農(nóng)村金融破與立

農(nóng)村金融問題的解決，需從全局出發(fā)，重新考慮發(fā)展思路，明確權(quán)責，構(gòu)建商業(yè)性、政策性、合作性金融并存的金融組織體系，建立一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

經(jīng)歷6年的潛心摸索，浙江麗水的局部改革終于獲得高層認可，成為人民銀行確立的全國唯一的農(nóng)村金融改革試點。

今年3月30日，中國人民銀行和浙江省政府聯(lián)合發(fā)文，決定在浙江省麗水市開展農(nóng)村金融改革試點，意在為未來的農(nóng)村金改探索出可供復制的新路徑和模式。

在中國高層集體換屆之際，各類地方金融改革遍地開花，麗水農(nóng)村金融改革試點的確立并未引發(fā)各界的廣泛關(guān)注，但部分資深金融界人士對此則頗為看重。國務(wù)院參事夏斌曾對記者表示，麗水改革的意義甚至大于溫州金改。

與溫州、深圳前海金改不同，麗水農(nóng)村金融改革的開端實為2006年。其特色項目銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)、林權(quán)抵押貸款和農(nóng)村信用體系建設(shè)等，在經(jīng)歷多年摸索后，目前正在由單一點的實驗向全市推開，并形成農(nóng)村金融的區(qū)域綜合體。

麗水金改由中國人民銀行麗水市中心支行（下稱人民銀行麗水中支）牽頭，改革總體方案初稿已形成，正在修改和完善中。人民銀行麗水中支金改辦主任吳振勇稱，方案最快于明年初上報。

10月10日，央行副行長潘功勝攜同相關(guān)司局負責人前往麗水調(diào)研，對金改給予很高期待。而這場自下而上的局部探索，能否推進新一輪的農(nóng)村金融改革，業(yè)界在抱有期待的同時，亦不乏擔憂。

記者深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前麗水金融改革推行的各項舉措，其本質(zhì)是農(nóng)村金融服務(wù)手段和技術(shù)產(chǎn)品的創(chuàng)新，是在現(xiàn)行政策框架范圍內(nèi)的制度整合和有限探索，鮮見真正意義的“重大突破”。

麗水金融改革的現(xiàn)狀恰恰是中國農(nóng)村金融改革的縮影。

工行、建行等國有銀行啟動商業(yè)化改革后，全面撤并農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點，城鄉(xiāng)二元金融格局逐漸加深并固化。為打破這一格局，填補農(nóng)村金融服務(wù)空白，2004年以來歷屆中央一號文件和國務(wù)院重要會議，都將農(nóng)村金融改革列為重要議題，2008年中共中央明確提出了建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的具體要求。

但近幾年改革成效有限。銀監(jiān)會金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋計劃已流產(chǎn)。在金融服務(wù)最薄弱的縣域以下農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)信社高度壟斷。伴隨著農(nóng)信社改革和利率市場化推進，農(nóng)信社亦出現(xiàn)服務(wù)上收跡象。而農(nóng)村地區(qū)金融準入門檻一直未能實質(zhì)性放開，農(nóng)村金融組織發(fā)展過度倚重商業(yè)性金融，忽視合作性金融和政策性金融的培育，農(nóng)村金融監(jiān)管制度、層級混亂。中等偏低收入農(nóng)戶金融服務(wù)孱弱的現(xiàn)狀未見根本改觀。

一位長期參與中央農(nóng)村金融政策制定的人士認為，農(nóng)村金融問題的解決，需各方從全局出發(fā)，重新考慮發(fā)展思路和路徑，明確權(quán)責，構(gòu)建商業(yè)性、政策性、合作性金融并存的金融組織體系。同時，加強農(nóng)村金融監(jiān)管，合理分配金融監(jiān)管職責，豐富和創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

搭建基層金融網(wǎng)絡(luò)

麗水市位于浙江省西南部，近90%土地面積為山區(qū)，農(nóng)村人口占80%左右，屬于發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū)。探索農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)新方式是此次金改試點的重要內(nèi)容。

基礎(chǔ)金融服務(wù)即“存、貸、匯”業(yè)務(wù)。2000年前后，隨著四大銀行商業(yè)化改革的啟動，大型金融機構(gòu)集體撤并縣域以下網(wǎng)點，造成農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)逐漸衰落、金融服務(wù)短缺現(xiàn)象加劇。

麗水試點則首先著眼于偏遠山區(qū)農(nóng)民取現(xiàn)難。據(jù)人民銀行麗水中支行行長孔祖根回憶，2008年在山區(qū)村莊調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶距最近的金融機構(gòu)物理網(wǎng)點較遠，農(nóng)民各種涉農(nóng)補貼種類繁多、分散、額度小，取現(xiàn)不便。

于是， 2010年上半年人民銀行麗水中支將改善“取現(xiàn)難”的試點方案報至總行，后獲央行支付結(jié)算司批準。申報方案中將這項試點內(nèi)容稱為“小額取現(xiàn)”，但總行出于和銀監(jiān)會業(yè)務(wù)交叉的考慮，將其改名為“銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)”。

該業(yè)務(wù)的具體操作流程為：由中國郵儲銀行麗水分行和麗水農(nóng)信社分片包干，在轄區(qū)內(nèi)行政村指定商店安裝POS機終端，持卡農(nóng)戶刷卡后，其卡內(nèi)資金轉(zhuǎn)入商店老板賬戶，商店老板再以現(xiàn)金墊付給取款人，實現(xiàn)了脫離傳統(tǒng)商業(yè)銀行網(wǎng)點的小額取現(xiàn)。目前，由于商鋪老板每天預留現(xiàn)金數(shù)額有限，每張借記卡限額一周最多取現(xiàn)三次，每次最高額度為1000元。

據(jù)人民銀行麗水中支統(tǒng)計，截至今年9月末，全市共在2114個行政村設(shè)立了助農(nóng)取款服務(wù)點，累計辦理小額取現(xiàn)49.3萬筆，金額9291.66萬元，實現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋，小額取現(xiàn)“不出村、零成本、無風險”。

這項業(yè)務(wù)本質(zhì)上是支付結(jié)算業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的延伸，有效改善了農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境。據(jù)了解，自2010年起，人民銀行先后在重慶、山東、浙江、湖南、陜西等地組織開展試點，當前已在全國范圍推開。人民銀行支付結(jié)算司司長勵躍近期向媒體表示，希望2013年實現(xiàn)助農(nóng)取款在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村基本覆蓋。

按照中國銀監(jiān)會的一貫思路，滿足農(nóng)村地區(qū)“存、貸、匯”基礎(chǔ)金融服務(wù)，必須依托物理網(wǎng)點輻射。但銀監(jiān)會的這一思路是否符合中國農(nóng)村金融的實際情況，則值得反思。

對此，一位長期關(guān)注中國農(nóng)村金融改革的國際金融組織專家認為，隨著科技進步和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，無網(wǎng)點銀行最大的技術(shù)障礙已經(jīng)解決。擺脫傳統(tǒng)物理網(wǎng)點全覆蓋的陳舊思路，發(fā)展低成本、廣覆蓋的無網(wǎng)點銀行，并合理拓展金融服務(wù)的種類，是解決農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)的主流趨勢。

打通信貸供需通道

支付結(jié)算渠道的延伸僅能滿足農(nóng)村地區(qū)有限的基礎(chǔ)金融需求。一直以來，貸款難是農(nóng)民金融服務(wù)的核心難題。目前，麗水金融改革的另兩項重點即在探索農(nóng)民有效抵押物創(chuàng)新和農(nóng)村信用體系建設(shè)，以打通信貸供需雙方之間的“任督二脈”。

據(jù)人民銀行麗水中支統(tǒng)計顯示，近三年，麗水市涉農(nóng)貸款平均增速43.5%，高出全省平均水平12.3個百分點，也高于全國平均水平?？鬃娓f：“這得益于林權(quán)抵押貸款開展和農(nóng)村信用體系建設(shè)等基礎(chǔ)金融服務(wù)工作?！?/p>

麗水市林權(quán)制度改革始于2006年。麗水市林業(yè)局副局長朱國橋稱，當時麗水市林權(quán)管理比較落后，改革初衷是解決農(nóng)民致富資金來源難題。為此，麗水林業(yè)局等部門相關(guān)人員先后前往福建調(diào)研，并研究制定改革方案。

改革剛一啟動，便遇到山林面積大、林業(yè)資產(chǎn)評估難的困境。為此，麗水林業(yè)局將實測和估算相結(jié)合，用數(shù)理統(tǒng)計的方法計算每家農(nóng)戶山林資源。按照不同類型林地不同價格進行評估，建立起覆蓋全市的森林資源信息系統(tǒng)。

麗水市林業(yè)局林改辦主任李秀旺透露，起初商業(yè)銀行并不認可林權(quán)作為抵押物進行貸款，為推行林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，政府成立了森林資源收儲中心和林權(quán)交易中心，分別提供林權(quán)抵押貸款擔保和林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。

相關(guān)配套制度的逐漸完善，使得林權(quán)抵押貸款余額由2008年年底的2.8億元增加至2012年9月底的29億元。目前麗水市林權(quán)抵押貸款的具體形式主要有三種：一是以“信用+林權(quán)抵押”的方式核定最高貸款額度，提供小額循環(huán)貸款；二是林權(quán)直接抵押貸款；三是林權(quán)收儲中心擔保貸款。

當前29億元存量貸款中，90%左右為第一種類型。受制于林權(quán)流轉(zhuǎn)困難和林權(quán)收儲中心擔保逐步退出，后兩者貸款模式遭遇瓶頸。近幾年，林權(quán)抵押貸款最早開展試點的麗水市龍泉縣，便出現(xiàn)林農(nóng)違約，銀行無法處置抵押物的案例。泰隆銀行麗水分行副行長丁業(yè)強坦言，林權(quán)抵押并不像城市房屋抵押，銀行能按照信貸合同處置抵押物，其實為“假抵押”。

在林權(quán)抵押制度尚在完善成熟的過程中，麗水金融改革的相關(guān)部門正在醞釀推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。在其看來，土地是農(nóng)民最核心的資產(chǎn)，若能將其盤活，將對解決農(nóng)民貸款發(fā)揮更大的作用。

據(jù)了解，人民銀行已與中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組（簡稱中農(nóng)辦）進行溝通，希望消除中農(nóng)辦對于農(nóng)民失地而帶來農(nóng)村地區(qū)社會安定的擔憂。一位中農(nóng)辦權(quán)威人士對記者表示，中農(nóng)辦之所以態(tài)度謹慎，原因有兩個：一是土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員無償獲得的，其流轉(zhuǎn)將涉及農(nóng)村基層組織和社會管理制度調(diào)整，不能單純視為一般抵押物；二是《擔保法》《物權(quán)法》明文限定，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，法律底線尚難逾越。

制度阻力尚未消除，但麗水市已開始行動。近日，麗水金融改革相關(guān)部門已啟動土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)層面的法律、制度研究，同時調(diào)查麗水市農(nóng)民收入對土地的依賴程度，為開展此項試點積極籌備。

重構(gòu)金融組織體系

在孔祖根看來，經(jīng)過這幾年一系列金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，麗水農(nóng)村金融“三級公路”已提升至“一級公路”，未來要建成“高速公路”，通過良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施吸引金融機構(gòu)進駐農(nóng)村。

麗水農(nóng)村金融改革提出改革的總體目標是建立多層次、低成本、廣覆蓋、適度競爭、商業(yè)運作的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系。

麗水市下轄1區(qū)8縣，縣域地區(qū)四大行、農(nóng)信社和郵儲銀行已經(jīng)設(shè)立網(wǎng)店，其中共計5家村鎮(zhèn)銀行、6家小額貸款公司，泰隆銀行和稠州商業(yè)銀行也陸續(xù)在縣域設(shè)點，不過縣域以下仍然為農(nóng)信社一家獨大。上述銀監(jiān)會麗水監(jiān)管分局副局長稱，當時在縣域設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷，是希望產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，促進縣域及以下區(qū)域金融服務(wù)延伸。但是事與愿違，村鎮(zhèn)銀行因為各種原因，缺乏活力，未達到預期效果。

可見，麗水金融改革在金融組織方面仍倚重商業(yè)性金融，忽視政策性金融，合作性金融發(fā)展嚴重不足，這也是幾年來中國農(nóng)村金融發(fā)展的基本特點。早在2008年中央出臺關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，放寬農(nóng)村金融準入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系。

國務(wù)院研究發(fā)展中心2009年前后調(diào)查顯示，中國農(nóng)村金融需求旺盛，但只有32%的農(nóng)戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農(nóng)戶中仍有40%以上不能獲得正規(guī)信貸支持，同時農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題依然突出。

為填補銀行商業(yè)化帶來的金融空白，2007年人民銀行主推的商業(yè)性小額貸款公司破土而出，銀監(jiān)會也提出了發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策目標。經(jīng)過幾年發(fā)展，小額貸款公司已達到5600家左右，村鎮(zhèn)銀行已超過1000家，數(shù)量和貸款規(guī)?？焖僭黾?。不過小貸公司和村鎮(zhèn)銀行卻偏離了政策設(shè)計者的初衷，即集中在縣域開展業(yè)務(wù)，進一步下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村地區(qū)缺乏動力。

顯然，總結(jié)2007年以來農(nóng)村金融改革的成效，在機構(gòu)布設(shè)和服務(wù)方式上，相關(guān)部門側(cè)重發(fā)展商業(yè)性金融。商業(yè)性金融最大的特點是追逐利潤，其效益考核機制和服務(wù)“三農(nóng)”目標相互對立，這加劇了金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的“抽水”效應(yīng)。長期以來，商業(yè)性金融機構(gòu)縣域以下網(wǎng)點主要任務(wù)是吸收存款，放貸權(quán)限小，大量存款資金通過高效率銀行體系，幾乎毫無限制地轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這成為農(nóng)村地區(qū)資金外流的主要通道。

而從國際成熟經(jīng)驗看，在任何發(fā)達國家和地區(qū)，合作金融和政策性金融是解決農(nóng)村地區(qū)相對弱勢信貸需求主體主流方式，甚至占據(jù)著農(nóng)村金融市場40%左右的份額。合作性金融的特征是自發(fā)和民主，有政府的扶持和監(jiān)督，不以利潤最大化為目標，且?guī)в谢ブ⒎?wù)、互相救助的特征。但中國合作性金融現(xiàn)狀是發(fā)展滯后、無序混亂、監(jiān)管缺失。國際金融組織專家認為，中國合作金融之所以曾出現(xiàn)大面積風險，與農(nóng)民知識、經(jīng)驗水平有限和民主的有限性有關(guān)，政府也沒有為合作金融提供生存的基本條件和土壤。

他認為，泰國經(jīng)驗值得借鑒，即首先成立主管農(nóng)業(yè)合作金融機構(gòu)的相關(guān)部門，提供合作金融發(fā)展的制度保障，并定期進行嚴格審計，違規(guī)經(jīng)營者可提交司法部門處置。

除了合作性金融，中國農(nóng)村金融政策性邊界切分不清晰。凡是商業(yè)可持續(xù)的，應(yīng)該放寬金融準入，留給商業(yè)性機構(gòu)。商業(yè)化經(jīng)營無法提供服務(wù)的，如果確實需要金融服務(wù)，要通過財政的方式解決，這屬于政府職能。

“溫州因危機觸發(fā)改革，而麗水改革水到渠成?！笨鬃娓f。2011年人民銀行麗水中支在總結(jié)麗水農(nóng)村金融創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上，提請麗水市政府，提出爭創(chuàng)“全國農(nóng)村金融改革試點”的設(shè)想，多次制訂、修改和上報改革相關(guān)方案。

后經(jīng)人民銀行研究局現(xiàn)場調(diào)研和研究，基于前期點狀試點已取得一定成效，人民銀行同意麗水的申請。可見這次改革試點并非人民銀行自上而下推動，亦非最高決策層對農(nóng)村金融改革的統(tǒng)籌安排。上述人民銀行有關(guān)負責人坦言，人民銀行啟動這項工作，而金融改革涉及很多部門，不同部門要從各自角度推動。

推行差異化監(jiān)管

要構(gòu)建新型農(nóng)村金融組織體系，必然要求配套監(jiān)管制度的改革。而現(xiàn)實中，監(jiān)管政策及制度已在某種程度上表現(xiàn)出對農(nóng)村金融發(fā)展的不適應(yīng)性。

以村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管為例，為順應(yīng)國務(wù)院開放民營資本進入金融行業(yè)的政策，銀監(jiān)會將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行持股比例由20%降低至15%，但同時仍舊對村鎮(zhèn)銀行實行并表監(jiān)管。這意味著主發(fā)起行持有15%股權(quán)，需承擔100%責任，進而造成村鎮(zhèn)銀行決策鏈條較長，經(jīng)營活力受限。

業(yè)內(nèi)人士評價，這真實反映了相關(guān)部門“重風險，輕發(fā)展”的思路。

而在麗水當?shù)?，盡管農(nóng)村金融改革已搞得轟轟烈烈，但縣域金融監(jiān)管仍基本缺失。一位銀監(jiān)會麗水監(jiān)管分局中層人員坦言，隨著縣域及以下金融機構(gòu)數(shù)量逐漸增加，監(jiān)管壓力與日俱增，人手緊張、矛盾突出。

麗水面臨的金融監(jiān)管難題實為全局性難題。目前，基層監(jiān)管力量的不足已反向制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。

上述中央農(nóng)村金融政策制定人士認為，問題的癥結(jié)在于監(jiān)管和發(fā)展職責由同一部門承擔，相關(guān)部門必然因為忌憚風險而限制發(fā)展。解決之道是，將監(jiān)管和發(fā)展職責賦予不同部門，制定一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

首先，在監(jiān)管制度方面，農(nóng)村金融和城市金融有著本質(zhì)的差異，目前農(nóng)村金融監(jiān)管套用城市金融監(jiān)管制度，錯位明顯，要根據(jù)不同金融活動的特質(zhì)制定不同監(jiān)管制度。其次，對于監(jiān)管人手不足的難題，一方面可以著力增加人手；另一方面不妨嘗試將縣域及以下銀行、保險、證券等金融領(lǐng)域監(jiān)管責任集中統(tǒng)一歸入人民銀行系統(tǒng)，由人民銀行代為監(jiān)管。此外，小型金融機構(gòu)的發(fā)展一定要輔之以市場退出機制，加強監(jiān)管和市場退出機制這兩條缺一不可。人民銀行有關(guān)負責人認為，不能因為監(jiān)管力量不足而限制中小金融機構(gòu)發(fā)展。另外，存款保險制度的建立和金融機構(gòu)退出機制也是一種監(jiān)管的補充，可以減輕監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。

麗水農(nóng)村金融改革剛剛啟動，局部性的改革能否成為推動全局性農(nóng)村金融改革的樣本，尚需進一步觀察。一位決策層人士總結(jié)稱，回顧過去十年中國農(nóng)村金融改革歷程，相關(guān)部門改革推進遲緩，尚未獲得突破性進展，改革不盡如人意，甚至尚未“破題”?？梢娢磥磙r(nóng)村金融改革任務(wù)依然繁重而艱巨。

用人民銀行麗水中支行行長孔祖根的話說，目前，麗水農(nóng)村金改 “只是在自留地里面自行摸索，尚未突破現(xiàn)有的政策和法律”。金融改革停留在服務(wù)方式和手段的創(chuàng)新，缺乏頂層設(shè)計和制度安排，這是今年以來全國各地區(qū)域性改革的共性，亦是此類金融改革遇到的最大瓶頸。

當前，中國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)變增長方式、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵階段，農(nóng)村金融在農(nóng)村經(jīng)濟改革中發(fā)揮著核心作用，農(nóng)村金融改革的成敗一定程度上左右著農(nóng)村經(jīng)濟改革成效。如此看來，決策層及相關(guān)部門迫切需要全面梳理和權(quán)衡政策得失，重新調(diào)整改革思路和方向。