農業(yè)農村體制機制創(chuàng)新之途

　　今年以來，在國內外經濟形勢錯綜復雜的大背景下，農業(yè)農村發(fā)展取得了驕人成績。糧食生產在高起點、高基數(shù)上再獲豐收，實現(xiàn)半個世紀以來首次連續(xù)九年增產，為保障農產品有效供給、穩(wěn)定宏觀經濟發(fā)展大局提供了基礎支撐。
　　農民收入繼續(xù)快速增長，前三季度農民人均現(xiàn)金收入同比增長12.3%，增幅超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅2.5個百分點，預計全年農民人均純收入仍將保持較快增速。
　　農業(yè)農村發(fā)展形勢良好，既得益于強農惠農富農政策的力度不斷加大，更得益于中央不斷推進農業(yè)農村體制機制創(chuàng)新，理順農業(yè)生產關系，進一步解放和發(fā)展生產力。當前和今后一個時期，推進體制機制創(chuàng)新仍將是農業(yè)農村工作的重點任務。
　　一、創(chuàng)新農業(yè)農村體制機制四“推手”
　　進入工業(yè)化中后期以來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)人口結構、就業(yè)結構、社會結構深刻調整，給農業(yè)農村發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。把握機遇、應對挑戰(zhàn)，要求我們必須深入推進農業(yè)農村體制機制創(chuàng)新。
　　創(chuàng)新體制機制是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的需要。創(chuàng)新體制機制能夠有效優(yōu)化農業(yè)資源配置方式，提高農業(yè)綜合生產能力。目前我國耕地、水、勞動力等農業(yè)必需的生產要素逐漸減少，而農產品需求卻呈剛性增長態(tài)勢。因此必須提高農業(yè)資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統(tǒng)要素；另一方面引入資金、管理、技術等先進要素，利用有限的資源擴大農產品供給。為此必須創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，通過發(fā)展適度規(guī)模經營，推動農業(yè)專業(yè)化、集約化、標準化、規(guī)模化生產；通過培育農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經營主體，提高農業(yè)生產組織化水平，加快農業(yè)科技推廣應用，革新農業(yè)經營管理理念；通過改革農村金融保險制度，拓寬資金輸入農業(yè)農村的渠道，提高農業(yè)生產風險保障水平。
　　創(chuàng)新體制機制是促進農民增收的需要。創(chuàng)新體制機制能夠改革調整國民收入分配關系，拓寬農民家庭經營收入、工資性收入、財產性收入來源。體制機制創(chuàng)新能夠改變農業(yè)發(fā)展方式，提高農業(yè)生產組織化程度和規(guī)?；剑娱L農業(yè)產業(yè)鏈條，拓展農業(yè)功能范圍，從而提高勞動生產率和土地產出率，增加農民家庭經營收入。體制機制創(chuàng)新能夠將農村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產效率更高的職業(yè)解除后顧之憂，同時產業(yè)化龍頭企業(yè)、社會化服務組織的發(fā)展也創(chuàng)造了很多農村二三產業(yè)就業(yè)機會，能夠有力推動農民工資性收入增長。體制機制創(chuàng)新還能激活農村房屋、土地等資源要素的內在價值，利用市場化、資本化途徑使其產生財產收益，提高農民租金、紅利等財產性收入。
　　創(chuàng)新體制機制是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系和促進城鎮(zhèn)優(yōu)質資源向農村流動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。
　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度、完善農村金融制度等農村體制機制創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)資源要素交換方式，使農村土地、勞動力、資本等資源要素以合理價格進入市場，最大限度地維護農民利益。
　　促進城鎮(zhèn)優(yōu)質服務資源向農村延伸，必須建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產業(yè)布局、基礎設施、公共服務等，壯大農村產業(yè)基礎，改善農村生產生活條件，通過公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，更好地實現(xiàn)以工補農、以城帶鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
　　創(chuàng)新體制機制是促進“四化”同步發(fā)展的需要。目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展相對超前，而農業(yè)現(xiàn)代化相對滯后，是我國經濟社會發(fā)展不均衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的最大表現(xiàn)。
　　因此必須加快農業(yè)發(fā)展速度，使農業(yè)現(xiàn)代化水平盡快與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化處于同一個發(fā)展階段和發(fā)展平臺。通過創(chuàng)新體制機制，既可以強化工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化對農業(yè)的反哺帶動作用，利用工業(yè)實力、城鎮(zhèn)繁榮和信息暢通帶動農業(yè)農村快速發(fā)展，也可以提升農業(yè)綜合生產能力、抗風險能力、國際競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力，使農業(yè)現(xiàn)代化對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的支撐更為堅實。
　　二、農業(yè)農村體制機制創(chuàng)新的重點領域
　　我國區(qū)域之間資源稟賦、發(fā)展水平不同，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化模式，因此，創(chuàng)新農業(yè)農村體制機制在不同區(qū)域有不同的需求和側重點。從發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的基本要素來看，創(chuàng)新體制機制要重點關注土地、組織化、社會化服務、金融保險等四個方面。
　　（一）農地使用制度創(chuàng)新
　　土地制度安排直接關系到農業(yè)生產效率，關系到農民收入持續(xù)增長，關系到農村社會長治久安。進一步推動農業(yè)農村發(fā)展，必須不斷健全完善農村土地制度，以優(yōu)化土地資源配置、維護農民土地權益、提高土地產出效率。下一步農地制度創(chuàng)新的目標應該是賦予農民土地財產權，充分釋放土地制度在解放和發(fā)展農村社會生產力方面的巨大潛力。
　　1.建立“兩權分離”的農地制度。近年來，隨著農業(yè)生產經營主體、農地資源配置狀況和農業(yè)外部條件深刻變化，細分農地承包經營權的必要性日益凸顯。承包經營權包含占有、使用、收益等多重權利，各項權利既可由同一主體承擔，也可分由不同主體承擔。實踐中，農戶流轉土地時轉移的大多是經營權，承包權并未發(fā)生轉移，兩種權利是分離的。有些地方還通過發(fā)放權證的方式予以明確，比如山東棗莊對參加試點土地合作社的農民，不僅發(fā)放土地承包經營權證，還發(fā)放土地使用產權證。農民持土地使用產權證可以依法使用、經營、流轉土地，也可作價折股作為資本從事股份經營、合作經營、抵押擔保等。土地使用產權證實際上代表了土地經營權，單獨頒證方便了經營權流轉。實行兩權分離，既有利于穩(wěn)定承包權，使農民獲得穩(wěn)定的土地資本收益，也有利于流轉經營權，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。
　　從未來發(fā)展看，為切實保障農民土地財產權益，要在確保農村土地集體所有的前提下，在土地確權、登記、頒證的基礎上，明確將承包經營權界定為獨立的承包權和經營權，實現(xiàn)承包權、經營權“兩權分離”，探索并凸顯承包權和經營權新的功能，確保農民擁有完整的土地權利。
　　具體地說，承包權實行長久不變，農戶從事非農產業(yè)可以轉出經營權，并獲得由承包權帶來的收益；經營權流轉堅持依法、自愿、有償原則。要強化承包權的物權功能，使農戶在土地流轉和征收（用）時能獲得更多的資本收益，增加財產性收入。
　　2.鼓勵農地經營權流轉。推進農地經營權流轉，能應對務農勞動力不足、土地粗放經營甚至撂荒的問題，也能擴大土地經營規(guī)模，提高農民勞動生產率。
　　因此，流轉土地經營權是“兩權分離”農地制度的重要目標之一。目前土地流轉過程中還存在不少矛盾，包括土地權屬不清，土地權證發(fā)放不到位，或者經常調整承包地，導致農民對土地缺乏穩(wěn)定預期，心存疑慮不愿流轉；各地不同程度地存在土地流轉“非糧化”現(xiàn)象，而且越是發(fā)達地區(qū)越為突出，一些地方還出現(xiàn)土地流轉“非農化”；轉出土地的農戶對流轉價格普遍存在上升預期，造成土地流轉短期化，影響了土地經營者加強農業(yè)基礎設施建設的積極性。
　　解決這些問題，要在堅持農地農用和依法自愿有償?shù)那疤嵯?，通過健全土地流轉市場、規(guī)范流轉中介服務、強化流轉合同法律保護等措施，穩(wěn)定土地經營主體預期。
　　一是明晰農民土地權益。通過土地確權、登記、頒證，穩(wěn)定農民對承包權的預期，為承包土地維權和流轉奠定制度基礎。
　　二是加強土地流轉服務和管理。建立土地流轉服務平臺，明確土地流轉政策邊界，加強項目監(jiān)管和土地用途管制，遏制耕地流轉“非農化”傾向。
　　三是完善利益分配機制。在土地流轉時切實尊重農民意愿，減少行政干預。鼓勵規(guī)模經營主體與農戶建立長期、穩(wěn)定、合理的利益聯(lián)結機制，探索推廣實物計租貨幣結算、租金動態(tài)調整、土地入股保底分紅等利益分配辦法，穩(wěn)定土地流轉關系，保護流轉雙方合法權益。
　　3.扶持土地適度規(guī)模經營。隨著土地流轉日趨活躍，近年來專業(yè)大戶、家庭農場、土地合作社等規(guī)模經營主體不斷涌現(xiàn)，成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重要力量。據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計，目前全國經營面積達30畝以上的種植業(yè)大戶已達887.4萬戶。農業(yè)規(guī)模經營有利于推廣先進科技，降低生產成本，抵御市場風險，提高生產效益，確保糧食安全，符合我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的方向和要求。但考慮到人多地少的基本國情，我國農業(yè)經營規(guī)模必須適度，以種糧為例，北方一個家庭經營100畝、南方一個家庭經營50畝，比較符合規(guī)模經濟，也能夠適應農村勞動力就業(yè)的需要。
　　總體上看，目前我國適度規(guī)模經營主體發(fā)育仍然不足，各地對發(fā)展適度規(guī)模經營的條件、途徑缺乏統(tǒng)一認識，采取的政策措施有明顯差異。有的地方擔心引起土地流轉糾紛，推動適度規(guī)模經營的意愿不強；有的地方則將規(guī)模經營作為農業(yè)發(fā)展的重要考核指標，盲目擴大經營規(guī)模，甚至強行推動農民流轉土地。這些措施都不利于規(guī)模經營主體的長期穩(wěn)定發(fā)展。
　　此外，農業(yè)生產性建設用地不足也對規(guī)模經營主體發(fā)展造成障礙。一些平原地區(qū)幾乎都是基本農田，規(guī)模經營主體在建設生產性設施如糧倉、晾曬場、烘干機房時，缺少農業(yè)生產性建設用地指標。解決這些問題，需要進一步深化對農地使用制度的研究，根據(jù)農業(yè)發(fā)展的實際需要和長期趨勢進行改革和調整。
　　（二）組織制度創(chuàng)新
　　當前，新型農業(yè)經營主體呈現(xiàn)多元化趨勢，有效促進了農業(yè)經營方式的轉變，顯著提高了農業(yè)資源要素配置效率、產出效率和規(guī)模收益，深刻體現(xiàn)了“兩次飛躍”的改革內涵。下一步，要重點抓好對新型經營主體的政策扶持。
　　1.將新增農業(yè)補貼向規(guī)模經營主體傾斜。在農村空心化、農民老齡化、農業(yè)兼業(yè)化不斷發(fā)展的背景下，規(guī)模經營主體必將成為未來農業(yè)生產的中堅力量。在很多地方，規(guī)模經營主體既難以像普通農戶那樣享受種糧直補、農資綜合直補等補貼，也難以像龍頭企業(yè)那樣享受貸款貼息、項目扶持、稅收優(yōu)惠等政策。
　　為支持規(guī)模經營主體發(fā)展，特別是鼓勵其從事糧食生產，不少地方都在探索出臺專項扶持政策。如蘇州2008年開始實施水稻價外補貼政策，補貼標準逐步提高，目前對售糧5000斤以上的農民，國有糧食購銷企業(yè)在收購時每斤補貼0.1元。財政對基本農田每畝每年補貼400元，對以村為單位連片種植1000畝以上的，每畝再補200元，以鎮(zhèn)為單位連片種植1萬畝以上的，每畝再補400元。這些政策對穩(wěn)定當?shù)丶Z食生產發(fā)揮了重要作用。
　　以此為鑒，今后新增農業(yè)補貼應向規(guī)模經營主體傾斜，集中利用財政資金，避免“撒胡椒面”。一是種糧直補增量用于種糧大戶專項補貼，對種糧大戶按經營耕地規(guī)模給予直接補貼；二是對新型經營主體購置農業(yè)機械，鼓勵地方在中央財政農機購置補貼基礎上再給予一定比例的補貼；三是提高財政對新型經營主體購買農業(yè)保險的保費補貼比例。四是農作物防災減災穩(wěn)產增產關鍵技術補助、高標準農田建設等農業(yè)項目，優(yōu)先安排新型經營主體實施。
　　2.加大對農民專業(yè)合作社的資金支持。雖然近年來農民專業(yè)合作社數(shù)量增長很快，但整體實力依然不強。原因在于經營上的聯(lián)合雖然可以改善組織機制，卻不會天然地吸引集聚外部生產要素，合作社必須依靠自身積累緩慢發(fā)展。因此要加快合作社發(fā)展速度，必須建立引導生產要素向合作社流動的機制，關鍵是加大資金支持，利用資金集聚帶動人才、技術等要素集聚。目前，合作社在獲取資金支持上還面臨不少困難：貸款方面，不少銀行不認可合作社的貸款主體地位，即使認可，合作社也往往缺少有效抵押物。稅收方面，目前國家規(guī)定合作社內部交易免稅，這實際上并未給予合作社特殊優(yōu)惠。一些地方稅務部門未將合作社作為納稅主體類型，合作社必須按企業(yè)法人進行稅務登記，并執(zhí)行企業(yè)會計制度。還有一些地方對合作社實行據(jù)實征稅，而農民無法提供發(fā)票和生產成本收益明細。
　　解決這些問題，必須深入推進金融和稅收制度改革。一是探索開展農民專業(yè)合作社貸款。由財政出資設立農業(yè)擔保公司，為各級專業(yè)合作社示范社提供貸款擔保。對合作社貸款給予財政貼息。鼓勵龍頭企業(yè)為農民專業(yè)合作社提供貸款擔保。對于合作社用盈余購置的房屋、機械設備等資產以及合作社的農業(yè)在產品，支持用于抵押。二是完善合作社稅收優(yōu)惠政策。制定針對合作社的特殊稅收優(yōu)惠政策，減免營業(yè)稅和所得稅。盡快把合作社作為納稅主體列入稅務登記系統(tǒng)，制定適合合作社的會計制度。對合作社所得稅采取核定征收方式，印制合作社專用稅務發(fā)票，使購買合作社產品的市場主體能夠享受增值稅進項抵扣政策。
　　3.合理引導工商資本經營農業(yè)。近幾年不少工商企業(yè)到農村租地，引起廣泛關注，對此應辯證看待。一方面，工商資本可為改造傳統(tǒng)農業(yè)注入資本要素，有利于改善農業(yè)生產條件，提高農業(yè)經營水平和市場競爭力，保證農產品質量；另一方面，若利益聯(lián)結機制不完善，農民可能淪為農業(yè)雇傭工人，不能合理分享土地經營收益；還有一些工商企業(yè)低價長期租賃土地后搞土地“非農化”，甚至變相用于房地產開發(fā)，損害了農民土地權益。
　　從國外看，隨著務農勞動力日益減少，允許工商資本到農村租種土地，減少土地撂荒、保障農產品有效供給，是東亞國家普遍發(fā)展規(guī)律。日本最初限制工商資本進入農業(yè)，實行“農地農用農民用”，但后來允許工商資本經營農業(yè)，實行“農地農用全民用”。目前我國務農勞動力平均年齡超過50歲，有必要向農業(yè)內部引入多種經營主體，保持農業(yè)發(fā)展內在活力。對于工商資本進入農業(yè)帶來的弊病，可以通過完善制度、加強監(jiān)管加以解決。
　　引導工商資本進入農業(yè)，關鍵在于堅持幾個原則：堅持家庭承包制，充分尊重農民土地承包經營權；堅持土地流轉自愿原則，不允許任何組織強行流轉；堅持建立健全企業(yè)和農民的利益聯(lián)結機制，與農民形成利益共同體，將土地經營收益合理返還給農民；堅持依法依規(guī)經營，不改變土地的農業(yè)用途，避免“非農化”和“非糧化”。堅持這四條原則，因勢利導，就能充分發(fā)揮工商資本的優(yōu)勢，減少和消除不利影響，維護好農村社會穩(wěn)定。
　　（三）農業(yè)社會化服務供給制度創(chuàng)新
　　農業(yè)社會化服務是現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的重要組成部分，有利于解決老人農業(yè)、誰來種地問題?，F(xiàn)階段，務農勞動力短缺、規(guī)模經營比重提高、新型經營主體對農業(yè)服務的需求持續(xù)增長，為農業(yè)社會化服務提供了廣闊發(fā)展空間。
　　1.健全農業(yè)社會化服務體系。家庭經營是我國農業(yè)基本經營制度，但這并不意味著千家萬戶的農戶都必須完成從種到收全過程。實際上大量的生產流通環(huán)節(jié)完全可以采取社會化服務的方式來完成。從世界農業(yè)發(fā)展規(guī)律看，社會化服務是解決務農勞動力老齡化的根本手段，也是促進農業(yè)科技推廣應用的重要途徑。目前老年農民接受新知識的能力較差，而且勞動能力正在逐漸下降，新生代農民工又普遍不會務農、不愿務農，因此通過社會化服務來完成農業(yè)生產的關鍵環(huán)節(jié)，成為形勢發(fā)展的必然要求?！凹彝ソ洜I+社會化服務”將成為未來農業(yè)生產的重要形式。
　　為此，必須大力發(fā)展社會化服務組織，形成多元化、多層次的服務體系。
　　一是完善公益性服務機構管理體制。近年來各級財政不斷加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣、疫病防控、質量監(jiān)管等公益性服務機構的投入力度，使其條件能力得到明顯增強，但依然面臨機制不活、人員老化、能力欠缺等問題。下一步需要真正做到公益性機構全覆蓋、有保障，細化職能，落實責任，同時完善工作考評機制，關鍵是使農民的意見充分體現(xiàn)在考評結果中。此外，要重視農業(yè)科研院校的作用，完善職務評聘、工作考核等激勵機制，建立推廣型教授、推廣型研究員制度，鼓勵科研教學人員向新型經營主體提供技術指導。
　　二是培育壯大經營性服務機構。農民專業(yè)合作社、農業(yè)技術協(xié)會、龍頭企業(yè)、農村經紀人、專業(yè)服務公司等構成了經營性社會化服務組織的主體，這些機構目前數(shù)量較少、覆蓋面小、服務能力不強、服務領域較窄、服務行為不規(guī)范。對此要分類引導，對農民專業(yè)合作社、技術協(xié)會，關鍵是加大扶持力度，不僅包括項目、資金、信貸上的支持，還要引導農業(yè)科研院校向其提供技術指導。
　　對于農村經紀人、專業(yè)服務公司，關鍵是要規(guī)范其服務行為，取得農民的認可。對龍頭企業(yè)，關鍵是引導其完善利益聯(lián)結機制，讓農民能夠分享經營收益。
　　2.突出社會化服務重點領域。農業(yè)社會化服務涉及的領域很多，包括農技推廣、農機作業(yè)、動物疫病防控、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農村沼氣管護、農產品流通、標準化生產、農業(yè)信息、農資供應、農民教育培訓等。但考慮到目前公益性和經營性服務組織的能力仍然不強，而農民對社會化服務的需求又十分強烈，因此發(fā)展社會化服務不能面面俱到、平均用力，必須突出當前關系農業(yè)生產和農民收入的關鍵領域，集中有限資源重點加以支持。
　　主要包括以下六方面：
　　一是農業(yè)技術推廣，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技推廣機構建設，開展新型職業(yè)農民培訓；
　　二是動物疫病防控，在開展好公益性服務基礎上，引導合作社、龍頭企業(yè)等向農戶提供疫病防控服務；
　　三是病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，完善行業(yè)準入制度和作業(yè)標準，并對統(tǒng)防統(tǒng)治費用給予適當補貼；
　　四是農機作業(yè)，發(fā)展農機專業(yè)合作社等服務組織，規(guī)范農機服務市場秩序，完善農機服務信息網絡；
　　五是農產品市場流通，完善農產品市場流通網絡，培育流通主體，完善信息服務，加強產銷銜接；
　　六是農村信息服務，鼓勵各類市場主體參與農業(yè)信息服務，完善農業(yè)信息體系基礎設施。要充分發(fā)揮公益性和經營性組織的互補作用，公益性組織重點解決基礎性、普惠性服務，經營性組織重點解決針對性、多樣性、特色性服務。
　　（四）創(chuàng)新農村金融保險制度
　　當前農村金融制度改革尚未取得根本性突破，農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平越高，農村金融服務供給不足的制約就越強。必須從基礎制度上對農村金融體系進行改革，強化金融機構支農責任，創(chuàng)新農村產權抵押方式，開發(fā)農村金融產品。
　　1.加大對農村金融機構考核力度。農村金融機構的支農積極性高低，決定了農村金融供給的水平和質量。一般地，小微型金融機構業(yè)務以本地小微型項目為主，支農意愿強于大中型金融機構。不過，農村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等都屬于商業(yè)性金融，在股東利益最大化原則驅使下，對工業(yè)和城鎮(zhèn)貸款的偏好要高于對農業(yè)貸款的偏好，對大中型龍頭企業(yè)貸款的偏好要高于對普通農戶貸款的偏好。
　　可從兩方面解決這個問題，一是發(fā)展合作金融，培育具有內在支農動力的金融機構。合作金融是農民自己的金融機構，目前真正符合合作金融內涵的只有農村資金互助組織。
　　應引導農民專業(yè)合作社規(guī)范開展信用合作，關鍵是控制好風險。要明確農村資金互助組織的運行原則，以此約束和規(guī)范資金互助行為，促使其健康運行。包括社員民主管理，一人一票；不吸收公眾存款，只吸收成員股金；不對外放貸，只為社員服務；對社員不支付固定回報，盈利主要用于積累；不跨鎮(zhèn)經營，限制社員人數(shù)；只支持農業(yè)生產貸款，不支持消費貸款。
　　二是以硬性約束為主、政策扶持為輔，強化商業(yè)性金融機構支農傾向。商業(yè)金融機構盈利規(guī)模龐大，依靠財政補貼來彌補其支農機會成本，難度很大。應以硬性約束為主，對定位于服務農村的金融機構明確提出支農指標，作為監(jiān)管考核的重要內容。
　　比如，要求農林牧漁業(yè)貸款也實現(xiàn)“兩個不低于”，明確規(guī)定農信社、新型農村金融機構農林牧漁業(yè)貸款占貸款余額的比例，新設新型金融機構必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。同時，加大對農林牧漁業(yè)貸款的財政獎補和稅收優(yōu)惠力度，對種養(yǎng)大戶和專業(yè)合作社貸款、農業(yè)基礎設施建設貸款給予貼息，引導金融機構開發(fā)這些領域的貸款產品。
　　2.探索開展農村產權抵押貸款。新型經營主體資金需求量大，通過小額貸款或聯(lián)保貸款往往難以解決問題，需要依靠抵押貸款。目前，不少地方已開始嘗試放寬抵押擔保范圍。如山東省棗莊市探索開展農村土地使用產權抵押貸款，效果良好。其主要做法是發(fā)權證、建中介、控風險。
　　發(fā)權證，即發(fā)放土地使用產權證?？h政府除向農戶頒發(fā)土地承包經營權證書，還發(fā)放農村土地使用產權證書（又稱“小證”）。持證人在產權期限內按規(guī)定用途可依法經營、流轉、入股、抵押土地。縣政府鼓勵以土地合作社為主體申請貸款，合作社將入社農民的土地使用產權證集中后，可向農村土地產權交易服務所申辦合作社土地使用產權證（又稱“大證”），憑大證向金融部門申請抵押貸款。
　　建中介，即由縣政府出資成立農村土地產權交易服務所和農村土地資產評估事務所。產權交易服務所的職能主要是公布流轉信息，辦理產權變更登記。資產評估事務所負責對土地使用產權和各類農村資產進行價值評估，為銀行確定貸款額度提供依據(jù)?？仫L險，即嚴格執(zhí)行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超過土地合作社經營土地面積的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用產權期限最長不超過三年，消除了農民長期失地的風險。2009年以來，棗莊市農信社累計為土地合作社提供2.66億元土地使用產權抵押貸款。
　　借鑒棗莊經驗，農村產權抵押貸款要做好四個環(huán)節(jié)：一是明晰產權。土地經營權、林權、房屋所有權等都要在確權頒證、明晰產權歸屬后才能用于抵押。二是評估價值。由銀行、農戶都認可的權威機構評估產權價值，以產權價值的合理比例確定貸款額度。三是交易產權。建立有形產權交易市場，提供產權抵押登記、變更登記等基本服務。四是拍賣變現(xiàn)。一旦出現(xiàn)壞賬，通過產權交易市場或其他市場，將抵押產權拍賣變現(xiàn)，降低銀行損失。做好這四個環(huán)節(jié)，就可以將農村產權抵押范圍擴大到農業(yè)機械設備、多年生經濟作物、農產品等。為控制貸款風險，還可以做以下制度安排：只允許農民用部分土地使用權或短期土地使用權做抵押，以避免農民長期失地；保證該抵押品在當?shù)鼐哂幸欢ㄊ袌鲆?guī)模，比如開展茶園資產抵押貸款應當選擇茶葉主產區(qū)，以便產權拍賣變現(xiàn)；支持有條件的地方由財政出資設立風險基金，對壞賬損失給予一定補助，降低銀行貸款損失。
　　3.對地方特色農產品保險給予保費補貼。生產規(guī)模的擴大使自然風險帶來的損失隨之增加，因此新型經營主體對農業(yè)保險的需求明顯強于普通農戶。為支持新型經營主體擴大生產規(guī)模，一些地方在中央財政提供保費補貼的15個品種之外，還探索開展了特色農業(yè)保險并給予保費補貼。
　　江蘇省大力發(fā)展高效設施農業(yè)保險，省級財政給予相應的保費補貼。如果高效設施農業(yè)保險保費收入達到主要種植業(yè)保費收入的一定比例，省財政在原有保費補貼比例基礎上還要給予相應的保費獎勵，以抵減農戶的自繳保費比例。同時，江蘇對農機保險、漁業(yè)互助保險也給予保費補貼。這些補貼措施為發(fā)展特色農產品保險起到了很好的助推作用。
　　發(fā)展區(qū)域特色農業(yè)保險有利于加快農業(yè)結構調整，優(yōu)化農業(yè)生產力布局，有利于降低農業(yè)生產風險，提高農民家庭經營收入，有利于擴大農業(yè)保險覆蓋面，完善農業(yè)保險制度。應鼓勵地方發(fā)展特色農業(yè)保險，支持有條件的省份針對當?shù)匾?guī)模較大或符合政策扶持方向的農業(yè)產業(yè)，發(fā)展農業(yè)保險并給予保費補貼?？紤]到中西部地區(qū)財力較弱，中央財政應選擇一些區(qū)域重要農產品，如茶葉、蘋果、柑橘等，給予保費補貼。盡快開展設施農業(yè)保險試點，并將漁業(yè)和農機互助保險納入中央財政保費補貼范圍。
　　 三、政府部門要積極推動體制機制創(chuàng)新
　　改革開放30多年實踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結合的農村改革，都有效地發(fā)揮了規(guī)范、引導、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進是不可或缺的。新時期創(chuàng)新農業(yè)農村體制機制，同樣離不開政府部門的大力推動。
　　（一）高度關注改革
　　我國農業(yè)農村深層次體制機制矛盾仍未根本破除。在政策效應充分釋放、生產力發(fā)展達到一定水平的情況下，體制機制束縛逐步顯現(xiàn)，客觀上要求調整生產關系。當然，現(xiàn)在改革難度更大。過去多是帕累托式改革，改善一方利益，無損其他各方，而現(xiàn)階段各種利益盤根錯節(jié)，利益格局很難撼動。因此，再次把農村改革提上重要日程時，要敢于趟改革深水區(qū)，敢于觸動既有利益格局，把改革作為破解農業(yè)農村發(fā)展難題的根本途徑予以推進。
　　（二）加強基礎設施
　　加強基礎設施建設，可以降低制度創(chuàng)新的交易成本，引導市場主體開展體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)誘致性制度變遷。比如通過開展高標準農田建設、農技推廣體系建設等項目，可以改善農業(yè)生產條件、促進科技推廣應用，減少風險、降低成本、提高效益，推動適度規(guī)模經營發(fā)展。通過建立農村產權交易市場和評估機構，既可為新型經營主體流轉土地提供服務，支持其擴大經營規(guī)模，也可以降低金融機構評估、拍賣抵押品的成本，推動其開展農村產權抵押貸款。應把基礎設施建設作為體制機制創(chuàng)新的重要工作予以優(yōu)先支持。
　　（三）加大改革投入
　　并不是只有發(fā)展政策需要投入資金，制度創(chuàng)新同樣需要資金支持，而且改革任務越艱巨，越需要資金對制度進行先破后立。由于誘致性制度變遷是一個緩慢漸進過程，難以適應我國農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的需要，因此必須認可“花錢買機制”的必要性，通過加大改革投入來加速改革進程。比如面對新型經營主體數(shù)量少、實力弱的現(xiàn)狀，必須將新增補貼、財政項目等向這些主體傾斜，集中投入資金、技術、人才等先進生產要素，促使其盡快發(fā)展壯大；面對農村金融天然弱質性的現(xiàn)狀，應當對種糧大戶、專業(yè)合作社給予貸款貼息、保費補貼等支持，以更好地解決金融供給不足問題。
　　（四）強化考核機制
　　無論是建設基礎設施還是加大改革投入，都需要政府發(fā)揮主導作用，必須建立完善的考核激勵機制，調動地方推進體制機制創(chuàng)新的積極性。首先要設計合理的農業(yè)考核指標體系，反映農業(yè)發(fā)展成果，特別要強化改革指標。過去很多時候更強調發(fā)展和穩(wěn)定，對改革重視不夠，但實現(xiàn)發(fā)展往往需要改革先行。其次要提高農業(yè)在地方政府考核指標體系中的權重，使農業(yè)考核結果對地方官員升遷產生明顯影響，使發(fā)展農業(yè)成為硬約束。特別是對農業(yè)主產區(qū)和農業(yè)大縣，更要以農業(yè)發(fā)展作為主要考核指標。
　　（五）發(fā)揮試驗區(qū)作用
　　2011年底，在中央農村工作領導小組指導下，農業(yè)部會同19個部委批復成立了24個農村改革試驗區(qū)，試驗內容涉及農業(yè)農村體制機制方方面面。不少試驗區(qū)在試驗主題上已有多年實踐，初步形成了一套行之有效的制度安排，應當對這些制度進行總結、分析、完善，使之具有更廣泛的適用性，在更大的范圍內予以推廣。還有一些試驗區(qū)雖然剛開始試驗工作，但試驗內容很有開拓性、試驗方案很有針對性，應當充分發(fā)揮其先行先試作用，鼓勵大膽探索、積累經驗。
　　要把握當前以改革促發(fā)展的良好輿論氛圍，抓住有利時機，將改革試驗向縱深推進。要加大對試驗區(qū)的政策支持，在封閉運行的情況下允許試錯，讓試驗區(qū)有信心、有動力開展改革試驗。
　　作者為農業(yè)部產業(yè)政策與法規(guī)司