新農(nóng)保政策運行過程中存在的問題分析

摘 要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保┱?，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策。本文分析了“新農(nóng)保”運行過程中存在的法律支柱缺失、農(nóng)?；饐伪?、基金保值增值難、新舊農(nóng)保銜接未妥善解決、養(yǎng)老金替代率低、可能出現(xiàn)逆向調(diào)節(jié)、宣傳不到位和參保意愿不強烈等問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人口老齡化；新農(nóng)保政策；問題

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0071-02

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保┱?，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策。這項涉及中國9億農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險計劃的最終實現(xiàn)，無疑對確保農(nóng)村居民基本生活，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定意義重大。然而，由于中央政府的有界理性和認(rèn)識、了解制度不均衡以及設(shè)計、建立制度安排所需信息的復(fù)雜性，仍然還是不能校正制度安排的供給不足。經(jīng)過我們實地的調(diào)查與訪談，資料的整理與采集，從制度的科學(xué)性和完善程度以及參保者的角度看，“新農(nóng)?！狈桨傅拇_存在一些不足及尚未解決的關(guān)鍵性問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.新農(nóng)保政策缺乏正式法律監(jiān)督體系的支撐，立法不足，權(quán)威性不夠。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)歷經(jīng)二十多年時間，其間中央相關(guān)部門相繼出臺了《基本方案》、《通知》和《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》等相應(yīng)的規(guī)章制度，農(nóng)保工作也從1986年開始試點、1999年暫停整頓，繼新的方案確定后，到2007年、2009年開始重新試點。眾所周知，任何一個經(jīng)濟活動的進行都必須依靠法律的保障，農(nóng)保的施行也必須依法而行，這不僅能促進資源優(yōu)化配置，還能減低運行的風(fēng)險和成本。但由于新農(nóng)保目前只是處于試點階段，國務(wù)院出臺的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，只是對新農(nóng)保工作進行指導(dǎo)的綱領(lǐng)性文件，并未從法律角度確定新農(nóng)保的性質(zhì)、相關(guān)的權(quán)利以及義務(wù)運行原則，更未確立新農(nóng)保在中國農(nóng)村社會保障體系工作中的法律地位。

2.地方財力和集體經(jīng)濟單薄，農(nóng)?；鹱浇笠娭?。由于地方政府財政支持和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展存在障礙，農(nóng)?；鸬膩碓春蛿?shù)量面臨嚴(yán)重問題。其中，“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元?！边@每年30元的地方補貼，即使完全由省級統(tǒng)籌，對一些地方財政的壓力還是很大的。而如果不由省統(tǒng)籌的話，按慣性會分解到縣級。這樣的財政負(fù)擔(dān)對于西部數(shù)百個吃財政飯的貧困縣來講，將近乎是一個“天文數(shù)字”。而且，20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟組織由于人才匱乏、管理方式落后、產(chǎn)品缺乏競爭力和國家產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)的調(diào)整等原因而普遍走向衰落，幸存下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟組織寥寥無幾，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此，這直接導(dǎo)致“新農(nóng)?！奔w補助實現(xiàn)乏力。地方財政的壓力可見一斑，農(nóng)?；鹱浇笠娭?。以吉林省為例，其由于受到鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展?fàn)顩r和保障水平的限制，到5月底，全省只有一個村級集體經(jīng)濟組織為77名參保人員代繳了應(yīng)由個人繳納的保費2 310元。

3.養(yǎng)老保險費缺乏合理的投資機制，統(tǒng)籌層次較低，基金保值增值難。隨著新農(nóng)保制度的深入推廣，其資金的積累會越來越多，如何擁有一個合理的投資機制和如何實現(xiàn)農(nóng)保基金的增值保值，直接關(guān)系著制度的可持續(xù)發(fā)展。政府的操作在保證個人賬戶保值增值上是很不容易的，許多國家把農(nóng)?；鹉萌プ鲆恍┓€(wěn)賺的專營項目，但是在中國，穩(wěn)賺的行業(yè)大多已經(jīng)形成了既得利益集團，政府是很難介入的。而資金增值保值的唯一途徑是進入資本市場進行風(fēng)險長存的投資，然而，當(dāng)前中國的資本市場并不成熟，人為操縱交易價格、公司財務(wù)報價作假以及市場參與主體不規(guī)范等違規(guī)情況，使得資金的投資安全根本無法得到保證，增值保值更是無從談起。況且目前農(nóng)?；鸸芾眢w制基本上是以縣為單位統(tǒng)籌管理，統(tǒng)籌層次也局限在縣級。統(tǒng)籌層次越高，風(fēng)險越分散，養(yǎng)老越有保障。統(tǒng)籌層次越高，資金集中管理和運營，資金保值和增值越有保障。新農(nóng)保本身所具備的統(tǒng)籌層次較低，各地的繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇發(fā)放和基金運營不同，就會出現(xiàn)各地制度多樣化和碎片化趨勢，使得基金保值增值亦難上加難。

4.新舊農(nóng)保以及特殊群體的政策銜接問題尚未妥善解決。在社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，隨著新農(nóng)保的試點開始，新舊農(nóng)保之間的銜接問題、新農(nóng)保與農(nóng)民工及失地農(nóng)民等特殊群體的養(yǎng)老保險制度銜接問題日益凸顯出來，處理好這幾者的銜接也關(guān)系到新農(nóng)保試點能否順利進行。新舊農(nóng)保間的制度差異，還未真正得到轉(zhuǎn)換。未來新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，必須考慮到如何與舊農(nóng)保的銜接，讓中央關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的政策有連貫性，讓參保人放心。另外，指導(dǎo)意見中暫時規(guī)定對參保居民實行屬地管理，但是中國的人口構(gòu)成正在越來越多地表現(xiàn)為三元結(jié)構(gòu)而非傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，即，在按戶籍劃分的城、鄉(xiāng)兩類人口之間實際另有一個進城務(wù)工的龐大群體（包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民）。擺在新農(nóng)保面前需銜接的問題是：目前開展的“新農(nóng)保”工作應(yīng)不應(yīng)該把他們吸納進來？已經(jīng)加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險項目的農(nóng)民工還能不能加入“新農(nóng)?！保咳绻尤搿靶罗r(nóng)?！庇衷撊绾翁幚砼c原來保障項目的關(guān)系？如果不加入“新農(nóng)?！?，政府補貼部分又如何體現(xiàn)？另外，“新農(nóng)保”如何應(yīng)對農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間不斷流動的現(xiàn)實需要？已經(jīng)離開土地的農(nóng)民要不要加入“新農(nóng)保”？已經(jīng)加入“新農(nóng)保”的農(nóng)民如果未來有一天失去了土地，對其要不要采取特殊政策，采取什么樣的特殊政策。只有解決好這些瓶頸問題，才能解決人口在城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間以及職業(yè)之間流動所產(chǎn)生的問題，才能使新制度真正增強失去傳統(tǒng)保障形式的特殊群體的保障問題。

5.新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率偏低，缺乏有效機制。養(yǎng)老金在老年人養(yǎng)老保障中起著基礎(chǔ)的作用，新農(nóng)保中55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政完全承擔(dān)，其在整個養(yǎng)老待遇中占據(jù)著比較大的比例，成為了新農(nóng)保吸引農(nóng)村居民參保的一大亮點。但是，無論從單方面的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率來看還是從新農(nóng)保總的養(yǎng)老金替代率來看，無論以靜態(tài)平衡的角度來計算還是加之以利息因素考慮，無論農(nóng)村居民投檔100元還是500元，新農(nóng)保的養(yǎng)老金替代率都偏低。例如：2008年中國農(nóng)村居民家庭人均純收入為4 760．6元，而新農(nóng)保中每年660元的個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼占家庭人均純收入的比例為13．86％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不低于20％的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率。再者，以農(nóng)村居民生活消費現(xiàn)金支出計算，即使在個人繳費選取最高檔500元時，全國總的養(yǎng)老金替代率為37．96％；如果把利息因素考慮進去，而且在4％的較高利率水平下，個人繳費仍選擇500元的高檔，全國總的養(yǎng)老金替代率也只有45．48％，還達(dá)不到全國農(nóng)村居民生活消費一半的替代率，這在欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況更為明顯，僅僅只能保障農(nóng)村老年人較低的生活狀態(tài)。

6.新農(nóng)?？赡艹霈F(xiàn)“逆向”調(diào)節(jié)農(nóng)村居民之間的收入差距。新農(nóng)保試點的正式啟動，旨在提高農(nóng)民生活水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，同時并致力于縮小地區(qū)間的差距。中央財政在考慮中、西部地區(qū)與東部地區(qū)的財力差別后，對中、西部地區(qū)實行新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金55元的全額補助，比對東部地區(qū)的補助高出一倍。各省在制定試點實施方案的時候，也都考慮到對相對貧困一些的縣給予更多補助，目的也是縮小區(qū)域性的差別。雖然新農(nóng)保在制度的設(shè)計上對縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)收入間的差距起到了明顯的作用，但其可能會出現(xiàn)“逆向”調(diào)節(jié)農(nóng)村居民之間收入的差距。依新農(nóng)保的規(guī)定來看，繳費越多的農(nóng)村居民，地方政府對其補貼越多，最終得到的養(yǎng)老金也會越多，然而，許多農(nóng)村居民并無力支付較高檔次的繳費，只有一些較富裕的農(nóng)村居民才可能選擇高檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會造成農(nóng)村居民中富者更富，而那些真正急需幫助的居民卻得到較弱的補助，從而在某一程度上進一步拉大了農(nóng)村居民之間的收入差距。

7.新農(nóng)保政策宣傳仍不到位，農(nóng)民對于新農(nóng)保的參保意愿不強烈。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅35.71％被訪者表示對新政策一般了解，53.57％的被訪者僅僅只是聽說過，對新農(nóng)保這一政策并不了解和清楚其運行機制，此外還有10.71％的被訪者不知道該政策的存在。各地政府對新農(nóng)保的信息傳達(dá)方式大多依賴張貼宣傳單、由工作人員傳達(dá)到各村負(fù)責(zé)人再到村民，然而，這兩種宣傳方式存在著同樣的硬性缺陷，一方面，各村的負(fù)責(zé)人文化素質(zhì)有限，在宣傳方面很難做到無針對性、無個人感情色彩的宣傳，對新農(nóng)保的工作解釋也可能存在不到位現(xiàn)象，另一方面，村民的理解能力有限，思想大多還停留在老農(nóng)保層面上，存在著“路徑依賴”心理，使其接受新的普惠政策要做足引導(dǎo)工作。據(jù)調(diào)查，仍有21.43％的村民并未打算參與新農(nóng)保。農(nóng)民一方面對政策信心不足、擔(dān)心政策變動頻繁，另一方面由于費用高負(fù)擔(dān)不起、交保時間較長導(dǎo)致其參保積極性不高。

除卻以上幾大較為突出的焦點問題，新農(nóng)保作為一種初創(chuàng)的政策，在運行上還存在著另外一些瑕疵：比如部分農(nóng)民反映一些地方由于管理不到位、經(jīng)辦力量、經(jīng)辦手段、金融網(wǎng)點不足導(dǎo)致養(yǎng)老金未能及時發(fā)放；村與村之間發(fā)放的養(yǎng)老金補貼不同，容易使農(nóng)村居民形成心理上的不平衡；農(nóng)村居民參保后無卡無證無實物保障，導(dǎo)致對新農(nóng)保政策的相對不信任等。這些都是新農(nóng)保試點中反映出來的急需改進及優(yōu)化的問題。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]