新西蘭：陽光下的國家

2011年12月1日，透明國際組織發(fā)布貪腐印象指數(shù)報告，對全球183個國家和地區(qū)進行點評排行，新西蘭清廉程度排名首位，而這已經(jīng)是新西蘭連續(xù)六年位居首位，其中該國政治家及公務(wù)員的清廉度竟然獲得滿分，也因此被譽為“真正陽光下的國家”。這不禁讓人好奇，在世界范圍內(nèi)貪腐蔓延的今天，新西蘭是如何獨善其身的？“透明國際”認為，新西蘭之所以少有腐敗現(xiàn)象，主要得益于三個方面：一是政府行政透明，二是各方監(jiān)督有力，三是公民意識強，三者形成一種互補的關(guān)系，缺一不可。

行政透明讓陽光灑向源頭

新西蘭把推進政府管理體制改革作為從源頭上遏制腐敗的重要措施。20世紀80年代，新西蘭在配合經(jīng)濟領(lǐng)域的自由化和私有化政策過程中，也對政府管理體制進行大刀闊斧的改革。近年來，新西蘭又以加強科學(xué)決策、強化績效責(zé)任為目標，積極推動建立“公共管理”型政府。在這個原則指導(dǎo)下的政府模型管理層級簡潔，人員職責(zé)明確，雇傭關(guān)系簡單。根據(jù)規(guī)定，新西蘭總理和內(nèi)閣（均為議員）向議會負責(zé)，內(nèi)閣各部部長向總理負責(zé)，各部門首席執(zhí)行官向部長負責(zé)并受聘于國家服務(wù)委員會。各部門首席執(zhí)行官負責(zé)管理本部門的所有人、財、物，代表政府與本部門的公務(wù)員簽訂雇傭合同，確立完成本部門任務(wù)和工作所適宜的組織機構(gòu)和管理模式。除此以外，中央政府相當(dāng)一部分的服務(wù)職能被轉(zhuǎn)移或下放給一些半官方或民間機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，新西蘭全國只有120位國會議員和28位部長級官員。在小政府、大社會架構(gòu)下，政府機關(guān)在很多問題上管理范圍和權(quán)限都十分有限，只扮演政策統(tǒng)籌和調(diào)控角色，不再涉足具體運作，在很大程度上避免了權(quán)錢交易和權(quán)力濫用，為遏制腐敗源頭奠定了基礎(chǔ)。

新西蘭政府十分重視各級官員的操行培養(yǎng)，強調(diào)高層公務(wù)員要在廉潔奉公方面起表率作用，各部部長要以身作則，明確行為不端者將被解職或須主動辭職。各政府機關(guān)也分別制訂本部門的應(yīng)當(dāng)遵守的從業(yè)準則，將公務(wù)員的勤政廉政觀念培養(yǎng)作為日常工作的一部分。這些法規(guī)或準則雖然制定機關(guān)各不相同、所涉群體也千差萬別，但都要求公務(wù)員堅守“敬業(yè)、廉潔和政治中立”三大原則，把促進團結(jié)、與不正之風(fēng)作斗爭列為主要道德規(guī)范，強調(diào)“公務(wù)員應(yīng)誠實地、不偏袒地執(zhí)行他們的公務(wù)，并避免可能危及他們廉政，或引向利益沖突境地的行為”。為規(guī)范政府公務(wù)員執(zhí)政行為，加強隊伍建設(shè)，新西蘭還在學(xué)習(xí)外國先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，連續(xù)頒布了《國家部門法》、《雇傭關(guān)系法》及《公務(wù)員行為準則》等一系列法律、法規(guī)。在一系列行政法律的規(guī)范下，各級政府在選拔、考核、任免和獎懲等方面都形成了一套較為成熟的機制。例如，所有公職人員崗位出現(xiàn)空缺都須通過媒體提前向社會公布，詳細說明崗位要求和工作職責(zé)，工資待遇也明碼標價。整個招考過程更是高度公開、透明，在此基礎(chǔ)上真正實現(xiàn)了擇優(yōu)錄用。至于公務(wù)員在工作過程中出現(xiàn)責(zé)任事故，辭職或解聘也是很正常的。這套通過法律固定下來的用人制度保證了公務(wù)員隊伍的高素質(zhì)。

在其他國家最受人詬病的政府官員的待遇方面，新西蘭也有嚴格且公開的規(guī)定。新西蘭議會每隔三個月都要通過網(wǎng)站公布一次國會議員開支情況，任何人都可以上網(wǎng)查看有沒有不當(dāng)支出或不正常項目。根據(jù)規(guī)定，政府總理和部長中只有少數(shù)人可以住在政府所有的官邸，其余部長則住在私宅或由政府租用的公寓中。從政府總理到各部長的年薪也都是公開透明的，每次加薪都將在報紙上公布，以便接受公眾對他們收入的監(jiān)督。政府各部基本上沒有公務(wù)車輛，就連部長都沒有自己的專車和司機，其公務(wù)出行統(tǒng)一由內(nèi)政部下設(shè)的貴賓交通處負責(zé)，遇到貴賓交通處的車輛不夠用或部長們有特殊要求時，則會安排出租車公司提供相關(guān)服務(wù)，部長以下的官員外出辦公事或出差，根據(jù)規(guī)定只能使用公共交通工具或私車，最后由政府報銷相關(guān)費用。

為了保障政府透明運作，新西蘭1982年就通過了《官方信息法》，規(guī)定除涉及國家機密外，政府所有事情都予以公開。在不危害國家利益前提下，任何在新西蘭生活的個人或團體均有權(quán)獲得政府的相關(guān)文件、資料。這些資料包括政府部長、中央政府部門或機構(gòu)以及國有企業(yè)、警方、市政府和區(qū)政府所保有的資料，有關(guān)機構(gòu)必須迅速地回應(yīng)請求人的請求，最長不應(yīng)超過20個工作日，如果請求人對有關(guān)機構(gòu)所做的回復(fù)不滿意，或請求人根本未得到回復(fù)，請求人可向行政監(jiān)察署申訴，行政監(jiān)察員將公平地調(diào)查處理請求人的申訴。這就以法律的形式保障了公眾享有充分的知情權(quán)，對建立透明政府發(fā)揮了重要的作用，也保證了政府廉潔高效運行。

特別值得一提的是，新西蘭在反腐方面還特別注意與時俱進。針對全球經(jīng)濟一體化日趨深入下，商業(yè)賄賂成為某些跨國公司開拓海外市場的手段，政府近年來積極推動建設(shè)一個清廉的商業(yè)環(huán)境，以防可能對政府產(chǎn)生潛移默化的腐蝕。政府專門在指導(dǎo)商業(yè)投資的網(wǎng)站上強調(diào)，“賄賂和腐敗破壞商業(yè)并損害民主制度和價值”，要求公務(wù)員避免受其影響并呼吁民眾進行抵制。

監(jiān)督得力讓陽光無處不在

美國社會學(xué)家斯特科洛指出，“法規(guī)制度發(fā)揮作用不在于制定而在于有效執(zhí)行和監(jiān)管”。新西蘭特別注意反腐體系中的監(jiān)督機制。

新西蘭有比較成熟健全的監(jiān)督機制，包括來自于議會的監(jiān)督、國家行政監(jiān)察署的監(jiān)督、國家審計署的監(jiān)督、法院的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督和公眾的監(jiān)督等。其中行政監(jiān)察署的作用發(fā)揮最為突出。新西蘭早在1962年就建立了行政監(jiān)察署，設(shè)立兩名行政監(jiān)察長官，由政府提名，議會任命，任期五年。行政監(jiān)察署獨立于政府，擁有獨立的預(yù)算，經(jīng)費由議會撥付，對議會負責(zé)，任何行為政府無權(quán)干預(yù)，不隨政府的更迭而更迭，獨立和相對穩(wěn)定性使其可對政府形成有效的監(jiān)督。行政監(jiān)察署接受全體公眾對政府不當(dāng)和不良行為的投訴，監(jiān)督政府依法行政，改善政府管理，維護社會公正。2004年7月，新西蘭女總理海倫·克拉克去南島距基督城200多公里的一個小鎮(zhèn)參加活動，當(dāng)晚7點她要回首都惠靈頓出席國際橄欖球錦標賽開幕式。但她當(dāng)時所在的小鎮(zhèn)沒有機場，她必須在一個半小時內(nèi)趕至基督城乘航班飛赴惠靈頓。為了趕飛機，克拉克的車隊超速行駛，在一個半小時內(nèi)疾馳200多公里。但按照新西蘭的交通法規(guī)，在一般公路上時速不得超過每小時100公里，在經(jīng)過城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村時，時速不得超過50公里?？死说能囮狅@然超速行駛，引起沿途民眾的不滿，有人立即向行政監(jiān)察署進行了舉報。警方隨后經(jīng)過調(diào)查，以危險駕駛和其他幾項罪名對克拉克的隨行人員包括保鏢和司機提出訴訟，克拉克本人也通過媒體公開向全國民眾道歉。

除此以外，新西蘭司法體系也保持了相對較高的獨立性。新西蘭大法官、監(jiān)察專員和審計長等均由政府提名、議會任命，對議會負責(zé)，擁有獨立的預(yù)算，政府無權(quán)干預(yù)，不隨政府的更迭而更迭。獨立和相對穩(wěn)定性使其可對政府形成有效的監(jiān)督。2010年2月，新西蘭房屋部長希特利使用公務(wù)卡購買了兩瓶酒，并以參加會議的餐費名義進行了報銷。隨后，審計員在對希特利的報銷賬單作審計時，發(fā)現(xiàn)了問題，并報告審計長。審計長立刻組織成立了以自己為組長的調(diào)查組，對希特利購酒的事立案調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果向內(nèi)閣會議作了報告，一下子把希特利推到輿論的風(fēng)口浪尖，惠靈頓、奧克蘭等地甚至出現(xiàn)大規(guī)模的游行示威。希特利雖然立即退還了酒錢，又通過媒體向公眾做出深刻的道歉和反省，但最終仍不得不請辭，并受到檢察機關(guān)的訴訟問責(zé)。

新西蘭媒體對公務(wù)員的監(jiān)督作用和對國家廉政建設(shè)作用巨大。在新西蘭，民眾對媒體期望值很高，媒體往往起到反對黨角色，與政府是對立的。媒體有專職記者整天盯著政府運行情況，發(fā)現(xiàn)問題，無論職位高低，都窮追不舍的。政府官員們對媒體非常在意，每天早上首先要做的就是要看一看當(dāng)天報紙的頭版，因為頭版的內(nèi)容基本是揭露問題的、批評性的報道，如果公務(wù)人員上了頭版內(nèi)容，那會是很麻煩的，有的會面臨解職或須自行申請辭職的危險，因此媒體的監(jiān)督力量是非常有力的，是讓政府官員們畏懼的一種有效的社會監(jiān)督。2009年11月，新西蘭媒體爆料，新地方政府部長、行動黨黨魁羅德尼海德在兩次出國之行中都帶了女友，并根據(jù)規(guī)定申請報銷了90%的旅費。消息傳出，羅德尼海德受到輿論的強烈批評，最后不得不向公眾公開道歉，并退還了相關(guān)費用（約7200美元）。

公民意識讓陽光源源不斷

有學(xué)者曾經(jīng)指出，在不合理的社會，民眾會變成兩種人，順民和暴民；而在一個合理的、強大的社會中，存在的是公民。公民意識就是主人翁意識，就是把國家主人的責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認識。政府透明的行政以及輿論強有力的監(jiān)督，給了公民表達的機會，也給了民眾培養(yǎng)公民意識的土壤。公民意識的形成，反過來又把社會推向合理、現(xiàn)代與法治。新西蘭十分注重培養(yǎng)公民意識，積極通過法制和道德教育提升民眾對貪腐危害的認識，鼓勵其與貪腐行為作斗爭，使反貪腐成為自覺的公民行為，從而保證了反貪腐的動力源泉。

新西蘭政府經(jīng)常向國民發(fā)放用多種語言印制的書面宣傳材料，以生動的語言告訴民眾腐敗到底是什么、為什么腐敗是不對的、我們可以做些什么之類的基本問題，還醒目地標明接受舉報機構(gòu)的工作時間和電話。新西蘭的大中小學(xué)也都開設(shè)有公民教育課程，反貪腐恰恰是這些課程的重頭戲，這就使年輕人在走入社會前就明白哪些行為是允許的，哪些行為是不允許的，遇到腐敗問題如何處理。新西蘭監(jiān)管部門還以小故事的形式為青少年編寫廉潔教育讀本《危險指南》，提高可讀性，并免費送到學(xué)校圖書館。新西蘭政府部門還將公務(wù)員的行為準則、價值標準以及績效管理標準等編印成冊，甚至做成書簽，下發(fā)給每一位公務(wù)員，讓他們牢記自己的行為不僅影響個人前途，還會影響他人甚至整個機構(gòu)。對國家公務(wù)員來說，清楚地讓他們知道，一旦腐敗行為被發(fā)現(xiàn)，就會受到嚴厲追究，將會付出沉重的代價。

通過這些潛移默化的教育，新西蘭社會法治思想深入人心，公民都有著強烈的守法意識，養(yǎng)成了自覺遵守法律的習(xí)慣，每個人對維護法律有著很強的責(zé)任感，他們對于發(fā)現(xiàn)的違法行為敢于舉報，以出庭作證為自豪和驕傲，法律制度在執(zhí)行時很少有人為的障礙。在新西蘭甚至形成了一種“不廉潔就別當(dāng)官”的輿論氛圍。在這樣的氛圍里，作為政府公務(wù)人員，其操守必須成為楷模，甚至民眾要求他們“一塵不染”。由于民眾給予官員高度的信任，因此，一旦公職人員濫用職權(quán)的行為被發(fā)現(xiàn)，必定引發(fā)大規(guī)模的游行示威。新西蘭媒體2011年4月進行的一項民調(diào)顯示，高達97.4%的民眾對于貪腐事件“零容忍”，僅有約1.7%的民眾表示若貪腐因無心不慎而成可以給予諒解。有人就曾經(jīng)戲言，在新西蘭抗議示威活動八成是與反貪直接有關(guān)，還有兩成也沾得上反貪的邊。根據(jù)新西蘭議會規(guī)定，任職多年的國會議員和配偶出國旅游度假時，可獲得數(shù)額不等的政府補助，但旅行期間不得進行經(jīng)營活動。2010年11月，有消息披露，新西蘭首位華人內(nèi)閣成員、少數(shù)民族事務(wù)部長和婦女事務(wù)部長黃徐毓芳和丈夫2008年底在海外旅行期間，其丈夫從事了經(jīng)營活動并簽下一筆訂單，黃徐毓芳也出席了相關(guān)簽字儀式。事件在短短的兩天內(nèi)迅速發(fā)酵，多地民眾發(fā)起抗議活動，黃徐毓芳不得不因此請辭。即便如此，新西蘭總理仍公開宣稱，對黃徐毓芳感到失望，并強調(diào)希望部長們高度遵守政府規(guī)定。

盡管新西蘭國小、人少，政府機構(gòu)其規(guī)模小且管理相對比較簡單，使得新西蘭廉政建設(shè)易于掌握且成效明顯，但它畢竟在推動反腐倡廉方面走出了一條成功的路，值得我們在推動社會主義廉政建設(shè)過程中學(xué)習(xí)借鑒。

（摘自《檢察風(fēng)云》）