新一輪扶貧“整體戰(zhàn)”

在多年扶貧開發(fā)中，國家探索出“整合力量、連片開發(fā)，集中攻堅、綜合治理”的成功經(jīng)驗，劃定片區(qū)、實施連片扶貧攻堅是很有必要的。

進(jìn)入本世紀(jì)第二個十年，一場劃分片區(qū)、多管齊下的扶貧“整體戰(zhàn)”打響了。

2011年11月29日，中央扶貧工作會議召開，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(下稱《綱要》)隨后公開發(fā)布。扶貧新戰(zhàn)略的重點，部署在14個特殊片區(qū)。

在這14個扶貧主戰(zhàn)場中，西藏、四省(青海、四川、云南、甘肅)藏區(qū)、新疆南疆三地州此前已被明確實施特殊政策，其他11個則屬新“捆綁”出現(xiàn)的“連片特困地區(qū)”，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)。

國務(wù)院扶貧辦主任范小建對記者說：“把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，既是對以往工作思路的繼承，也是一個創(chuàng)新?！?/p>

中國國際扶貧中心副主任、全國貧困地區(qū)干部培訓(xùn)中心主任黃承偉表示，在多年扶貧開發(fā)中，國家探索出“整合力量、連片開發(fā)，集中攻堅、綜合治理”的成功經(jīng)驗，劃定片區(qū)、實施連片扶貧攻堅是很有必要的。

基于連片特困地區(qū)全國扶貧對象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大等特點，扶貧部門采取先行試點、逐片制定扶貧開發(fā)規(guī)劃、分期分批推進(jìn)的方式實施。

2011年11月15日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在湖南省吉首市召開武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點啟動會，會議之前，國務(wù)院已批復(fù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)》，這是11個片區(qū)中首先完成的規(guī)劃。其他10個片區(qū)也將在2012年年底前完成規(guī)劃制定，分批組織實施。

為什么是現(xiàn)在

范小建對記者說，我國的貧困分布帶有明顯的區(qū)域性特征。上世紀(jì)80年代也曾劃分過18個片區(qū)，后來逐步調(diào)整為扶貧工作重點縣。經(jīng)過近30年的發(fā)展，面上的貧困有了較大緩解，但發(fā)展不平衡的矛盾卻顯得比較突出。特別是一些連片特困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱，生存條件惡劣，自然災(zāi)害頻繁，基礎(chǔ)設(shè)施和社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，貧困程度深，已越來越成為我國全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中的最大障礙，是短板中的短板，改變其落后面貌必須舉全國之力打一場攻堅戰(zhàn)。

隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，符合實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的客觀要求。范小建強(qiáng)調(diào)解決好這些地區(qū)的貧困問題，對于新形勢下政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固、社會和諧、生態(tài)安全都具有特殊的重要意義。

2011年初全國人代會通過的“十二五”規(guī)劃綱要即已提出，“加快解決集中連片特殊困難地區(qū)的貧困問題”，中央政府工作報告也強(qiáng)調(diào)要“啟動集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅工程”。到2011年年底《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》發(fā)布，11個連片特困地區(qū)最終得以明確并進(jìn)入公眾視野。

對片區(qū)扶貧理論及規(guī)劃體系有多年研究的黃承偉分析，過去十年扶貧規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)如期完成之后，留下的難點就需要有更具針對性的舉措。中國的絕對貧困人口在分布上表現(xiàn)為大分散、小集中態(tài)勢，且主要集中在一些連片特殊困難地區(qū)，根據(jù)這一現(xiàn)實國情，把集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，幫助連片特困地區(qū)在2020年和全國其他地區(qū)一起進(jìn)入全面小康社會，便成為未來十年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略及路徑的必然選擇。

多次參加《綱要》草案討論的中國社科院農(nóng)村所貧困室主任吳國寶對記者表示，需要從歷史和現(xiàn)實背景來理解新時期的片區(qū)扶貧，現(xiàn)在國家財力大幅增長，有能力、有條件對片區(qū)進(jìn)行集中規(guī)劃和治理。

改革開放新時期中國第一次大規(guī)模扶貧開發(fā)政策調(diào)整是在1986年，確定了開發(fā)式扶貧方針，制定了劃分貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，并劃定了273個國家級貧困縣。這一年也提出了18個貧困片區(qū)，有關(guān)部門已經(jīng)注意到貧困人口呈現(xiàn)出一些區(qū)域集中的局面，但18片貧困區(qū)覆蓋人口眾多，受限于當(dāng)時的國家財力和管理能力，片區(qū)主要是做研究分析之用，在規(guī)劃、管理以及決策方面發(fā)揮的作用有限。

1994年，國家開始實施“八七扶貧攻堅計劃”，扶貧開發(fā)政策第二次調(diào)整。重新調(diào)整后的國家級貧困縣增至592個，更多的貧困縣連接在一起，為日后的連片扶貧打下了基礎(chǔ)。

吳國寶說，根據(jù)過去的扶貧經(jīng)驗，政府扶貧在解決片區(qū)所面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展問題方面成效顯著。據(jù)此設(shè)立片區(qū)目標(biāo)，既包括增加貧困農(nóng)戶收入、鞏固溫飽成果等內(nèi)容，也重在解決片區(qū)發(fā)展所面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約束。

新的十年扶貧規(guī)劃一舉把國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高92%至農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價)，與每天一美元的國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)線差不多，根據(jù)測算，到2011年年底，中國對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模約為1.28億人。黃承偉表示，按劃片扶貧的方式，特困地區(qū)內(nèi)貧困人口占總?cè)丝诘谋壤烙嫴粫陀?0%，因此，片區(qū)內(nèi)不僅要實現(xiàn)人口和群體脫貧，其公共服務(wù)等水平也應(yīng)達(dá)到和國內(nèi)其他地區(qū)基本持平的水平，這關(guān)系全面小康社會宏偉目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

哪些縣能進(jìn)入

據(jù)受訪人士介紹，11個片區(qū)的劃分，是在充分認(rèn)識貧困區(qū)域分布規(guī)律的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析不同區(qū)域自然地理特征，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則實施。

各片區(qū)區(qū)劃以縣為單位計列，確定過程中有兩個重點考慮因素：一是在全國的經(jīng)濟(jì)排名比較低，二是可連成一片。吳國寶介紹，過去的592個貧困縣，分布有的相對集中，有的則相對分散，此輪片區(qū)包含680個縣(包括西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州)，另有其他國家扶貧工作重點縣不在其列。

黃承偉介紹，按照全國所有縣倒序排名的辦法，排名最后的600個縣中，有88個沒有進(jìn)入到片區(qū)，主要因為這88個縣沒有與其他貧困縣相連，無法構(gòu)成片區(qū)。

另外還存在“開天窗”的情況。黃承偉表示，在片區(qū)中有個別縣并非貧困縣，但也納入片區(qū)一起規(guī)劃，只不過不享受連片特困地區(qū)的扶持政策。比如在武陵山區(qū)，區(qū)域發(fā)展扶貧攻堅規(guī)劃覆蓋71個縣，但實質(zhì)上享受片區(qū)政策的貧困縣為64個，有7個縣因不完全滿足指標(biāo)開了“天窗”。

片區(qū)內(nèi)發(fā)展約束、發(fā)展條件的類似性是片區(qū)劃分的又一重要考慮?！叭绻麅H僅是一些挨在一起的縣，而彼此之間卻沒有什么關(guān)系，那么片區(qū)劃分就沒有什么意義了。”吳國寶說。

具體到劃分的指標(biāo)上，基本依據(jù)為2007～2009年縣域農(nóng)民人均純收入、縣域人均財政一般預(yù)算收入和縣域人均國內(nèi)生產(chǎn)總值三項指標(biāo)的三年平均值，并與西部地區(qū)同三項指標(biāo)平均值相比較，低于西部地區(qū)平均值的縣進(jìn)入片區(qū)初選縣名單，再排除不集中連片的縣，最終確定進(jìn)入片區(qū)縣的名單。

實際操作中，除了以前述三項指標(biāo)為基礎(chǔ)外，還考慮了革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)等因素，采用不同權(quán)重進(jìn)行測算，研究比選了多個方案，最終在全國劃分出11個連片特困地區(qū)，加上中央已經(jīng)明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州，一共14個片區(qū)被確定為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

黃承偉介紹，這次劃分的片區(qū)多數(shù)都跨省區(qū)，從社會角度看，多為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)；從自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化區(qū)、黃土高原和西南大石山區(qū)等自然條件特別惡劣地區(qū)；從發(fā)展階段看，集中體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會事業(yè)滯后、公共服務(wù)欠缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的地區(qū)，部分地方社會穩(wěn)定問題也比較突出。

根據(jù)記者了解到的權(quán)威數(shù)據(jù)，初步估算，新劃分出的11個片區(qū)包括505個縣，國土面積139萬平方公里，總?cè)丝?.2億，其中農(nóng)村人口約1.9億。如果把西藏、四省藏區(qū)、南疆三地州加進(jìn)來，國土面積高達(dá)339萬平方公里，人口2.36億。

按2007～2009年三年平均計算，這些地區(qū)的縣域人均國內(nèi)生產(chǎn)總值6650元，縣域人均財政一般預(yù)算收入262元，縣域農(nóng)民人均純收入2667元，分別相當(dāng)于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。

有什么好處

為落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，財政部、國家發(fā)改委和國務(wù)院扶貧辦專門修訂了《財政扶貧資金管理辦法(試行)》，于2011年11月印發(fā)《財政專項扶貧資金管理辦法》。

新規(guī)明確規(guī)定，中央財政專項扶貧資金主要投向國家確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區(qū)。中央財政專項扶貧資金分配堅持向西部地區(qū)(包括比照適用西部大開發(fā)政策的貧困地區(qū))、貧困少數(shù)民族地區(qū)、貧困邊境地區(qū)和貧困革命老區(qū)傾斜。

除專項扶貧資金外，中央扶貧開發(fā)工作會議還要求：中央和省級財政大幅度增加對這些地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。

在2011年12月6日關(guān)于《綱要》的新聞發(fā)布會上，財政部部長助理胡靜林表示，財政部將按中央部署保持財政專項扶貧資金快速增長，進(jìn)一步健全財政專項扶貧資金穩(wěn)定增長機(jī)制。2012年，中央財政用于農(nóng)村扶貧開發(fā)方面的綜合扶貧投入將繼續(xù)保持大幅度增長，其中，財政專項扶貧資金的增幅將在20%以上，并且按照政策要求，把新增的部分主要用于“11+3”片區(qū)的發(fā)展。

中央扶貧開發(fā)工作會議和《綱要》提出的政策保障還包括：加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境和民生工程等投入力度，國家大型項目、重點工程和新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向符合條件的特困地區(qū)安排，盡快實現(xiàn)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務(wù)全覆蓋，國家新增社會保障投入向農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)傾斜，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃率先在連片特困地區(qū)的680個縣(市)試點，等等。

范小建指出，連片特困地區(qū)是全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中的短板，把這塊短板的問題解決了，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)就能夠更好地實現(xiàn)。國家將在連片特困地區(qū)加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，著力解決制約發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從根本上改變這些地區(qū)的落后面貌。專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體的工作格局將發(fā)揮更大作用。

“可以預(yù)見，隨著《綱要》的逐步實施，到2020年，一幅‘穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房’的美好圖景將展現(xiàn)在國人面前?！狈缎〗ㄕf。

發(fā)展與扶貧雙目標(biāo)

目前，除先行試點的武陵山區(qū)外，其他10個片區(qū)都在趕制區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，以待實施。

黃承偉表示，由于片區(qū)的特殊性，比起常規(guī)做法，其對于扶貧政策的綜合性、差異化的需求更高，對于扶貧政策及其他政策的實施效果需求更高。

他認(rèn)為，片區(qū)扶貧規(guī)劃首先需要體現(xiàn)出扶貧與發(fā)展的聯(lián)系和區(qū)別。如果片區(qū)規(guī)劃定位于發(fā)展，則更像是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，而不是帶有特定扶貧目標(biāo)的扶貧規(guī)劃。如果片區(qū)規(guī)劃僅僅滿足于扶貧，甚至大扶貧的要求，就難以實現(xiàn)片區(qū)貧困問題的最終解決。

其次，“片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃更需要加強(qiáng)行業(yè)之間的相互銜接、更需要體現(xiàn)對片區(qū)整體新的扶貧開發(fā)需求的回應(yīng)、更需要為動員全社會支持扶貧提供平臺。”黃承偉由此認(rèn)為，片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃的編制和實施，不僅對于扶貧部門是項新挑戰(zhàn)，對于“大扶貧”涉及的各相關(guān)部門也同樣是新的挑戰(zhàn)。

依據(jù)當(dāng)前要求，片區(qū)扶貧規(guī)劃以省為單位、以縣為基礎(chǔ)制定和實施，片區(qū)發(fā)展既要有綜合性規(guī)劃，也要有專項規(guī)劃。片區(qū)扶貧規(guī)劃的定位是統(tǒng)籌解決片區(qū)內(nèi)與貧困村和貧困人口脫貧致富直接相關(guān)的問題，是對未來一定時期扶貧攻堅的統(tǒng)籌安排和部署，是扶貧開發(fā)資金安排、項目審核、監(jiān)督考核的主要依據(jù)。

其原則是與新十年《綱要》確定的目標(biāo)一致，突出兩個核心：一為減貧，即減少貧困人口；二為增收，即提高貧困人口的收入和能力，縮小發(fā)展差距。同時，還需制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能力建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的子目標(biāo)，要圍繞目標(biāo)提出行業(yè)扶貧、專項扶貧和社會扶貧具體的建設(shè)任務(wù)、投資估算和資金整合方案，分解落實相關(guān)部門的具體任務(wù)。

黃承偉還分析，資源、人口比例失調(diào)和資本短缺造成的生產(chǎn)要素難以有效結(jié)合是導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、部分人口陷入貧困的根本原因，反貧困的對策在于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外要素的流動，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源、人口關(guān)系，同時積極借助外力如資本、技術(shù)、組織制度推動資源配置效率的提高，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。

他認(rèn)為，片區(qū)扶貧最終需要完成六大任務(wù)：建設(shè)區(qū)域發(fā)展骨干(基礎(chǔ))工程；發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)群；改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件；發(fā)展社會事業(yè)；加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及人力資源開發(fā)。

內(nèi)外協(xié)調(diào)

“片區(qū)雖已基本劃定，但一個片區(qū)橫跨幾個省，如何建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制成為最突出的問題。誰來協(xié)調(diào)，如何協(xié)調(diào)，規(guī)劃如何編制，由誰審批，如何加大投入和相關(guān)政策的支持力度，都需要深入探索?！秉S承偉說。

范小建介紹，連片特困地區(qū)扶貧攻堅的組織實施主要在現(xiàn)有行政體制下進(jìn)行。需要跨省協(xié)調(diào)的重大事項，可以從以下4個層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)：一是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為扶貧攻堅協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)；二是根據(jù)國務(wù)院批復(fù)要求，國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)改委將加強(qiáng)對片區(qū)規(guī)劃實施的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促檢查工作；三是國家已經(jīng)明確，每個連片特困地區(qū)都有一個聯(lián)系單位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動規(guī)劃的組織實施；四是片區(qū)所跨各省在中央指導(dǎo)下，建立跨省協(xié)調(diào)機(jī)制。

除片區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，片區(qū)與片區(qū)外的協(xié)調(diào)也要統(tǒng)籌。在針對片區(qū)的支持政策日趨明朗的當(dāng)下，未劃入片區(qū)的原重點縣的擔(dān)憂也逐漸表現(xiàn)出來。

吳國寶根據(jù)他的調(diào)研情況說，有片區(qū)之外的貧困縣存在不能享受同等政策的擔(dān)心。個別地方還出現(xiàn)了這樣的情況，如A縣原來是貧困縣，享受貧困縣政策，現(xiàn)在A縣和片區(qū)中間隔著B縣，這使得A縣沒進(jìn)入片區(qū)，所以A縣就想讓B縣也進(jìn)入片區(qū)，以讓自己能享受到片區(qū)待遇。

據(jù)吳國寶觀察，片區(qū)內(nèi)部在三大基礎(chǔ)指標(biāo)方面存有較大差異，如果確定比較低的標(biāo)準(zhǔn)來劃分片區(qū)，針對性更強(qiáng)，但可能就難以連成片，目前的狀況實際上是圍繞規(guī)劃和管理上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，淡化了一些內(nèi)部縣與縣之間的差別。

他表示，未納入片區(qū)的貧困縣擔(dān)心不無道理，比如14個片區(qū)680個縣實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，不在片區(qū)的原重點縣就未規(guī)定享受這一待遇。根據(jù)目前的政策指向，新增的扶貧資金主要用到片區(qū)，2012年的扶貧資金按照中央已確定原則，增加的比例不低于2011年，即在2011年270億的基礎(chǔ)上增長21%左右，也就意味著增加的50億～60億主要都用于片區(qū)。

“當(dāng)全社會都把焦點都放在片區(qū)之后，中國的扶貧并不是都解決了?！眳菄鴮氄J(rèn)為，作為一種扶貧規(guī)劃和扶貧管理的新方式，劃分片區(qū)有其合理性，但這種規(guī)劃和管理的組織形式還不能覆蓋全國全部或者大多數(shù)的貧困人口；這就要求在注重片區(qū)的規(guī)劃和管理扶貧作用的同時，同樣關(guān)注片區(qū)外的貧困人群。

事實上，《綱要》在突出片區(qū)主戰(zhàn)場之外，同時注重片區(qū)之外的重點縣和貧困村。根據(jù)《綱要》規(guī)定，原定扶貧工作重點縣支持政策不變，重點縣減少的省份，國家的支持力度也不會減少。