客源和旅游服務(wù)供應(yīng)商的中介者通過(guò)多種手段為旅游者提供專業(yè)化、真實(shí)有效的旅游信息和服務(wù)來(lái)推動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展。但是旅行社行業(yè)發(fā)展的同時(shí)也暴露出許多問(wèn)題，例如產(chǎn)權(quán)制度和企業(yè)機(jī)制落后、網(wǎng)絡(luò)化集團(tuán)化程度低、企業(yè)規(guī)模小業(yè)績(jī)差、綜合經(jīng)營(yíng)能力比較弱、內(nèi)部約束機(jī)制不力、缺乏優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

1 我國(guó)旅行社業(yè)現(xiàn)有法規(guī)綜述

中國(guó)的旅行社業(yè)走過(guò)了一條不同于西方旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展道路。對(duì)于歐美旅游發(fā)達(dá)國(guó)家而言，旅游業(yè)是隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的，一般是國(guó)內(nèi)旅游的發(fā)展先于國(guó)際旅游，旅行社的類別也是依據(jù)生產(chǎn)流程劃分為經(jīng)營(yíng)旅游產(chǎn)品生產(chǎn)和批發(fā)業(yè)務(wù)的旅游批發(fā)經(jīng)營(yíng)商和經(jīng)營(yíng)代理零售業(yè)務(wù)的旅游零售商；而中國(guó)的旅行社從最初擔(dān)負(fù)政治目的為主的外事單位到擔(dān)負(fù)為國(guó)家賺取外匯任務(wù)的寡頭企業(yè)國(guó)旅、中旅和青旅的出現(xiàn)都處于國(guó)家的嚴(yán)密控制下，而中國(guó)的旅行社也依據(jù)《旅行社條例》的規(guī)定，按照許可的業(yè)務(wù)范圍劃分為國(guó)際旅行社和國(guó)內(nèi)旅行社兩個(gè)類別。對(duì)于中國(guó)的旅行社業(yè)的法規(guī)管理，法律上主要是通過(guò)《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《價(jià)格法》、《鐵路法》、《航空法》等來(lái)適用管理的，而針對(duì)性更強(qiáng)的行業(yè)法規(guī)則是伴隨著中國(guó)旅行社業(yè)的發(fā)展逐步出現(xiàn)的。

相應(yīng)地，我們可以根據(jù)中國(guó)旅行社業(yè)的發(fā)展進(jìn)程將相關(guān)的行業(yè)法規(guī)加以梳理成4個(gè)階段。

1.1 以事業(yè)單位性質(zhì)為主的旅行社行業(yè)發(fā)展階段。1978年中國(guó)改革開放以前，全國(guó)只有中國(guó)國(guó)際旅行社總社、中國(guó)旅行社總社以及它們?cè)谥饕?huì)城市設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。這些旅行社以政治目的為主負(fù)責(zé)對(duì)外接待工作，基本不具備企業(yè)性質(zhì)，也無(wú)相應(yīng)的行業(yè)法規(guī)加以調(diào)整。

1.2 旅行社行業(yè)寡頭壟斷發(fā)展階段和行業(yè)法規(guī)的萌芽階段。1978年中國(guó)實(shí)行全面改革和對(duì)外開放以來(lái)，國(guó)旅和中旅的任務(wù)主要轉(zhuǎn)變?yōu)榻哟再M(fèi)來(lái)華的旅游者。1980年，中國(guó)青年旅行社總社在北京成立。國(guó)家旅游局規(guī)定只有這三家社擁有旅游外聯(lián)的權(quán)利，并明確它們的業(yè)務(wù)分工。1980年當(dāng)年這三家旅行社接待的來(lái)華旅游者占到全國(guó)有組織接待人數(shù)的80%，其余由其他政府機(jī)構(gòu)組織接待。

隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，1984年國(guó)家旅游局將旅游外聯(lián)權(quán)下放，這一舉措促使旅行社在全國(guó)范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來(lái)。為加強(qiáng)行業(yè)管理，國(guó)務(wù)院于1985年頒布了中國(guó)旅行社行業(yè)的第一部管理法規(guī)——《旅行社管理暫行條例》，將中國(guó)旅行社的性質(zhì)確定為“依法設(shè)立并具有法人資格，從事招徠、接待旅游者，組織旅游活動(dòng)，實(shí)行獨(dú)立核算的企業(yè)”，同時(shí)按照業(yè)務(wù)范圍將旅行社劃分為一、二、三類社。到1988年底，中國(guó)的旅行社猛增至1，573家，并由此徹底打破了國(guó)旅、中旅和青旅三家寡頭壟斷中國(guó)旅行社行業(yè)的局面（此三家接待人數(shù)比從1980年的80%下降到40%）。

1.3 旅行社行業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段和行業(yè)法規(guī)發(fā)展的探索階段。20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為國(guó)內(nèi)旅游提供了良好的基礎(chǔ)條件，加上中國(guó)政府開始允許中國(guó)公民出國(guó)探親和旅游，從而為中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展提供了新契機(jī)，到1994年底，中國(guó)共有各類旅行社4，382家。相應(yīng)地，面對(duì)旅行社行業(yè)發(fā)展中暴露出的問(wèn)題，考慮到以歐共體《關(guān)于包價(jià)旅行、包價(jià)度假、包價(jià)旅游的指令》和日本《旅程保證制度》為代表的保護(hù)旅游者消費(fèi)權(quán)益的潮流在全球的興起，國(guó)家旅游局自1995年頒布并實(shí)施了《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》與《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》。這標(biāo)志著旅行社的行業(yè)管理開始向法制化管理轉(zhuǎn)變，以切實(shí)有效的措施保護(hù)旅游者的合法消費(fèi)權(quán)益。1996年10月國(guó)務(wù)院頒布了《旅行社管理?xiàng)l例》，并于2002年12月進(jìn)行了修訂，對(duì)旅行社原有的分類方法、注冊(cè)資金等方面都進(jìn)行了重大調(diào)整，并賦予旅游行政管理部門行政處罰權(quán)；1997年5月8日國(guó)家旅游局發(fā)布了《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》；1999年5月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》。

1.4 旅行社行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和法制化管理的發(fā)展階段。面對(duì)全球服務(wù)貿(mào)易自由化的必然趨勢(shì)，1999年1月國(guó)家旅游局和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部聯(lián)合發(fā)布了《中外合資旅行社試點(diǎn)暫行規(guī)定》；為了兌現(xiàn)加入WTO的承諾，于2001年又先后相繼修訂了《旅行社管理?xiàng)l例》、《中外合資旅行社管理暫行規(guī)定》等，力圖進(jìn)一步規(guī)范和適應(yīng)國(guó)際旅游發(fā)展的需要。2009年，隨著旅游業(yè)的入境游、國(guó)內(nèi)游和出境游三大市場(chǎng)的逐步發(fā)展，原有法規(guī)的修改呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，國(guó)家旅游局在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上，大力度修改了原有法規(guī)，出臺(tái)了新的《旅行社條例》及其細(xì)則，相關(guān)的質(zhì)量保證金與旅游保險(xiǎn)的內(nèi)容也在之后兩年做了調(diào)整。

1.5 二者關(guān)系的爭(zhēng)論。從總體上看，旅行社行業(yè)的發(fā)展與行業(yè)法規(guī)的出現(xiàn)密切相關(guān)。每個(gè)階段的法規(guī)的出臺(tái)，都伴隨著行業(yè)發(fā)展的新階段?？墒遣⒉荒苡纱撕?jiǎn)單推斷出行業(yè)法規(guī)對(duì)于行業(yè)發(fā)展起著積極地促進(jìn)作用。很顯然，這樣簡(jiǎn)單的推斷也不利于我們修訂行業(yè)法規(guī)以適應(yīng)乃至引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。尤其是與同期發(fā)展的旅游飯店業(yè)相比，旅行社行業(yè)的發(fā)展明顯落后。中國(guó)的旅游飯店業(yè)到目前為止的相關(guān)的行業(yè)法規(guī)只有《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例》和國(guó)家旅游局1988年發(fā)布、1998年修訂的《中華人民共和國(guó)評(píng)定旅游涉外飯店飯店星級(jí)的規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)評(píng)定旅游涉外飯店飯店星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》和《中國(guó)旅游飯店行業(yè)規(guī)范》的行業(yè)規(guī)定。其中只有《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例》具有普遍適用性和較高的法律效力。與旅行社行業(yè)相比，行業(yè)法規(guī)的數(shù)量明顯偏少。但是20余年來(lái)，中國(guó)的飯店業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為擁有國(guó)際飯店連鎖集團(tuán)、著名大型單體飯店、銜接有序的星級(jí)飯店家，在實(shí)踐中擁有自主品牌和特色，資產(chǎn)實(shí)力雄厚，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量呈穩(wěn)定上升的良好態(tài)勢(shì)，成為旅游業(yè)名副其實(shí)的重要支柱。而20余年來(lái)，中國(guó)的旅行社業(yè)仍舊停留在散小弱差的初級(jí)階段：旅行社普遍規(guī)模小、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不完善；內(nèi)部管理水平和從業(yè)人員素質(zhì)較低；抗風(fēng)險(xiǎn)能力差；對(duì)旅游服務(wù)供應(yīng)部門缺乏調(diào)控能力；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段主要是單一的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等。這都讓人不禁懷疑相關(guān)的行業(yè)法規(guī)是否真正如我們所期待地發(fā)揮了應(yīng)有的激勵(lì)和制約作用，起到了指引和評(píng)價(jià)行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為的法律作用。究竟是旅游行業(yè)發(fā)展本身的勢(shì)頭不可阻擋，還是相關(guān)行業(yè)法規(guī)在起著重要的催化作用，這方面出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)上的差異。相當(dāng)一部分人認(rèn)為依托現(xiàn)有民法即可，甚至認(rèn)為行業(yè)法規(guī)沒(méi)多大用處而在專業(yè)教學(xué)中不學(xué)法、業(yè)務(wù)中不懂法不依法的情況很是普遍；也有部分人員從行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)于一些法律盲點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探索研究；還有些人力主制定旅游法以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，但是并沒(méi)有回答目前已有旅游法規(guī)的作用如何，也罕見對(duì)此領(lǐng)域有較多的基礎(chǔ)理論分析。

總體上，從2000年以來(lái)的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)于旅行社法規(guī)的研究主要集中在兩方面：一是對(duì)原有法條中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的相關(guān)金額的規(guī)定的修改上，例如降低注冊(cè)資本金、質(zhì)量保證金和提高旅行社責(zé)任保險(xiǎn)賠償金額的建議上；二是針對(duì)一些伴隨旅行社產(chǎn)品的創(chuàng)新而涌現(xiàn)出的法律盲點(diǎn)提出建議，例如關(guān)于旅游產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，關(guān)于旅游資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)規(guī)制等。但是，對(duì)于現(xiàn)有法規(guī)的效果的深入考察上尚有較大欠缺，而進(jìn)一步分析這些法規(guī)在多大程度上影響著行業(yè)的發(fā)展，有哪些促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展，而又有哪些在阻礙或者制約行業(yè)的發(fā)展，將有助于清楚旅行社行業(yè)的發(fā)展方向和速度。

2 新的視角：法律效益分析的研究框架

目前，關(guān)于是否需要旅游法的爭(zhēng)論不是簡(jiǎn)單的單行立法的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)是要分析行業(yè)法規(guī)對(duì)旅游業(yè)的作用機(jī)制的問(wèn)題，實(shí)際上就是對(duì)于行業(yè)法規(guī)為何制定，怎樣制定、效果如何的一個(gè)具體考察衡量的過(guò)程。對(duì)于此類問(wèn)題的分析可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)與法的角度，借助運(yùn)用法律效益分析的手段，通過(guò)對(duì)旅行社業(yè)現(xiàn)有的法規(guī)的分析，來(lái)進(jìn)一步科學(xué)地考察旅游法規(guī)與旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)系。

2.1 法律效益的概念與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從法律社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，法律效益是指法律調(diào)整的實(shí)際狀態(tài)和結(jié)果與法律社會(huì)目的之間的重合性程度，它反映了法律調(diào)整結(jié)果與法律調(diào)整的社會(huì)目的之間的關(guān)系。它強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的把握：一是客觀把握社會(huì)的法律秩序狀況，法律秩序是法律充分體現(xiàn)了社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求，并通過(guò)法律調(diào)控功能的法規(guī)而將社會(huì)關(guān)系的應(yīng)有狀況現(xiàn)實(shí)化為人們的實(shí)際行動(dòng)方案的結(jié)果，是法律目的、規(guī)范在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)，是法律效益的實(shí)證基礎(chǔ)，屬于現(xiàn)有的范疇；二是深入探討法律的目的，法律的目的是社會(huì)主體希望通過(guò)法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)理想，是法律調(diào)整過(guò)程的起點(diǎn)，是法律效益的價(jià)值基礎(chǔ)，屬于應(yīng)有的范疇；三是整體把握法律效益的概念，認(rèn)識(shí)到由于社會(huì)法制環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制的共同影響，法律的實(shí)效與目的之間的完全重合是不可能的，必須將法律效益放置于社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)代變遷的條件下來(lái)考察。確定法律效益的高低，首先必須確立法律效益的評(píng)估體系或評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。它涵蓋了價(jià)值評(píng)估體系和實(shí)證評(píng)價(jià)尺度兩大標(biāo)準(zhǔn)體系。前者構(gòu)成法律調(diào)整的社會(huì)目標(biāo)和價(jià)值基礎(chǔ)，后者則是法律目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律保障和工具機(jī)制。所謂法律效益的價(jià)值評(píng)估體系是指有關(guān)判斷法律調(diào)整結(jié)果是否符合法律調(diào)整的價(jià)值理想，或法律調(diào)整的結(jié)果與其社會(huì)理想重合程度的標(biāo)準(zhǔn)體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)條件下，法律效益的價(jià)值評(píng)估具體表現(xiàn)為下列幾方面：社會(huì)主體在法律范圍內(nèi)是否享有充分的獨(dú)立性和自由、社會(huì)主題在法律面前是否真正平等享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)運(yùn)行以及法律整合的過(guò)程和結(jié)果是否符合社會(huì)公正和正義的要求，通過(guò)法律調(diào)整是否形成了社會(huì)的秩序化、維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，法律是否有效推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步與現(xiàn)代化的進(jìn)程等。

以旅行社業(yè)的行業(yè)法規(guī)為例，作為法律和社會(huì)主體的旅行社和旅游者在法律范圍內(nèi)的獨(dú)立性研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，《旅行社條例》規(guī)定有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但是同時(shí)又要求旅行社在本地經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，若異地開設(shè)分社則必須滿足一系列苛刻的經(jīng)營(yíng)和資金要求，等同于變相為旅行社跨地區(qū)從事業(yè)務(wù)的設(shè)置了障礙。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的科斯定理，這在無(wú)形中提高了旅行社的內(nèi)部交易成本，從而迫使旅行社為了降低內(nèi)部交易成本，放棄管理更加緊密地總公司與分公司的設(shè)立模式，轉(zhuǎn)而投向與不同旅游目的地的地方旅行社締結(jié)松散的合同關(guān)系，從而出現(xiàn)了組團(tuán)社與地接社共同服務(wù)消費(fèi)者的現(xiàn)狀，并因此導(dǎo)致關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)過(guò)多而增加了運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。此外有關(guān)出境游的規(guī)定明確旅行社可以在出發(fā)前7天以合理理由取消合同而不承擔(dān)任何民事責(zé)任，但卻沒(méi)有賦予旅游者相應(yīng)自由取消合同的權(quán)利，雙方權(quán)利明顯不對(duì)等。同時(shí)《旅行社條例》要求旅行社在遭遇旅游服務(wù)供應(yīng)商為提供合格產(chǎn)品的情況下，應(yīng)先向旅游者承擔(dān)違約責(zé)任再向相關(guān)服務(wù)供應(yīng)商追索損失。但是在實(shí)際糾紛中，例如遇到一些壟斷部門如航空公司的飛機(jī)晚點(diǎn)或景區(qū)臨時(shí)關(guān)閉的情況時(shí)，旅行社在向客人先行賠付后，很難從航空公司或景區(qū)部門追索到損失，造成旅行社權(quán)利和義務(wù)的失衡。

法律效益的實(shí)證標(biāo)準(zhǔn)是指通過(guò)法律制度的建設(shè)所形成的現(xiàn)代法制的基本框架以及形式要素。主要涵蓋下列具體標(biāo)準(zhǔn)：①法律在社會(huì)調(diào)整體系中是否處于最高的地位，法律是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)關(guān)系的全面的調(diào)整；②法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)程度，即法律規(guī)范所對(duì)頂?shù)臋?quán)利和義務(wù)在什么程度上為社會(huì)主體所享有和履行，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)有的法律秩序；③法律運(yùn)做過(guò)程的程序化，即法律規(guī)范有無(wú)關(guān)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的完整的法律程序及其是否得到有效實(shí)現(xiàn)；④法律組織是否獨(dú)立和專業(yè)化。

以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，旅行社行業(yè)法規(guī)在社會(huì)調(diào)整體系中已經(jīng)處于較高地位，但并未實(shí)現(xiàn)對(duì)該關(guān)系的全面調(diào)整。綜觀相關(guān)法規(guī)，重心在于處理旅行社與旅游者的糾紛，而忽略了旅游各環(huán)節(jié)的服務(wù)供應(yīng)商以及對(duì)旅行社內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)定。例如，對(duì)于旅游旺季飯店臨時(shí)撤消預(yù)定客房的行為，僅規(guī)定了旅行社應(yīng)向客人進(jìn)行賠付，對(duì)于飯店給旅行社帶來(lái)的損失如何處理則未涉及，而在適用《合同法》等時(shí)因?yàn)樵V訟成本的原因會(huì)導(dǎo)致很多旅行社放棄追索。另外對(duì)于旅行社發(fā)布旅游廣告的虛假信息問(wèn)題，旅游管理部門有監(jiān)督權(quán)而無(wú)執(zhí)法權(quán)，即使發(fā)現(xiàn)旅行社有實(shí)際的虛假行為也無(wú)明文可以處罰，往往是警告不可再犯了事。

2.2 法律效益的結(jié)構(gòu)和分析方法。法律效益的結(jié)構(gòu)是指決定和影響法律效益的各種社會(huì)文化因素和法制要素按特定的方式所構(gòu)成的有機(jī)的綜合體。它由三個(gè)方面組成：①法律效益的內(nèi)部結(jié)構(gòu)（指法律效益各個(gè)構(gòu)成要素的總和），由法律目的、法律規(guī)范和法律秩序這三個(gè)要素和法律的創(chuàng)制與法律的實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成；②部門法的效益結(jié)構(gòu)，根據(jù)法律部門來(lái)研究法律效益的結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是各部門實(shí)現(xiàn)效益不平衡。這與各法律部門在法律體系中的地位、社會(huì)條件、法律文化傳統(tǒng)以及執(zhí)法隊(duì)伍和體制不同有關(guān)；③法律效益結(jié)構(gòu)的社會(huì)特征和運(yùn)行機(jī)制，它們具有整體性和過(guò)程性的特征，既是對(duì)過(guò)去歷史和現(xiàn)狀的總結(jié)和評(píng)估，又是對(duì)我國(guó)社會(huì)和法治現(xiàn)代化的發(fā)展方向的宏觀把握。

任何學(xué)科的發(fā)展，在很大程度上取決于方法論上的突破，而就研究方法的選擇而言又決定于研究者對(duì)研究對(duì)象所持的觀點(diǎn)。這就要求我們首先要規(guī)范研究和法制運(yùn)行實(shí)際狀況的探討相結(jié)合的觀點(diǎn)，其次要價(jià)值分析和實(shí)證研究相結(jié)合的觀點(diǎn)。最后還要作到在社會(huì)變遷過(guò)程中研究法律效益的觀點(diǎn)。具體的方法論系統(tǒng)由三個(gè)層面組成，最高層面的是唯物辯證法和歷史辯證法的哲學(xué)方法作為法律效益研究方法的指導(dǎo)原則，中間層面的是包括系統(tǒng)分析方法、比較分析方法和社會(huì)控制方法等一般方法，最后是法律效益的具體研究方法，如社會(huì)調(diào)查方法、統(tǒng)計(jì)方法等。

通過(guò)對(duì)《旅行社條例》的68條全文統(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于涉及旅行社權(quán)利的規(guī)范為3條，義務(wù)性規(guī)范占20條，禁止性規(guī)范占11條，激勵(lì)性規(guī)范0條，懲罰性規(guī)范21條。這樣的規(guī)范對(duì)于旅行社在民事關(guān)系中的平等地位的認(rèn)可與保護(hù)顯然不足，表現(xiàn)在旅行社與其供應(yīng)商（航空公司、飯店、旅游景區(qū)等）在民事糾紛關(guān)系中的地位明顯處于劣勢(shì)，而在對(duì)旅行社與消費(fèi)者之間的法律糾紛的處理上也是注重以罰代管，也使得其缺乏法律的指引和預(yù)測(cè)作用。

此外，大量相關(guān)法規(guī)對(duì)于旅游活動(dòng)的規(guī)定存在不合理或者粗疏的問(wèn)題，也導(dǎo)致其在實(shí)際的旅游活動(dòng)中起不到應(yīng)有的作用。例如，禁止導(dǎo)游收取小費(fèi)的條例卻沒(méi)有細(xì)化配套兼職導(dǎo)游和自由導(dǎo)游的收入保障，結(jié)果造成旅行社逃過(guò)《勞動(dòng)法》的監(jiān)管，用遠(yuǎn)低于地方低保線的薪金水平應(yīng)對(duì)導(dǎo)游，甚至默許部分導(dǎo)游選擇欺騙或誘導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)物的方式來(lái)賺取收入；還有關(guān)于旅行社設(shè)立分社的門檻限制過(guò)高，本意是為了保障旅行社的實(shí)力，從而維護(hù)消費(fèi)者利益，但現(xiàn)實(shí)生活中卻造成了大量小社以變相承包的方式非法掛靠在大旅行社上，出現(xiàn)問(wèn)題則嚴(yán)重?fù)p害了正規(guī)注冊(cè)的旅行社的權(quán)益，甚至在一定程度上導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。條例中關(guān)于一些消費(fèi)者在旅游活動(dòng)中因侵權(quán)或違約行為造成的損害多限制在有限的物質(zhì)賠償方面，賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低于實(shí)際生活水平，有些甚至落后10多年，而精神損害往往更是得不到重視和支持，這與旅游活動(dòng)的人文性方面不相匹配，在實(shí)際操作中帶來(lái)很多問(wèn)題。

3 結(jié)論與討論

綜上所述，關(guān)于旅行社行業(yè)發(fā)展與行業(yè)法規(guī)管理的爭(zhēng)論不在于是否共存或者單行立法的問(wèn)題，而是需要什么樣的原則和制度來(lái)進(jìn)行立法和執(zhí)法的問(wèn)題，如果沒(méi)有好的立法和執(zhí)法體制做保障，即便出現(xiàn)再多再高層次的單行行業(yè)法規(guī)，也未必能夠有效保證促進(jìn)行業(yè)的健康快速發(fā)展；有了科學(xué)完善的原則和制度保障，及時(shí)修訂現(xiàn)有法規(guī)的內(nèi)容，行業(yè)經(jīng)營(yíng)中未必一定要急于單行立法，或者為現(xiàn)有法規(guī)所羈絆。就研究而言，當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)真研究各種法規(guī)的激勵(lì)與約束機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中的法規(guī)措施為什么不能解決旅行社行業(yè)中的問(wèn)題，是原則無(wú)效還是細(xì)則缺位？旅行社行業(yè)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的違法問(wèn)題又該如何解決？是法規(guī)不詳造成的監(jiān)督缺位還是法律本身的局限？考慮到旅游主體的多元化與旅游法律關(guān)系的復(fù)雜化，就更需要我們開拓視野，從大文科的背景出發(fā)，結(jié)合運(yùn)用不同學(xué)科的理論分析工具，以科學(xué)的態(tài)度和踏實(shí)的實(shí)證方法，來(lái)研究這些行業(yè)法規(guī)的激勵(lì)與約束，效率與局限，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)旅游法規(guī)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的積極的推動(dòng)作用。

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作者簡(jiǎn)介：李娜（1977-），女，講師，研究方向：旅游法、旅行社管理。