我國(guó)外來(lái)物種入侵問(wèn)題法律解析

于鈞泓 高桂林

[摘要]外來(lái)物種的引進(jìn)是一把“雙刃劍”，它們?cè)趲椭鉀Q環(huán)境問(wèn)題，豐富人們生活的同時(shí)也夾帶各種隱患，許多外來(lái)物種演化成了入侵物種,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害。由于缺乏專門的立法措施和配套機(jī)制，以及人們?nèi)狈ν鈦?lái)物種入侵問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，物種入侵問(wèn)題已愈演愈烈嚴(yán)重影到了我國(guó)的生物多樣性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。本文將從我國(guó)的法律規(guī)制現(xiàn)狀，借鑒外國(guó)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，對(duì)我國(guó)的外來(lái)物種入侵問(wèn)題提出建設(shè)性意見(jiàn)，更好的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

[關(guān)鍵詞]外來(lái)物種入侵法律

2012年7月7日我國(guó)廣西省柳州市發(fā)生了一次“食人魚(yú)傷人事件”。一位當(dāng)?shù)鼐用裨诹颖?條兇猛的魚(yú)咬傷，據(jù)調(diào)查這種俗稱為水虎魚(yú)、食人鯧的“食人魚(yú)”原產(chǎn)于亞馬遜河，是食肉性淡水魚(yú)，富有攻擊性，最早是作為熱帶觀賞魚(yú)被引入我國(guó)境內(nèi)，其適應(yīng)能力強(qiáng)外加缺少自然制約的因素及天敵，被棄野外后迅速繁殖，蠶食當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。這次事件把人們的目光再度轉(zhuǎn)移到外來(lái)物種入侵問(wèn)題上來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外發(fā)展, 外來(lái)物種入侵現(xiàn)象也呈攀升態(tài)勢(shì)，已給我國(guó)造成了非常嚴(yán)重的自然生態(tài)問(wèn)題和社會(huì)環(huán)境問(wèn)題。，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)于2012年6月4日召開(kāi)了中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)第一次會(huì)議，指出了我國(guó)在生物多樣性方面面臨的問(wèn)題，同時(shí)要控制外來(lái)物種入侵問(wèn)題，保護(hù)稀有物種。可見(jiàn)治理外來(lái)物種入侵已成為包括政府在內(nèi)社會(huì)各界廣泛討論的話題，但如果不從法律手段對(duì)外來(lái)物種引進(jìn)及物種入境進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，該問(wèn)題將得不到切實(shí)有效的解決。

一、外來(lái)物種入侵的途徑及危害

到底什么是外來(lái)物種入侵？世界自然保護(hù)聯(lián)盟曾給予下過(guò)定義,外來(lái)物種入侵又叫生物入侵,是指外來(lái)物種在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境中,建立獨(dú)立的種群并威脅到當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘倪^(guò)程。由此我們得知，外來(lái)物種侵入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，并建立了物種族群，打破了原有的生態(tài)平衡和影響了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

1.外來(lái)物種入侵的途徑

按照是否有人類行為參與外來(lái)物種入侵的途徑一般可以分為自然因素造成的外來(lái)物種入侵和人為因素造成的外來(lái)物種入侵。人為因素帶來(lái)的外來(lái)物種入侵，還可以根據(jù)主觀意圖分為有意引入和無(wú)意引入。

(1)自然傳入

自然傳入是指某物種借助自然力或通過(guò)特定媒介，轉(zhuǎn)移并擴(kuò)散到原分布區(qū)域以外的領(lǐng)域，并加入該原分布區(qū)域以外的領(lǐng)域的生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)繁殖建立種群，改變當(dāng)?shù)卦凶匀痪坝^或給當(dāng)?shù)厣锶涸斐善茐牡耐鈦?lái)物種入侵方式。如禽流感病毒可以借助的候鳥(niǎo)的遷徙傳播世界很多地方。

(2)有意引入

有意引入是指人類基于自身某種需要或其他目的將某個(gè)物種轉(zhuǎn)移到其原分布范圍以外的區(qū)域(授權(quán)或未經(jīng)授權(quán)活動(dòng)都包括)。這是外來(lái)生物入侵的最主要的誘因，這些入侵物種由于突破了原生存環(huán)境和食物鏈，在缺乏天敵制約的情況下泛濫成災(zāi)。一般表現(xiàn)為作為牧草或飼料、作為觀賞植物、綠化景觀或用于藥用植物而引入植物；作為寵物或動(dòng)物園展覽對(duì)動(dòng)物種類的需求而引入等。

(3)無(wú)意引入

無(wú)意引入是指某個(gè)物種借助人類或人類交通運(yùn)輸工具,轉(zhuǎn)移并擴(kuò)散到其原分布區(qū)域外的地方,結(jié)果造成的非有意的引入。這種引進(jìn)雖然是人的行為致使，但在主觀上并沒(méi)有主動(dòng)行為的意愿，只是無(wú)意識(shí)地憑借人類貿(mào)易交換活動(dòng)、交通工具(火車、汽車、船舶、飛機(jī))、旅游運(yùn)輸、建設(shè)開(kāi)發(fā)、貨物或服務(wù)快遞、郵寄信件等活動(dòng)誤夾帶了入侵物種，如隨著進(jìn)口貨物包裝箱進(jìn)入我國(guó)的松材線蟲(chóng)等。

2.外來(lái)物種入侵的危害

(1)破壞生態(tài)系統(tǒng)

在過(guò)去的 50 年里，人類因?yàn)橥鈦?lái)物種的入侵已經(jīng)失去了幾十萬(wàn)種生物。這些入侵生物在掠奪本地資源的同時(shí)通過(guò)排斥和競(jìng)爭(zhēng)形成大面積單優(yōu)群落沖擊當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)。例如麥穗魚(yú)和鰕虎魚(yú)在引入后以本地魚(yú)卵為食，造成本地魚(yú)類急劇減少。外來(lái)物種入侵還會(huì)擾亂生物基因。例如一些植被群落會(huì)被入侵物種滲透分割，造成近親繁殖或者遺傳變異；有些入侵種還會(huì)與本土物種雜交，造成不可挽回的損失。外來(lái)物種入侵也會(huì)對(duì)景觀造成破壞，最終改變當(dāng)?shù)卦械淖匀伙L(fēng)貌。

(2)造成經(jīng)濟(jì)損失

外來(lái)物種入侵給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)574億元人民幣，美洲斑潛蠅的防治費(fèi)就需4.5億元。而美國(guó)、印度、南非這3個(gè)國(guó)家曾公布其受外來(lái)入侵物種造成的經(jīng)濟(jì)損失均在800億美元以上。英國(guó)曾經(jīng)為了除草投入3.44 億美元。

(3)威脅人體健康

很多人類社會(huì)既有的傳染病都來(lái)自物種入侵，這些入侵物種本身是病毒攜帶體或病原，嚴(yán)重危害人類的健康和生存環(huán)境。毒麥入侵我國(guó)后不僅降低了麥類的產(chǎn)量和質(zhì)量還容易被誤食后麻痹動(dòng)物中樞神經(jīng),引起中毒,輕者會(huì)有頭暈、昏迷、嘔吐、痙攣等癥狀;重者則中樞神經(jīng)系統(tǒng)麻痹甚至死亡。

二、外國(guó)防治外來(lái)物種入侵的法律治理措施

1.日本

日本島狀的地形特征使其生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱，一些外來(lái)物種通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)并排擠當(dāng)?shù)匚锓N的方式建立種群，甚至與當(dāng)?shù)匚锓N進(jìn)行雜交不僅破壞基因還產(chǎn)生更加難以消滅的生物。有些有毒有攻擊性的物種還對(duì)人類生活或健康造成傷害，嚴(yán)重影響人們生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此日本政府對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)也格外重視。日本將外來(lái)物種分為入侵性外來(lái)物種、尚未歸類的外來(lái)物種和不需要注明類別名稱的生物體，并施以不同的措施。在2004年之前，對(duì)日本外來(lái)物種入侵問(wèn)題沒(méi)有單獨(dú)立法，而是分散于各種法律中，例如《植物保護(hù)法》、《進(jìn)口植物檢疫條例》、《家畜傳染病預(yù)防法》、《自然公園法》、《農(nóng)田土壤污染控制法》、《森林法》、《自然環(huán)境保護(hù)法》、《保護(hù)和飼養(yǎng)動(dòng)物法》、《內(nèi)外陸海洋環(huán)境特色措施法》、《野生動(dòng)植物瀕危物種保護(hù)法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)和獵捕法》等。2004年6月頒布2005年6月生效的《外來(lái)入侵物種法》規(guī)定了禁止放生外來(lái)入侵物種，還明確劃分了防治機(jī)構(gòu)在實(shí)施防治措施過(guò)程中的權(quán)力與義務(wù)，并對(duì)造成破壞者的責(zé)任及防治過(guò)程所造成損失的彌補(bǔ)措施、資金來(lái)源等方面作了詳細(xì)規(guī)定。未分類或定性的外來(lái)物種，要求在進(jìn)口之前由主管大臣6個(gè)月內(nèi)做出裁決，否則禁止進(jìn)口。對(duì)“肇事”的個(gè)人和機(jī)構(gòu)也做出了明確的處罰決定。

2.新西蘭

新西蘭是對(duì)物種入侵管理嚴(yán)格的國(guó)家的典型，不僅對(duì)外來(lái)物種入侵有非常全面的立法，而且立法的高度和力度也值得國(guó)際上其他國(guó)家學(xué)習(xí)。其中《生物安全法》就要求實(shí)行外來(lái)物種或者外來(lái)物種產(chǎn)品申報(bào)制度，植物以及植物產(chǎn)品都要符合相應(yīng)的健康標(biāo)準(zhǔn)，違者要處以罰款或5年勞役。所有入境旅客的行李都要經(jīng)過(guò)手檢或者X光掃面，如果檢出未申報(bào)的動(dòng)植物檢疫違禁品（包括疏忽漏報(bào)情形），該旅客會(huì)被當(dāng)場(chǎng)罰款200新元;若主觀故意，就會(huì)被起訴，被單處或并處10萬(wàn)新元罰金和5年以下監(jiān)禁。1999年7月農(nóng)林部成立了生物安全性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)邊界控制； 2003年8月又公布了《新西蘭生物安全策略》?？偠灾?，新西蘭建立了非常完善高效的生物安全框架，具體包括: 中央和地方協(xié)作監(jiān)控;設(shè)置包括監(jiān)督、邊境控制、邊境之前和之后控制在內(nèi)的全方位生態(tài)安全行動(dòng)以及各種生態(tài)安全目標(biāo)。這種生態(tài)安全框架在實(shí)踐中效果顯著，使新西蘭很大程度上遏制住了外來(lái)入侵物種，降低了對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的損害。

3.美國(guó)

美國(guó)對(duì)物種保護(hù)開(kāi)始的較早，一直走在世界前沿?！斗潜镜匚锓N法》在1990年頒布，1990年10月29日通過(guò)的《外來(lái)有害水生生物預(yù)防與控制法》確立了個(gè)人責(zé)任問(wèn)題。該法為了控制外來(lái)水生生物通過(guò)壓艙水傳播還特別成立了水生生物有害物種特別工作組。1999年美國(guó)克林頓總統(tǒng)簽署了一系列總統(tǒng)令，其中的第13112號(hào)《入侵物種法令》就與入侵物種有關(guān)，并于當(dāng)年成立了聯(lián)邦外來(lái)入侵物種委員會(huì)來(lái)專門管理相關(guān)事宜。克林頓總統(tǒng)代表聯(lián)邦政府給予抵抗外來(lái)物種的支持，特別保證了財(cái)政投入?？偨y(tǒng)命令起到了敦促有關(guān)職能部門間理事會(huì)制訂出切實(shí)的入侵物種治理計(jì)劃，研究新的控制手段，加大科研投入，制止引入入侵物種并加快恢復(fù)原來(lái)生態(tài)環(huán)境。并且，總統(tǒng)令還任命國(guó)家入侵物種管理委員會(huì)有權(quán)進(jìn)行下列活動(dòng)：監(jiān)督總統(tǒng)令的執(zhí)行;支持野外工作條件的計(jì)劃；修訂國(guó)際建議;制定環(huán)境政策及規(guī)劃的指南；建立入侵物種威脅的監(jiān)控網(wǎng)；開(kāi)發(fā)網(wǎng)站為基礎(chǔ)的信息網(wǎng)絡(luò):制定國(guó)家范圍的入侵物種管理計(jì)劃。這些是美國(guó)在防治外來(lái)物種入侵上的劃時(shí)代舉措。

4.英國(guó)

英國(guó)在防外來(lái)物種入侵方面的法律法規(guī)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比更加分散，主要為了農(nóng)業(yè)的保護(hù)，目前涉及外來(lái)物種入侵的有《瀕危物種法》、《野生生物和鄉(xiāng)村法》、《環(huán)境保護(hù)法》?！兑吧镟l(xiāng)村法》就將釋放動(dòng)物或縱其逃逸設(shè)定為違法行為。《環(huán)境保護(hù)法》還將供外來(lái)植物物種繁殖的土壤歸為應(yīng)當(dāng)加以控制和管理的廢物。

5.澳大利亞

澳大利亞處于南太平洋，由于大量移民和海上交通運(yùn)輸貿(mào)易的發(fā)達(dá)，外來(lái)物種入侵問(wèn)題給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，引起了澳大利亞政府高度關(guān)注。《國(guó)家雜草策略》與《壓艙水管理指南》是對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題解決產(chǎn)生重大影響的兩部法律。這兩部法規(guī)內(nèi)容完善、規(guī)則具體，操作性強(qiáng)，建立了科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)踐中取得了良好的效果。同時(shí)，澳大利亞政府還加大了財(cái)政投入，培育相關(guān)專業(yè)人員，提高他們應(yīng)對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題的專業(yè)技能以及進(jìn)行社區(qū)環(huán)保知識(shí)宣傳工作，促進(jìn)公眾參與建設(shè)。

三、我國(guó)外來(lái)物種入侵法律規(guī)制現(xiàn)狀與不足

1.法律規(guī)制現(xiàn)狀

我國(guó)目前還沒(méi)有對(duì)外來(lái)物種入侵進(jìn)行專門立法，只是通過(guò)一些零散的相關(guān)衛(wèi)生檢疫法、環(huán)境與資源保護(hù)法等法規(guī)、條例來(lái)規(guī)范外來(lái)物種入侵。主要分為以下幾種：

(1)動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)

動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫的法律法規(guī)中體現(xiàn)外來(lái)物種入侵的有：《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(1992)、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》(1996)、《植物檢疫條例》(1983年頒布、1992年修訂)、《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(林業(yè)部分)》(1994)、《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則(農(nóng)業(yè)部分)》(1995)等。

依據(jù)檢疫法的相關(guān)規(guī)定，檢疫機(jī)關(guān)的職責(zé)大多為收集并檢驗(yàn)疫病、傳染病，但是像陌生外來(lái)物種的檢驗(yàn)也只是鎖定在是否有傳染病范疇，但是一些外來(lái)入侵物種在入境初時(shí)往往查不出危害，只有在長(zhǎng)期觀察下才能顯現(xiàn)出消極作用，例如美國(guó)青蛙，俗稱“牛蛙”，若跑到野外繁殖會(huì)嚴(yán)重威脅其他生物的生存，因此只對(duì)外來(lái)物種進(jìn)行病疫檢驗(yàn)有很大的局限性。

(2)自然資源和環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)

環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)中涉及外來(lái)物種入侵的的有: 《植物檢疫條例》(1992) 、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》(1992)、《森林法》(1984 年制定，1998 年修改)、《環(huán)境保護(hù)法》(1989)、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(1991)、《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988)、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(1992)、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(1993)、《種畜禽管理?xiàng)l例》(1994)、《野生植物保護(hù)條例》(1997)、《動(dòng)物防疫法》(1997)、《漁業(yè)法》(1986年制定, 2000年修改)、《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》（2001）、《農(nóng)業(yè)法》(2002) 、《種子法》(2004)、《水生生物增殖放流管理規(guī)定》(2009)等?！渡址ā返诙l規(guī)定：“各級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織森林病蟲(chóng)害防治工作。林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)規(guī)定林木種苗的檢疫對(duì)象，劃定疫區(qū)和保護(hù)區(qū)，對(duì)林木種苗進(jìn)行檢疫?！?000年的《種子法》第49條也提到相關(guān)內(nèi)容，“進(jìn)口種子和出口種子必須實(shí)施檢疫，防止植物危險(xiǎn)性病、蟲(chóng)、雜草及其他有害生物傳入境內(nèi)和傳出境外，具體檢疫工作按照有關(guān)植物進(jìn)出境檢疫法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

(3)我國(guó)加入的國(guó)際公約

我國(guó)加入了《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》、《拉姆薩爾公約》、《植物保護(hù)公約》、《瀕臨野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》、《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》、《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際約定》等國(guó)際條約，其后又制定并發(fā)布了《生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《生物多樣性國(guó)情研究報(bào)告》、《中國(guó)履行生物多樣性公約國(guó)家報(bào)告》一系列相關(guān)政策。我國(guó)現(xiàn)己加入保護(hù)物種國(guó)家行列，堅(jiān)持履行所加入國(guó)際公約，積極參與并推動(dòng)全球保護(hù)物種行動(dòng)，進(jìn)行廣泛國(guó)際交流與合作，切實(shí)保護(hù)持續(xù)生物多樣性。

(4)政府相關(guān)措施規(guī)劃

我國(guó)政府對(duì)外來(lái)物種入侵制定具體措施規(guī)劃有：《全國(guó)生態(tài)保護(hù)綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)入侵物種防治工作的通知》、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》、《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》、《生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制大綱》以及《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的通知》等。2010年，國(guó)務(wù)院成立了“2010國(guó)際生物多樣性年中國(guó)國(guó)家委員會(huì)”，確立了《國(guó)際生物多樣性年中國(guó)行動(dòng)方案》和《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011—2030年)》。

2.我國(guó)法律規(guī)制的缺陷

(1)立法理念滯后，法律體系不完善

我國(guó)沒(méi)有有關(guān)外來(lái)物種入侵方面的專門法律，多散見(jiàn)于一些低位階的規(guī)范性文件當(dāng)中，缺乏國(guó)家層面的立法，外來(lái)物種入侵問(wèn)題也不能得到強(qiáng)有力的解決。在《引進(jìn)林木種子、苗木、及其他繁殖材料檢疫審批和監(jiān)管規(guī)定2003》、《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類及數(shù)量審批管理辦法2005》、《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)物種防治工作的通知2003》、《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的通知2001》中對(duì)入侵物種進(jìn)行了針對(duì)性的規(guī)定，但作為部門規(guī)章和指導(dǎo)性文件不具有普遍約束力，在實(shí)踐中執(zhí)行也僅限于部門之中。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)防治植被破壞、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展?！边@也只是進(jìn)行原則性的規(guī)定，無(wú)具體的實(shí)施規(guī)則，實(shí)踐中無(wú)操作性可言。外來(lái)物種入侵的散亂性規(guī)定，缺乏統(tǒng)一的專門立法和完善的法律體系直接導(dǎo)致這一問(wèn)題的長(zhǎng)期存在。我國(guó)長(zhǎng)期立法上的缺失也使得現(xiàn)有法律在立法理念上與時(shí)代要求的背離，當(dāng)今時(shí)代的理念是和諧自然與社會(huì)，人類可持續(xù)發(fā)展。但縱觀我國(guó)現(xiàn)今部分法律的規(guī)定，顯示出我國(guó)在立法理念上的滯后。如《植物檢疫條例》第1條的規(guī)定：“為了防止為害植物的危險(xiǎn)性病、蟲(chóng)、雜草傳播蔓延，保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)安全，制定本條例?！薄哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》第1條規(guī)定：“為防止動(dòng)物傳染病、寄生蟲(chóng)病和植物危險(xiǎn)性蟲(chóng)病、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國(guó)境，保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人身體健康，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展制定本法?！睋?jù)此我們得知，這些法律的立足點(diǎn)是人類健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并沒(méi)有涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和生物多樣性的保護(hù)。科學(xué)理念的缺失，環(huán)保工作就會(huì)顧此失彼，外來(lái)物種入侵問(wèn)題也不能得到合理解決。

(2)政府職權(quán)劃分不明，配套機(jī)制欠缺

外來(lái)物種入侵問(wèn)題涉及政府部門廣泛，涉及海關(guān)、農(nóng)、林、牧、漁、質(zhì)檢等部門，但目前我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中并沒(méi)有專門的外來(lái)物種入侵統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，各個(gè)部門在其權(quán)力范圍內(nèi)行政。同時(shí)部門之間還存在職權(quán)劃分不明，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)法律責(zé)任的承擔(dān)也難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在外來(lái)物種入侵刑事責(zé)任和民事責(zé)任承擔(dān)方面也沒(méi)有規(guī)定。無(wú)法律責(zé)任做保障，義務(wù)的履行也顯得蒼白無(wú)力。環(huán)保部門作為環(huán)境保護(hù)的重要國(guó)家機(jī)關(guān)，在《環(huán)境保護(hù)法》中卻沒(méi)有涉及外來(lái)物種相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，甚至概念也沒(méi)有涉及。根據(jù)《植物檢疫條例》第2條的規(guī)定，林業(yè)主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門指導(dǎo)全國(guó)檢疫工作的進(jìn)行，但卻沒(méi)有對(duì)具體職責(zé)進(jìn)行劃分，職權(quán)之間的重合導(dǎo)致部門之間的利益沖突和實(shí)際操作的混亂。我國(guó)各部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定的不統(tǒng)一；外來(lái)物種目錄規(guī)定不全面，也沒(méi)有將影響生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的其他物種列入其中。

(3)宣傳力度低，缺少公眾參與

我國(guó)民眾目前環(huán)保意識(shí)相對(duì)較低，尤其是對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)不夠。有的民眾基于動(dòng)植物保護(hù)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將外來(lái)危害性物種進(jìn)行放生，其實(shí)犯了重大錯(cuò)誤。有的企業(yè)缺乏環(huán)保意識(shí)，在從事商事交易時(shí)也引來(lái)了外來(lái)物種入侵問(wèn)題。同時(shí)外來(lái)物種入侵相關(guān)知識(shí)的宣傳力度低，缺乏有效的宣傳機(jī)制，在應(yīng)對(duì)具體外來(lái)物種入侵突發(fā)事件時(shí)，社會(huì)公眾甚至相關(guān)行政人員不知如何處理。政府環(huán)境信息公開(kāi)制度的不完善，公眾參與路徑的不暢通都是外來(lái)物種入侵日益突出的重要原因。

四、我國(guó)具體完善措施

外來(lái)物種入侵問(wèn)題的產(chǎn)生是多方面因素共同作用的結(jié)果，同樣地，問(wèn)題的解決也需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的有機(jī)配合，完善的法律制度無(wú)疑是解決這一問(wèn)題的有力途徑，筆者將就法律制度的構(gòu)建提出自己的建議。

1.轉(zhuǎn)變立法理念，進(jìn)行專門立法

社會(huì)的和諧、可持續(xù)發(fā)展要求處理好人與自然的關(guān)系，人類的健康發(fā)展需要友好環(huán)境的存在。外來(lái)物種入侵問(wèn)題已嚴(yán)重影響了我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正確處理好這一關(guān)系問(wèn)題，需要我們?cè)诹⒎ɡ砟钌线M(jìn)行轉(zhuǎn)變，制定科學(xué)完善的法律體系。疾病的傳播與蔓延能夠影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，同樣的生物多樣性的破壞也在摧毀人類賴以生存的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變我國(guó)在立法理念上的滯后局面，樹(shù)立科學(xué)的立法理念才能在根本上解決外來(lái)物種入侵問(wèn)題。

我國(guó)沒(méi)有制定專門外來(lái)物種防治措施的法律，由于缺乏問(wèn)題解決的針對(duì)性和法律規(guī)定的寬泛，使得我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)在外來(lái)物種入侵問(wèn)題面前也顯得空洞無(wú)力。相比日本、新西蘭等國(guó)都有專門的立法，因此要盡快制定專門的外來(lái)物種入侵防治措施法律，建立完善統(tǒng)一的法律體系，細(xì)化具體實(shí)施規(guī)則才能保障外來(lái)物種問(wèn)題的解決。同時(shí)制定專門的立法與國(guó)際接軌，履行我國(guó)的國(guó)際義務(wù)，加強(qiáng)國(guó)際合作。

2.明確政府職責(zé)，建立配套機(jī)制

政府是法律的執(zhí)行與貫徹機(jī)關(guān)，明確政府的權(quán)力與職責(zé)是外來(lái)物種入侵問(wèn)題解決的重要因素。外來(lái)物種入侵的問(wèn)題的解決需要政府各部門的有機(jī)配合與運(yùn)行，進(jìn)行合理明確的職權(quán)劃分是政府工作有序進(jìn)行的必要條件，同時(shí)也是法律責(zé)任救濟(jì)的依據(jù)所在。政府工作的推進(jìn)和外來(lái)物種入侵問(wèn)題的解決也需要相關(guān)配套機(jī)制的完善，在法律救濟(jì)方面明確政府、社會(huì)組織和個(gè)人的法律責(zé)任，確立合理的歸責(zé)原則，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。建立嚴(yán)格統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和詳細(xì)的外來(lái)物種目錄制度，從而在源頭上進(jìn)行控制，加強(qiáng)對(duì)外來(lái)物種入侵嚴(yán)重區(qū)域的監(jiān)測(cè)力度，制定及時(shí)效率的事發(fā)補(bǔ)救措施。

3.加大環(huán)保宣傳，引導(dǎo)公眾參與

人為因素是外來(lái)物種入侵產(chǎn)生的最重要原因，由于缺乏對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致公眾隨意的攜帶和種植外來(lái)物種，任意的對(duì)外來(lái)物種進(jìn)行放生。加強(qiáng)對(duì)公眾外來(lái)物種入侵相關(guān)知識(shí)的宣傳，建立環(huán)保知識(shí)普及宣傳推進(jìn)機(jī)制，從市區(qū)到社區(qū)，從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村，使其明曉外來(lái)物種入侵問(wèn)題的嚴(yán)重性；重視政府在環(huán)保宣傳方面的引導(dǎo)作用，加大專業(yè)人員的培育財(cái)政投入；客觀真實(shí)的對(duì)自然環(huán)境信息進(jìn)行公開(kāi)，建立通暢的公眾參與機(jī)制，提高公眾的參與熱情，協(xié)助政府對(duì)外來(lái)物種問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，積極配合政府工作的推進(jìn)；鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，規(guī)范企業(yè)商事行為從而最終達(dá)到對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題的有效防治。

五、結(jié)語(yǔ)

外來(lái)物種入侵問(wèn)題日益突出已成為我國(guó)社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，由于現(xiàn)今立法理念的滯后和相關(guān)法律制度的不完善，該問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法得到有效的解決。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的立法理念，制定專門的外來(lái)物種入侵防治措施法律，完善相關(guān)配套機(jī)制，提高政府行政效率和公眾環(huán)保意識(shí)。目前外來(lái)物種入侵問(wèn)題已引起公眾和政府的高度重視，筆者堅(jiān)信我國(guó)的外來(lái)物種入侵問(wèn)題最終會(huì)得到解決。

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