試論人才特區(qū)建設(shè)人才政策創(chuàng)新

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，鼓勵地方和行業(yè)結(jié)合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區(qū)。為貫徹落實這一指示精神，各地紛紛開始了人才特區(qū)建設(shè)的探索。兩年來的實踐表明，設(shè)立人才特區(qū)，是區(qū)域人才工作的重大創(chuàng)新，對推動人才體制機制改革、促進區(qū)域人才開發(fā)、發(fā)揮人才在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領(lǐng)和保障作用，具有十分重要的意義。

人才特區(qū)建設(shè)，說到底是要創(chuàng)新人才制度，破除一些不適應(yīng)人才發(fā)展的體制機制障礙，實現(xiàn)人才管理體系與國際接軌。我國改革開放三十多年來經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展歷程表明，制度必須經(jīng)過政策創(chuàng)新并逐步累積才能最終確立，政策創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和先導(dǎo)。經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展為人才特區(qū)建設(shè)提供了有益的借鑒，人才特區(qū)建設(shè)，要遵循并沿用這一路徑，以人才政策的創(chuàng)新帶動人才體制機制的變革。因此可以說，人才特區(qū)建設(shè)，重在制度改革，首在政策創(chuàng)新。

正是在這個意義上，各地紛紛把人才特區(qū)之“特”定位在特殊政策上，大打政策牌，推出了一些頗具探索性的人才政策。但是，考察目前各地人才特區(qū)建設(shè)的政策措施可以發(fā)現(xiàn)，不論是東部發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)、不論是大城市還是小城市、不論是開發(fā)區(qū)還是縣（區(qū)、市），人才政策的創(chuàng)新往往還停留在“給房子”、“給資金”等優(yōu)惠條件的比拼上，且把其作為人才特區(qū)建設(shè)的最大政策賣點，導(dǎo)致各地人才政策大同小異，缺乏實質(zhì)性的突破。鑒于此，筆者認為，在當前人才特區(qū)建設(shè)人才政策的創(chuàng)新上，需要注意以下幾個問題。

一、注重政策要素創(chuàng)新與政策體系創(chuàng)新

系統(tǒng)論觀點認為，系統(tǒng)要素間緊密的相互聯(lián)系一旦超過系統(tǒng)要素與外在環(huán)境的相互作用，就會形成一種與環(huán)境或要素自身特性不同的系統(tǒng)整體特性。無論是政策要素還是政策體系，都是一個各自獨立的系統(tǒng)，如何加強人才政策各要素和人才政策各單元的創(chuàng)新，使之達到n個1相加大于n的效果，呈現(xiàn)出能有效強化政策效應(yīng)的政策要素系統(tǒng)和政策體系的整體特性，是人才特區(qū)建設(shè)人才政策創(chuàng)新要考慮的問題之一。

（一）加快政策要素的系統(tǒng)創(chuàng)新

和其他公共政策一樣，人才政策也由政策目標、政策主體、政策工具、政策資源等基本要素構(gòu)成。人才政策創(chuàng)新，實質(zhì)上是人才政策要素的創(chuàng)新。如前所述，“政策創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和先導(dǎo)”、“人才特區(qū)建設(shè)，重在制度創(chuàng)新”，創(chuàng)新人才特區(qū)人才政策，根本目的并不是引進多少人、培養(yǎng)多少人，甚至也不是創(chuàng)造多少效益，而是要通過政策創(chuàng)新探索出一整套成熟的人才發(fā)展做法，并最終把其固化為具有一定剛性的人才發(fā)展制度而推廣開來。因此，人才政策創(chuàng)新，要以制度創(chuàng)新為指向，既要努力避免因政策的靈活性而導(dǎo)致的創(chuàng)新的人為性和短期性，又要避免因現(xiàn)存體制機制障礙的強大而導(dǎo)致的固步自封。體現(xiàn)在人才政策各主要要素的創(chuàng)新上，就是政策目標的確立要慎重，杜絕好高騖遠或謹小慎微；政策主體的確定要多樣，除黨政機關(guān)職能部門外，也可以探索選擇企事業(yè)單位、社會化組織作為政策的執(zhí)行與制定主體；政策工具的選用要多元，合理組合政治、經(jīng)濟、法律（法規(guī)）、市場等多種手段，而不是單一的經(jīng)濟杠桿；政策資源的運用要開放，在公共資源之外，大力開發(fā)社會化的資源等等。通過這些要素的系統(tǒng)創(chuàng)新，使人才特區(qū)人才政策真正與過去有所不同，與周邊有所不同，與國際日趨接軌。

（二）加強政策體系的系統(tǒng)創(chuàng)新

人才政策體系是指黨和國家及其他政治團隊所制定的全部現(xiàn)行人才政策相互作用、相互依賴而構(gòu)成的具有管理和調(diào)控功能的有機整體。從內(nèi)涵上說，考察人才政策體系主要從兩方面著眼：第一，人才政策體系由人才培養(yǎng)、引進、選拔、使用、評價、激勵等一系列人才政策單元組成；第二，人才政策體系在形成時，各政策單元要形成一定的結(jié)構(gòu)。按照這一邏輯，人才特區(qū)人才政策體系的系統(tǒng)創(chuàng)新，主要應(yīng)該從兩個方面著手：一是創(chuàng)新和完善人才政策單元體系，包括創(chuàng)制新政策，完善舊政策，做到頂層設(shè)計與配套措施并重，體制內(nèi)人才開發(fā)與體制外人才開發(fā)并重，培養(yǎng)與引進并重，避免政策缺位、失位；二是優(yōu)化人才政策體系結(jié)構(gòu)，理順各政策單元的組合方式與協(xié)同關(guān)系，實現(xiàn)各層次政策單元相配套，各平行政策單元相協(xié)調(diào)，以人才政策體系結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新放大人才政策體系的整體功能。

二、注重人才政策創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展政策創(chuàng)新的結(jié)合

總體而言，一個社會的政策體系是由若干不同種類政策安排所構(gòu)成的有機結(jié)構(gòu)體，某一類政策的效果，不僅取決于其體系自身的結(jié)構(gòu)狀況，還取決于它與總體制度結(jié)構(gòu)中其他政策的兼容性和配套性。人才政策作為整個社會政策體系中的一個子系統(tǒng)，是一個有限的存在，與當?shù)仄渌?jīng)濟社會政策的關(guān)系十分密切。開展人才政策創(chuàng)新，就不能不把其與這些政策結(jié)合起來考量，其兼容性與配套性客觀上要求新政策與其他相關(guān)政策相兼容、相配套。在這種情況下，建立政策創(chuàng)新聯(lián)動機制，實現(xiàn)人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新與其他政策創(chuàng)新的聯(lián)動，就十分必要。

人才政策創(chuàng)新政策聯(lián)動機制是指為了人才特區(qū)人才政策的創(chuàng)新而將與其相關(guān)的一系列經(jīng)濟社會政策都進行相應(yīng)的調(diào)整，通過政策的聯(lián)動和共同作用來實現(xiàn)人才政策創(chuàng)新目標的運行機制。構(gòu)建人才政策創(chuàng)新政策聯(lián)動機制是確保人才創(chuàng)新政策與經(jīng)濟社會政策兼容配套的重要手段。

為實現(xiàn)這一目的，在人才政策創(chuàng)新過程中，就要通過行政協(xié)調(diào)和配合，將各個層級和部門的力量聯(lián)合起來，圍繞人才特區(qū)建設(shè)中的人才問題開展統(tǒng)一的政策創(chuàng)新活動，使人才新政策出臺后能得到相關(guān)政策的跟進支持，從而使得人才新政策在整個社會政策結(jié)構(gòu)中發(fā)揮預(yù)期的效果。具體來講，這種聯(lián)動有兩個向度，一是要開展縱向的上下級之間的政策聯(lián)動；二是要開展橫向的部門之間、地區(qū)之間的政策聯(lián)動。當前，人才特區(qū)建設(shè)人才政策創(chuàng)新，特別要強調(diào)與科技政策，產(chǎn)業(yè)政策，教育、社會保障等民生政策創(chuàng)新的聯(lián)動。

三、突出人才政策創(chuàng)新的地方特色

人才特區(qū)沒有現(xiàn)成的模式，當前各地的探索事實上都是摸著石頭過河，但這并不是說人才特區(qū)建設(shè)就沒有一定之規(guī)?！秶抑虚L期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“鼓勵地方和行業(yè)結(jié)合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區(qū)”。其實，就是對人才特區(qū)建設(shè)提出了一定的要求，即要結(jié)合自身實際，因地制宜，突出人才特區(qū)建設(shè)的地方或行業(yè)特色。

建設(shè)人才特區(qū)，最直接的目的就是促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。我國幅員遼闊，各地資源稟賦不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各異，發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略目標千差萬別，決定了各地人才特區(qū)的定位不應(yīng)該也不可能完全一致。中關(guān)村定位于國內(nèi)層次最高的國際化人才特區(qū)，是基于首都得天獨厚的地緣條件和國家有關(guān)部委以及北京市的大力支持。如果中西部城市甚至縣級市的人才特區(qū)定位都向中關(guān)村看齊，不難想象這將是我國人才特區(qū)發(fā)展史上的災(zāi)難。為此，必須著眼于本地區(qū)發(fā)展的實際，圍繞本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和改善民生的需要創(chuàng)新人才政策，突出人才政策創(chuàng)新中的地方特色，進而推動具有地方特色的人才特區(qū)建設(shè)。

具有地方特色的人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新，要把握好兩個關(guān)系。一是保留和創(chuàng)新的關(guān)系。在政策創(chuàng)新過程中，一方面要對原有政策中那些被證明行之有效、且符合人才發(fā)展方向的成分加以保留并繼續(xù)發(fā)揚放大，而不是全盤否定；另一方面要對原政策中無效甚至阻礙人才發(fā)展的成分加以改革和創(chuàng)新，通過一種新的組合將保留和創(chuàng)新融為一體，使之相得益彰。二是借鑒和創(chuàng)新的關(guān)系。學(xué)習(xí)和借鑒是政策創(chuàng)新中十分常見的手段，國內(nèi)外相關(guān)的成功經(jīng)驗和做法為各地方的政策創(chuàng)新提供了有益的借鑒。在人才政策創(chuàng)新中，一方面不能忽視這些成功的經(jīng)驗和做法，而是要有選擇地學(xué)習(xí)和借鑒；另一方面不能盲目學(xué)習(xí)模仿，而是要對所學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗、做法進行消化吸收，并在此基礎(chǔ)創(chuàng)造加工，使之更加適合本地實際，避免照搬式引進。

四、正確把握人才政策創(chuàng)新的價值取向

價值是政策最核心的層次，它是一種哲學(xué)思辨，關(guān)注的焦點是政策所抱持的本體和認為可用什么樣的世界觀解釋問題的形成，為什么政策強調(diào)一些價值而又舍棄另一些價值，價值取向是公共政策最本質(zhì)的規(guī)定性。人才政策與公共政策是特殊與一般的關(guān)系，因此，秉持什么樣的價值取向，是人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新需要解決的基本問題。

（一）要關(guān)注人才的全面發(fā)展

人才政策的出發(fā)點和落腳點都是人，實質(zhì)上是通過對各種利益關(guān)系的調(diào)整與變化來達到對人才發(fā)展和人才工作的調(diào)整與控制。和其他社會政策相比，人才政策更加強調(diào)以人為本，在對人的自由而全面的發(fā)展的關(guān)注中更加直接，這構(gòu)成了人才政策最核心的價值取向。

人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新，要牢牢把握這一點，在服務(wù)于人才特區(qū)建設(shè)這一現(xiàn)實取向之外，更加關(guān)注人才的全面發(fā)展。通過政策創(chuàng)新，一方面為人才能力與素質(zhì)的提升提供有效的制度安排，在增強人才自身素質(zhì)的同時增強人才被需要的能力；另一方面，為人才的事業(yè)成功創(chuàng)造條件、搭建平臺，幫助各類人才自我實現(xiàn)。同時，高度關(guān)注人才的各種需要，走出人才政策單純注重對政策工具性一面的經(jīng)營完善的泥沼，防止人才政策迷失在片面的程序性、技術(shù)化之中，成為沒有靈魂、沒有心肝的技術(shù)支配，避免最終將“為了人的政策”異化成“對抗人的政策”。

（二）堅持效率優(yōu)先的價值取向

公平與效率是公共政策的基本價值取向。在哲學(xué)意義上，公平是從屬于價值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內(nèi)。作為公共權(quán)力機構(gòu)向社會提供的公共產(chǎn)品，政策的價值取向理應(yīng)具有一定的規(guī)定性，即以實現(xiàn)社會價值的合理分配作為基本價值取向，亦即公平。同時，政策又不能夠僅僅只關(guān)注社會公平，還應(yīng)充分考慮政策制定的初衷和社會價值的投入產(chǎn)出比，把效率也作為其基本的價值取向。因此，公共政策應(yīng)追求公平與效率的統(tǒng)一。然而，這種統(tǒng)一只是相對的，沒有絕對的平衡，二者的矛盾與沖突不可避免，反映在政策創(chuàng)新上，就是對“公平優(yōu)先”還是“效率優(yōu)先”的選擇。

在社會發(fā)展的不同階段、面臨不同的政策背景，總會有一種價值取向處于首要地位。建國以后，我國奉行平均主義，政策追求的基本取向是絕對公平；改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)是第一位的任務(wù)，“效率優(yōu)先、兼顧公平”于是成為政策基本價值選擇的重點；在科學(xué)發(fā)展成為主題的今天，“公平優(yōu)先、兼顧效率”又變成了包括人才政策在內(nèi)的公共政策基本價值取向的普遍選擇。從中可以看出，我國政策的基本價值取向因社會發(fā)展階段以及政策背景的不同而從絕對公平向“效率優(yōu)先、兼顧公平”，再到“公平優(yōu)先、兼顧效益”的演化軌跡。然而，盡管“公平優(yōu)先、兼顧效益”目前已成為共識，也不能就此認定當前人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新就一定要遵循這一價值原則。人才特區(qū)的設(shè)立，是基于國內(nèi)外激烈的人才競爭態(tài)勢以及經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的極大需求這一背景，旨在通過在人才管理模式和政策創(chuàng)新上的優(yōu)先權(quán)和特殊權(quán)，加快人才開發(fā)，聚集高端人才，最大限度地激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。相對于其他地區(qū)以及其他地區(qū)的人才，和改革開放初期經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立相似，人才特區(qū)的設(shè)立在某種程度上本身就不是出于“公平”的考量，而是“效率優(yōu)先”價值原則的具體體現(xiàn)。這也正是人才特區(qū)之“特”的核心所在。所以，人才特區(qū)人才政策創(chuàng)新，要堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值取向，以謀求政策資源投入產(chǎn)出比的最大化。

以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為取向創(chuàng)新人才特區(qū)人才政策，一是要大幅度創(chuàng)新資源組織、整合、積聚方式，驅(qū)動人才整體快速流動；二是創(chuàng)新資源分配方式，大幅度向人才傾斜，向高端人才傾斜；大幅度向創(chuàng)新傾斜，向創(chuàng)業(yè)傾斜；三是大幅度創(chuàng)新人才服務(wù)方式，為特殊人才提供個性化、國際化的服務(wù)。同時，創(chuàng)新基本社會保障政策，在效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上，彰顯人才政策的公平取向。

（作者單位：湖南省社會科學(xué)院人才學(xué)研究所）