社會養(yǎng)老保險如何“兜底”

　　建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度（下稱“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”）是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進基本公共服務(wù)均等化的重大舉措。本報告以荊門、焦作等六個城市為案例，分析了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的進展、財力保障機制建設(shè)及存在的問題。
　　該調(diào)研報告并提出以下建議：在考慮財政承受力的前提下，不斷增加財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的投入；劃分各級政府的財政責(zé)任，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)；建立多層次、多形式的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險財力保障機制等。
　　中國社會養(yǎng)老保險制度分析
　　本報告以湖北荊門、河南焦作、山東煙臺、浙江溫州、廣東東莞、內(nèi)蒙古烏海六個城市為例，對其城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進行重點分析。為便于分析，本報告把六市分為三類，即：東莞市、溫州市、煙臺市三市屬于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，歸為第Ⅰ類；焦作市、荊門市都屬于較發(fā)達的中部地區(qū)，歸為第Ⅱ類；烏海市是內(nèi)蒙古自治區(qū)西部新興工業(yè)城市，資源豐富，屬于資源富集型城市，歸為第Ⅲ類。
　　六城市分布于我國東中西三大地帶，經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、財政收入等指標(biāo)有很大差異，但也有很多共性的特點，從全國的角度看，具有一定的代表性。
　　（一）城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度比較
　　為貫徹國務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度實現(xiàn)全覆蓋的工作部署，六市都根據(jù)本地實際，制定了相應(yīng)的制度，規(guī)定了不同的繳費結(jié)構(gòu)。
　　荊門市、焦作市設(shè)計繳費檔次較多，檔次之間差距較小。溫州市繳費檔次較少，但不同檔次之間的差距較大。煙臺市繳費檔次適中，但起點較高，較高檔次之間差距較大。東莞市由居民基本養(yǎng)老保險制度逐步過渡到城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老制度。烏海市實行了城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度。
　　六市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度具有以下幾個共性特點：
　　一是六市都適當(dāng)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。溫州市區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到80元/月，東莞城鄉(xiāng)居民人均社會養(yǎng)老保險金達到460元/月，煙臺市福山區(qū)提高到85元/月，萊山區(qū)提高到110元/月。荊門市掇刀區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從原來的55元/月提高到60元/月，焦作市基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到70元/月以上。
　　二是體現(xiàn)了人文關(guān)懷。溫州市財政對80歲以上高齡老人，每月再給予30元高齡補貼等。荊門市參保對象在領(lǐng)取養(yǎng)老金期間死亡的可一次性享受800元喪葬補助；荊門所屬鐘祥市對百歲老人加發(fā)45元基礎(chǔ)養(yǎng)老金；焦作市各試點縣（市）區(qū)財政對享受優(yōu)撫政策的烈屬參保給予每人每年45元的補貼。
　　三是初步建立了高檔次高補貼、長繳多得的激勵機制。溫州市按繳費檔次分別給予最高120元的財政補貼，對繳費滿15年的參保人員，養(yǎng)老金從第16年起增加5元。煙臺市設(shè)置了3000元-5000元較高的年繳費檔次供居民選擇，起繳點從500元/月起，體現(xiàn)了長繳多得、多繳多得的原則。荊門對選擇1000元以上檔次繳費的按高出部分2%的標(biāo)準(zhǔn)給予補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加2元。焦作市對選擇較高檔次繳費的給予20元以上不定補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加1元-2元。
　　四是如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相同，繳費檔次越低回本越快。相同繳費檔次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)越高回本越快。相同繳費檔次和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，繳費時間越長，回本越慢。但從國家領(lǐng)取的政府補貼角度來看，如果參保人壽命越長、繳費檔次越高，則能得到的補貼越多。
　　以近年來經(jīng)濟平均增長速度（按照8%計算）、同期儲蓄利率（按照多年平均以3%計算）、物價漲幅（按照多年平均以2%計算）等來看，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費對居民吸引力不夠，尤其是高檔繳費吸引力更不夠，事實上，六市中大多數(shù)參保人選擇100元/年的繳費檔次。
　　（二）參保特點
　　六市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保具有以下特點：一是參保覆蓋面都很高，荊門、焦作、煙臺市達到了90%以上，其中，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民參保中新農(nóng)保占大多數(shù)，城鎮(zhèn)居民比例很?。欢菂⒈Ｈ巳褐?，養(yǎng)老金支出主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在實行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”的地區(qū)，個人養(yǎng)老賬戶支出占比很?。蝗腔攫B(yǎng)老金收入普遍低于城市低保收入，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險吸引力不夠，與職工養(yǎng)老保險相比差距更大。
　　（三）財力保障比較
　　從六市財力保障情況看，具有以下幾個特點：
　　一是不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地市，中央財政和省級財政補貼差異較大。三個Ⅰ類地區(qū)沒有中央財政補貼，東莞市沒有省級財政補貼。三個Ⅰ類地區(qū)地方財力保障達到3億元以上，而Ⅱ類地區(qū)僅過千萬元，差距明顯。
　　從財力保障支出的能力看，Ⅰ類地區(qū)盡管沒有中央財政補貼，但由于地方財力雄厚，可以支撐養(yǎng)老保障支出。Ⅱ類地區(qū)地方財政補貼所占比重明顯偏低，但由于地方財政收入有限，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加養(yǎng)老保險支出的壓力較大。Ⅲ類地區(qū)烏海市人少地多，資源豐富，人均GDP在六市中最高，財政收入增長持續(xù)性強，可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，實行全市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度。
　　二是各地都很重視民生支出，社會保障支出所占財政支出比重平均達到10.8%。Ⅰ類地區(qū)中央和省級財政補助較少，本地社會保障支出主要由地方財政負擔(dān)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助占社保支出的比重相對較高，保障水平也相對較高。Ⅱ類地區(qū)社保支出大部分用于保障城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補助及最低生活保障支出等，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助占社保支出的比重較小，保障水平也相對較低。
　　三是增加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財力支持還有一定空間。六市中除東莞、溫州市地方財政補貼占地方財政總收入比重達到1%以上，其他地區(qū)（不含烏海）都在1%以下。
　　保險體系中的制度缺陷
　　我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系具有明顯的二元性特征，而且財力保障水平較低，制度吸引力不強，各地區(qū)保障水平差異明顯，在養(yǎng)老保險制度設(shè)計及財力保障方面還存在諸多的缺陷和問題。
　　（一）財力保障水平較低
　　從六市對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財力投入看，地方財政補貼占財政收入的比重不超過1.5%，Ⅱ類地區(qū)地方財政補貼僅占當(dāng)?shù)刎斦偸杖氲?.2%左右，地方財力保障水平較低，而且在結(jié)構(gòu)設(shè)計上也有一定問題。
　?、耦惖貐^(qū)中央財政補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金只負擔(dān)50%，而這些地區(qū)大多數(shù)實行了省級統(tǒng)籌，省里將這部分資金統(tǒng)籌到相對困難的地區(qū)，使得地方財政補助大多用于彌補基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，對繳費的補貼標(biāo)準(zhǔn)不高，財政補貼少，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低，這導(dǎo)致了制度吸引力不強、居民參保的積極性不高。
　　（二）保障水平差異明顯
　　由于我國當(dāng)前仍然存在著較明顯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟特征，社會養(yǎng)老保險制度也存在著城鄉(xiāng)有別的二元體制，財政在支持職保與新農(nóng)保方面存在不合理性和不平等性。
　　六市雖然對民生方面特別是社會保障方面的支出很重視，支持比重都達到8%左右，但農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險支出占社會保險總支出比例總體仍然不高，特別是Ⅱ類地區(qū)主要用于職保政策落實和低保等，使得農(nóng)村居民養(yǎng)老保險所占財政支出的比例很小。
　　經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)間的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險水平存在較大的差距，目前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險水平普遍不超過80元/月，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)保障水平較高，東莞城鄉(xiāng)居民人均社會養(yǎng)老保險金達到460元/月，溫州達到146元/月，存在著不小的差距。
　　這容易造成地區(qū)間社會保障水平的不均等，形成新的貧富不均，進而影響社會秩序的穩(wěn)定，也不利于在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的勞動力市場與公平競爭的市場環(huán)境，導(dǎo)致不同區(qū)域地方政府所承受的財政養(yǎng)老負擔(dān)差異較大。
　　（三）財政負擔(dān)預(yù)期過重
　　目前，除了各級政府的財力保障，集體繳費所占份額極少，而且居民大多選擇低檔繳費標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)責(zé)任較小，過于依賴財政投入。此外，基金賬戶隱性缺口和預(yù)期負擔(dān)明顯。
　　一是基金賬戶存在隱性缺口。按現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法相同，月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)以個人賬戶積累額除以139個月，也就是說從60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，約12（139/12=11.58）年左右個人賬戶資金將會全部領(lǐng)完。而按制度規(guī)定個人賬戶資金領(lǐng)完后養(yǎng)老金待遇不變，因此，政府將負擔(dān)此后個人賬戶養(yǎng)老金支出帶來的隱性壓力。
　　二是基金貶值風(fēng)險帶來的預(yù)期負擔(dān)。按目前物價水平及銀行定期存款利率，個人賬戶實際處于縮水和貶值的狀態(tài)。
　　國家規(guī)定，社?；鹬挥写嫒雵秀y行和購買政府發(fā)行的特種國債兩種方式，但目前適合社保基金購買的特種國債一直未發(fā)行，普通國債由于可回購等原因，大都不適合社?；鹳徺I，因此目前社?；饘嶋H上只有銀行存款這一唯一的存放形式。一方面，國家銀行利率較低，基金利息收益有限；另一方面，物價快速上漲，據(jù)有關(guān)資料顯示，2011年全年CPI在5.4%左右，個人賬戶實際是貶值的。從經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，社?；鸫嬖诒煌ㄘ浥蛎浨治g的風(fēng)險，這也會造成財政預(yù)期負擔(dān)加重。
　　（四）基礎(chǔ)工作亟待加強
　　從前期調(diào)研情況看，有的地方過于強調(diào)參保進度和參保面，忽視基礎(chǔ)工作，經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量難以保證，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。有的地方?jīng)]有統(tǒng)一的專用基金財務(wù)管理軟件，既影響工作效率，又不利于規(guī)范化、電算化管理。
　　此外，還存在與其他保障制度的銜接問題。雖然按政策規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保障等可以自由轉(zhuǎn)移和接續(xù)，但目前沒有統(tǒng)一、具體的銜接辦法，參保群眾在不同社會保障制度之間轉(zhuǎn)移沒有明確的政策依據(jù)，難以操作實施。
　　特別是現(xiàn)階段農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)大量流動、頻繁轉(zhuǎn)移，社保制度之間銜接不暢，將影響廣大群眾社保權(quán)益的落實，同時又給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作順利推進帶來一定的困難。
　　提高財力“保障線”
　　要建立完善的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體制機制，實現(xiàn)全社會統(tǒng)籌目標(biāo)，應(yīng)健全和完善現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度運行機制，提高財力保障水平。
　　 （一） 在考慮財政承受力的前提下，增加財政投入
　　制定城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中長期規(guī)劃。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，不僅要審慎分析參保人員的負擔(dān)水平及比例，也要充分考慮財政應(yīng)承擔(dān)的費用水平及份額。
　　財政負擔(dān)水平應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，如果盲目超前提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平，使政府補貼支出負擔(dān)過重，不僅會產(chǎn)生財政風(fēng)險，社會保障也會成為無水之源，而且標(biāo)準(zhǔn)過高，同時會帶來新的社會不公。
　　因此，初期應(yīng)堅持低水平起步，財政給予必要支持，以調(diào)動城鄉(xiāng)居民的參保積極性，擴大覆蓋面。
　　在充分考慮財政負擔(dān)能力的前提下，逐步加大城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財力投入。中央和地方政府應(yīng)真正承擔(dān)提供國家保障的社會責(zé)任，加大對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的資金投入。各級財政應(yīng)把城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險財政補助列入財政預(yù)算，逐年增加預(yù)算支出，增加“兩個比重”，即城鄉(xiāng)居民社會保障支出占財政收入的比重和城鄉(xiāng)居民社會保障支出占社會保障支出的比重，提高“兩個增速”，即城鄉(xiāng)居民社會保障支出增速要高于財政收入增速，城鄉(xiāng)居民社會保障支出增速要高于社會保障支出增速。建立各級財政城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險專項資金，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強基層財力和自主解決基層社會養(yǎng)老保險問題的能力。
　　（二）劃分各級政府的財政責(zé)任，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)
　　劃分各級政府的財政責(zé)任。中央財政應(yīng)根據(jù)全國城鄉(xiāng)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制訂基礎(chǔ)養(yǎng)老金政策和中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)。中央財政應(yīng)主要負擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人補貼部分，向中西部地區(qū)和相對貧困地區(qū)重點傾斜。省級財政在確保省級支農(nóng)資金投入增輻高于財政經(jīng)常性收入增長輻度前提下，將新增財力支出適當(dāng)向農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險傾斜。加大對農(nóng)村的支持和投入，使廣大農(nóng)民群眾老有所養(yǎng)，切實解決農(nóng)民群眾對晚年生活的顧慮，改善農(nóng)村老年群體的生活質(zhì)量和水平。
　　各級地方政府可根據(jù)本地實際及財力狀況，按不低于中央補助政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，高于標(biāo)準(zhǔn)部分，由本級政府負擔(dān)。市級財政主要是制定統(tǒng)一的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)和其他適當(dāng)補貼標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)級財政主要承擔(dān)本地區(qū)的財政補助。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，考慮到具體范圍對象、困難標(biāo)準(zhǔn)等，政策的制訂和執(zhí)行由地方政府負責(zé)更為合理。遠期的個人基金賬戶的隱性缺口以及基金賬戶的自然縮水貶值，應(yīng)主要由中央財政與省級財政按比例承擔(dān)。
　　合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，進一步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平、覆蓋面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。一是要努力增加公共財政的覆蓋面，按照公共服務(wù)均等化的原則，合理調(diào)整現(xiàn)有財政支出結(jié)構(gòu)，控制其他支出。二是要充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付功能，調(diào)整城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社會養(yǎng)老保障支出的分配比例，逐步縮小城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與其他社會保障制度之間的差距。三是要隨著財政收入的逐年增加，加大對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度體系。
　　（三）建立合理的財力保障機制，促進基金保值增值
　　建立科學(xué)的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險基金的保障機制，進一步完善國家、集體的投入機制和個人的繳費機制。通過明確的制度對三者的投入比例進行合理的劃分，積極拓寬籌集渠道，即國家和政府在不斷增加投入的基礎(chǔ)上，集體要給予相應(yīng)的補貼政策，居民個人則要積極繳費?？紤]地區(qū)差異，在Ⅰ類地區(qū)可施行強制保險，以個人繳納為主，集體補助為輔；在Ⅱ類地區(qū)應(yīng)采取自愿原則，以個人繳納為主，政府補貼為輔；而在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)應(yīng)采取自愿原則，以個人繳納為輔，實行中央、省、市（區(qū)）的政府補貼。
　　在保障基金安全的基礎(chǔ)上，積極拓寬基金投資渠道，提高基金投資收益：
　　一是盡快恢復(fù)發(fā)行適合社保基金購買的政府特種國債。實行定向發(fā)行，不在市場上流通，其票面利率應(yīng)適當(dāng)高于同期銀行定期存款利率。
　　二是對逐步做實的個人賬戶可實行完全積累。通過用于支持國家經(jīng)濟建設(shè)來實現(xiàn)保值增值，拓寬投資渠道，增加投資工具，提高收益。
　　三是建立與CPI指數(shù)掛鉤的個人賬戶銀行存款利率浮動機制。在物價上漲較快時期，及時根據(jù)CPI指數(shù)變動對社?；疸y行存款優(yōu)惠利率予以調(diào)整，規(guī)避出現(xiàn)存款貶值的風(fēng)險。
　　四是編制年度基金預(yù)算時，研究確定下年度基金定活期存款比例和中長期定期存款比例，并及時提出調(diào)整方案，促進基金的保值增值。
　　（四）實行多層次城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體系
　　隨著制度建設(shè)的日益成熟，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險應(yīng)逐步實行市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和國家統(tǒng)籌。Ⅱ類地區(qū)可以選擇有條件的縣市區(qū)實行城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險全覆蓋，逐步實行地市級統(tǒng)籌。Ⅰ類地區(qū)可考慮全面實行城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度，有條件的東部發(fā)達地區(qū)可以實行省級統(tǒng)籌，并逐步過渡到全國統(tǒng)籌。
　　建立覆蓋全國的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的銜接機制，以解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在不同地區(qū)接續(xù)和基金轉(zhuǎn)移問題。在建立完善的財力保障機制的基礎(chǔ)上，打破城鄉(xiāng)界限，實現(xiàn)與社會保障系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。城鄉(xiāng)賬戶通過與身份證相同的個人社會保障號實現(xiàn)對接，賬戶余額隨居民的流動、遷徙而劃轉(zhuǎn)。
　　農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或流動到城市企業(yè)單位工作，可以與城市職工一樣由單位和個人共同繳費，個人繳費全部進入個人賬戶，單位繳費按一定比例打入個人養(yǎng)老金賬戶，實行養(yǎng)老基金累積，離開單位或城鎮(zhèn)時，可以攜帶回鄉(xiāng)，劃入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ舷到y(tǒng)。
　　韓鳳芹為財政部財政科學(xué)研究所研究員，張尚貴為湖北省荊門市財政局局長，陳鵬為湖北省荊門市財政局科研所