司長、局長，誰更大

國務(wù)院部門中，為何有的叫“部（委）”，有的叫“總局（局）”？

司和局有什么區(qū)別？

2012年4月，事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見正式公布后，不少人發(fā)現(xiàn)，像中國氣象局、中國證監(jiān)會這些從名稱上看似行政機構(gòu)，實際上也承擔(dān)行政職能的單位，竟然也被歸為事業(yè)單位。不過，它們或許能借這次改革被劃入行政序列。

其實，如果對中國機構(gòu)編制的常識有所了解，就能從名稱上大致判斷這些機構(gòu)的屬性是否為事業(yè)單位。在中國，一個機構(gòu)的名稱實際是機構(gòu)基本屬性、內(nèi)在規(guī)律以及特殊性的綜合反映，能反映出這個機構(gòu)的行政區(qū)劃、所屬關(guān)系、工作性質(zhì)、規(guī)格級別以及管理范圍等。

各級機構(gòu)中，尤以國務(wù)院所屬機構(gòu)的名稱特征更加明顯，包括國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，都能從名稱上識別。

“中國”“中華”，有何差別

在日常稱呼中，人們一般喜歡將國務(wù)院部門簡稱為“國家××部（委）”，如“國家發(fā)改委”“國家工商總局”。

但如果你去看機構(gòu)全稱就會發(fā)現(xiàn)，不同部門的準(zhǔn)確名稱，開頭幾個字是不同的，有的開頭是“中華人民共和國”，如中華人民共和國發(fā)展和改革委員會，有的開頭卻是“中國”，如中國氣象局，有的開頭又是“國家”，如國家工商行政管理總局。

這里，都有些什么區(qū)別和講究呢？

“名稱的開頭”，其實是個外行的說法，規(guī)范的說法是“區(qū)域名”。在中國，機構(gòu)名稱一般都由3個部分組成，分別是區(qū)域名、矢名和格級名。

以中華人民共和國外交部為例，“中華人民共和國”是它的區(qū)域名，表明它的管理范圍和隸屬關(guān)系；“外交”是它的矢名，表明工作內(nèi)容；“部”是它的格級名，表明它的級別規(guī)格。

目前國務(wù)院的部門分為組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位等幾類。一般來說，同類機構(gòu)的區(qū)域名、格級名一致，能從名稱大體判斷其機構(gòu)屬性。

比如，區(qū)域名為“中華人民共和國”的，大多是國務(wù)院組成部門，如中華人民共和國教育部、文化部、公安部等。國務(wù)院27個組成部門中，只有中國人民銀行例外，區(qū)域名是“中國”。除了央行和審計署之外，組成部門的格級名都是“部”“委”。

而國務(wù)院直屬機構(gòu)，區(qū)域名大多是“國家”，如國家廣電總局、國家旅游局、國家統(tǒng)計局。國務(wù)院15個直屬機構(gòu)中，唯有海關(guān)總署的區(qū)域名是“中華人民共和國”，這也是唯一一個區(qū)域名是“中華人民共和國”，但不是國務(wù)院組成部門的機構(gòu)。國務(wù)院直屬機構(gòu)的格級名一般叫“局”“總局”“總署”。

此外，所有部委管理的國家局中，除了2008年機構(gòu)改革后的中國民用航空局，其他局的區(qū)域名都是“國家”，如國家信訪局、國家文物局。

國務(wù)院辦事機構(gòu)的區(qū)域名都是“國務(wù)院”，如國務(wù)院法制辦、國務(wù)院研究室。

區(qū)域名為“中國”的國務(wù)院機構(gòu)中，除了央行是國務(wù)院組成部門，其他都是國務(wù)院事業(yè)單位，如中國氣象局、中國地震局、中國科學(xué)院、中國證監(jiān)會等。事業(yè)單位中，還有少數(shù)區(qū)域名不是“中國”的，如國家電監(jiān)會、國研中心等。

國務(wù)院系統(tǒng)之外，黨委部門區(qū)域名一般都是“中央”，人大、政協(xié)也有各自的區(qū)域名；再有一類就是人民團體，一般而言，區(qū)域名為“中華”“全國”的都是人民團體，如中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會等。

名稱隨著地位變

當(dāng)然，名稱的區(qū)別僅是外在形式，真正的差異是名稱背后的“地位”差異。

眾所周知，國務(wù)院組成部門的規(guī)格高于直屬機構(gòu)。組成部門的負(fù)責(zé)人都是國務(wù)院組成人員，參加國務(wù)院全體會議，直屬機構(gòu)負(fù)責(zé)人只能在涉及本部門事項的會議上列席。直屬機構(gòu)的規(guī)格又高于部委管理的國家局，國家局是不能直接向國務(wù)院呈文的。

規(guī)格不同，級別不同，“部”“總局”“總署”一般都是正部級（審計署也是正部級），叫“局”只能是副部級。

我國自改革開放以來，機構(gòu)改革不斷推行，一些部門的屬性不斷變化，其名稱也隨著地位的不斷變化而變化。

最近一個因部門升格而改變名稱的是環(huán)保部。上世紀(jì)80年代，環(huán)保工作開始受到重視，一開始在國家建委下設(shè)環(huán)境保護司，后來成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，再后來單獨成立環(huán)境保護局。1998年機構(gòu)改革時，環(huán)保局升格為環(huán)?？偩?，機構(gòu)升格為正部級。本世紀(jì)初環(huán)境問題不斷升級，2005年發(fā)生了松花江污染事件。2008年機構(gòu)改革時，環(huán)?？偩稚癍h(huán)保部，全稱也從“國家環(huán)境保護總局”升格為“中華人民共和國環(huán)境保護部”。

升格的部門還有新聞出版署和工商管理局。2001年，為“適應(yīng)加入世貿(mào)組織要求，加大市場執(zhí)法力度”，它們分別被升格為總署、總局，提為正部級。

有部門在升格，也有不少部門因為降格而改變名稱。

比如1998年那次被稱為“大刀闊斧”的機構(gòu)改革中，為減少組成部門，中華人民共和國廣電部變成了國家廣電總局，成了直屬機構(gòu)。區(qū)域名由“中華人民共和國”改成“國家”，格級名由“部”變成“總局”。

同一年，中華人民共和國林業(yè)部被降格為國家林業(yè)局，不僅地位降格，級別也降為副部級。但近年恢復(fù)林業(yè)部的呼聲不斷出現(xiàn)，尤其是在治理沙塵源的工作中，農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局，一個管草，一個管林。國家治沙辦就有負(fù)責(zé)人向記者提到，治沙辦設(shè)在林業(yè)局，但副部級的級別令這個機構(gòu)“小馬拉大車”吃不消。

最典型的要數(shù)國家地震局和國家氣象局。1993年、1998年機構(gòu)改革中，為減少行政機構(gòu)，他們被改為事業(yè)單位，區(qū)域名由“國家”改為帶有事業(yè)單位標(biāo)記的“中國”，分別被改為中國氣象局和中國地震局，但實際上還承擔(dān)行政管理職能。

在政府“只能小不能大”的主導(dǎo)思想下，后來成立的中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、中國銀監(jiān)會，盡管都有行政處罰權(quán)，是事實上的行政機構(gòu)，卻都被列入事業(yè)單位，機構(gòu)名稱的區(qū)域名也被冠以“中國”。

“司”和“局”有職能差別

每個中央機關(guān)都有諸多內(nèi)設(shè)機構(gòu)，每個部門都有一個辦公廳（室）。除此之外，黨委部門，如中組部、中宣部、統(tǒng)戰(zhàn)部的其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般都叫“局”。

國務(wù)院下屬行政機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般叫“司”，但也還有少量的“局”，如廣電總局下設(shè)10多個“司”，還有一個電影局，鐵道部下設(shè)多個司，還有一個運輸局。

在國務(wù)院部門中，“司”和“局”雖然在行政級別上是一樣的，但在職能上有所區(qū)別。文化部一位退休的司級干部用他的自身經(jīng)歷向記者說明了這個差別。他所在的部門現(xiàn)在叫文化部藝術(shù)司，過去叫藝術(shù)局。

在他看來，“司”和“局”在業(yè)務(wù)上沒有太大區(qū)別，但在對外協(xié)調(diào)上有所區(qū)別。原來的文化部藝術(shù)局，除了下設(shè)業(yè)務(wù)處室之外，還有黨委、人事處、計劃財務(wù)處，統(tǒng)籌文化部在京直屬單位如國家京劇院、國家話劇院、國家美術(shù)館等的人、財、物。但變成藝術(shù)司之后，就成了一個純業(yè)務(wù)部門，對人、財、物的統(tǒng)籌工作就上交由文化部相關(guān)部門負(fù)責(zé)。

另外一個變化是，文化部藝術(shù)局是可以直接對“外”的，可以直接向各省市的文化廳（局）發(fā)文。但改成藝術(shù)司以后，就不能直接發(fā)文了。如需要發(fā)文，只能是起草好之后，以文化部或文化部辦公廳的名義對外發(fā)。

這兩點區(qū)別也得到了中編辦相關(guān)人士的證實。據(jù)記者觀察，目前國務(wù)院部門中，唯有公安部所有內(nèi)設(shè)機構(gòu)都叫“局”，如公安部刑偵局、治安局、宣傳局等，其他國務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)大多叫“司”。

約有20個國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)少量的局。其中有14個國務(wù)院組成部門里設(shè)置了“局”，如司法部的監(jiān)獄局，民政部的民間組織局，農(nóng)業(yè)部的獸醫(yī)局、種子局，商務(wù)部的反壟斷局，央行的國庫局，衛(wèi)生部的疾控局等。

在國務(wù)院直屬機構(gòu)和國家部委管理的局中也有少數(shù)幾個部門設(shè)了“局”，如廣電總局的電影局、海關(guān)總署的緝私局、工商總局的商標(biāo)局等，國家藥監(jiān)局下設(shè)了稽查局。

這些“局”管理的業(yè)務(wù)一般都是部委里相對重要的業(yè)務(wù)。有些“局”與“司”一樣，只設(shè)純業(yè)務(wù)處室，但有的局還設(shè)有行政部門。如水利部的移民局就有人事處、計財處、政策法規(guī)處；民政部的民間組織局下有9個處，包括政策法規(guī)處。

需要指出的是，國務(wù)院部門一般都有離退休干部局、紀(jì)檢監(jiān)察局。雖然叫“局”，但并不是業(yè)務(wù)部門。此外有些局雖然叫“局”，但卻是事業(yè)單位，如交通部的打撈局、海事局等。這些與業(yè)務(wù)性的“司”“局”并沒有可比性。

（摘自《南方周末》）