法治框架下的國資國企改革

　　中共18大的召開，為市場導(dǎo)向的改革提供了新動力，已作為改革焦點(diǎn)30年的國資國企改革，無疑面臨更直接的壓力與挑戰(zhàn)。我認(rèn)為，下一階段經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)是如何推動法治框架下的國資國企改革，成立與完善四大國資委，并將國資國企改革納入到人民代表大會監(jiān)管平臺，加速推進(jìn)國資國企改革的法律化進(jìn)程。
　　建立和完善四大國資委
　　從2003年起，中央政府對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大改革，從體制機(jī)制上推進(jìn)政企分開、政資分開、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離。政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，包括：政企分開邁出實(shí)質(zhì)性步伐，政府公共管理職能與出資人職能初步分離，國有企業(yè)監(jiān)管方式不斷完善等等，國家專門成立了國資委用來管理和保障國資國企的發(fā)展。但是，我國的國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，從流通領(lǐng)域到生產(chǎn)領(lǐng)域，從市場部門到非市場部門，從經(jīng)營性資產(chǎn)到非經(jīng)營性資產(chǎn)，2003年成立的國資委管理的只是經(jīng)營性國有資產(chǎn)的一部分，國資國企的管理體制與運(yùn)作模式并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。
　　我認(rèn)為，改革改到今天，國資國企改革必須尋求新的突破，而成立四大國資委為改革突破提供前提條件的時機(jī)已經(jīng)成熟。我建議在法治框架下先行完善成立四大國資委：第一就是2003年已經(jīng)建立的企業(yè)國資委；第二是金融國資委；第三是資源國資委；第四是行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)國資委。然后九九歸一，把各國有資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的國資管理體系，實(shí)現(xiàn)國資國企改革的終極目標(biāo)。這里須特別強(qiáng)調(diào)的是，成立四大國資委的目的，并不是多設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化行政化管理，也不是讓國資國企去擠壓或取代民資民企，更不是要搞國進(jìn)民退，而是如何更好地在以《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等為代表的法治框架下推動國資國企的戰(zhàn)略性調(diào)整與改革，厘清各產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確出資人職責(zé)，提高改革效率，并加快國退民進(jìn)的步伐。
　　不用說，現(xiàn)有的中央與地方兩級“企業(yè)國資委”已成立十年，其下一步改革的方向應(yīng)是按照《公司法》、《企業(yè)國資法》的要求加快向“經(jīng)營管理委員會”、“純粹的干凈的出資人”轉(zhuǎn)型并改善其公司治理結(jié)構(gòu)。
　　金融國資委的成立正在討論之中，我希望它能盡快成立。金融國有資產(chǎn)管理體制仿若“九龍治水”，管人、管事、管資產(chǎn)都存在著諸多弊端。例如金融國有資產(chǎn)的實(shí)際出資人多頭而不統(tǒng)一，財(cái)政部和匯金公司是主要的中央金融國有資產(chǎn)出資人，地方金融國有資產(chǎn)出資人狀況更加混亂，管理模式不一?！镀髽I(yè)國資法》第七十六條規(guī)定：“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”這規(guī)定了金融類的國有資產(chǎn)管理原則上適用本法。依據(jù)《企業(yè)國資法》建立統(tǒng)一的金融國資委體系，明確出資人權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管人職責(zé)或可成為金融國有資產(chǎn)管理體制改革的方向。
　　資源國資委更有成立的緊迫性。資源性國有資產(chǎn)包括土地、礦山、河流、灘涂、海洋、草原、森林等，我國的自然資源礦藏總量十分龐大，這就造就了數(shù)量巨大的資源性國有資產(chǎn)。資源性產(chǎn)權(quán)約束不存在、資源性市場建設(shè)不完善、資源性國有資產(chǎn)的管理機(jī)制不健全導(dǎo)致我國資源性國有資產(chǎn)的利用效率低下、收益價值流失等問題的出現(xiàn)。另一方面，法律規(guī)范的缺位使得自然資源的管理、開發(fā)亂象百出。黑龍江關(guān)于大氣資源的立法缺乏共識，引起爭議，即為一例。自然資源國家所有，那些稀缺、不可持續(xù)、能產(chǎn)生效益的自然資源應(yīng)盡快納入戰(zhàn)略性或經(jīng)濟(jì)性規(guī)劃管理之中。建立統(tǒng)一的自然資源國資委，有利于實(shí)行價值與實(shí)物相結(jié)合的經(jīng)營原則，建立明晰的初始產(chǎn)權(quán)和轉(zhuǎn)讓制度，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。以市場為載體，實(shí)現(xiàn)資源型國有資產(chǎn)效益的最大化。
　　行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)國資委，前一段時間有關(guān)部門曾討論過建立方案，有的地方甚至已經(jīng)成立了地方文化資產(chǎn)國資委，但后來又被緊急叫停，我認(rèn)為這是改革目標(biāo)不明確的表現(xiàn)。我國的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理混亂，科教文衛(wèi)，資產(chǎn)龐雜，僅教育類的高等院校資產(chǎn)其出資人與經(jīng)營人的關(guān)系到現(xiàn)在亦未厘清；文化資產(chǎn)管理體制更其混亂。新聞傳媒有許多是經(jīng)營性的，但又自稱“非經(jīng)營”并兼有意識形態(tài)的功能，而象長城、故宮、泰山、兵馬俑這樣的國家文化遺產(chǎn)多多少少又被地方化了，成為地方財(cái)政的重要來源。文化遺產(chǎn)國有資產(chǎn)的管理由于缺少資產(chǎn)評估、缺乏保護(hù)意識、粗放管理以及急功近利等原因出現(xiàn)了過度開發(fā)、毀壞加速等現(xiàn)象。因此，成立行政事業(yè)單位資產(chǎn)及文化遺產(chǎn)國資委已成為我們下一步事業(yè)單位改革、相應(yīng)國資改革以及遺產(chǎn)保護(hù)法完善改革的起點(diǎn)。
　　國資國企改革應(yīng)納入到人民代表大會監(jiān)管之中
　　現(xiàn)有《物權(quán)法》第45條和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第6條都規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。”在“議行合一”政體下，這種表述是有一定缺陷的，是現(xiàn)行法律不完善之處。按照我國現(xiàn)行的《憲法》，一切權(quán)力屬于人民，而代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會。因此，真正的國有資產(chǎn)股東代表應(yīng)是全國人民代表大會，全國人民代表大會應(yīng)代表國家行使國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。這在國務(wù)院每年向全國人大匯報預(yù)算一例中可以得到佐證，按照《憲法》、《預(yù)算法》及其《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)就財(cái)政預(yù)決算問題向全國人大報告，這其中除公共財(cái)政的預(yù)決算外，還應(yīng)包括國有資本經(jīng)營預(yù)算，只是這一規(guī)定一直未得到執(zhí)行。
　　實(shí)質(zhì)上，國務(wù)院受國家委托行使所有權(quán)，國家在政權(quán)組織形式上表現(xiàn)為人民代表大會制度。從理論上來說，全國人民代表大會委托國務(wù)院行使國有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國務(wù)院理應(yīng)就國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使向全國人大負(fù)責(zé)和報告。
　　按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七章特別規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成。這實(shí)際上是為強(qiáng)化人民代表大會權(quán)能，明確委托人、出資人地位提供了注解。作為剝離了管理職能的“純粹的出資人”、“特殊商業(yè)目的法人”，國資委應(yīng)該是一個“航母級”的資本運(yùn)營中心，是代表中央與地方政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，它對國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況應(yīng)向人民代表大會匯報。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在全國人大以及地方各級人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，行使國資委現(xiàn)有的非經(jīng)營職能。
　　國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會應(yīng)當(dāng)作為人大常設(shè)的專門委員會，就國資委作為受托人對委托人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一擔(dān)負(fù)提高整體競爭力、結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)防風(fēng)險、國有資產(chǎn)保值增值與戰(zhàn)略性退出等任務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，從而突破現(xiàn)有國資委向全國人大例行匯報的體制。
　　具體來說，第一，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會設(shè)立的依據(jù)以及與國資委之間的委托、監(jiān)督關(guān)系。立法應(yīng)當(dāng)明確人民代表大會是委托人，國有資產(chǎn)委員會具體行使全民委托人的監(jiān)督職能，監(jiān)督國資委的管人、管事、管資產(chǎn)方面的情形。第二，國資委作為“純粹出資人”向人民代表大會負(fù)責(zé)，向國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會報告國有資產(chǎn)運(yùn)營管理情形。國資委應(yīng)當(dāng)定期向國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會報告國資運(yùn)營情況。報告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括國資總量、各行業(yè)分布狀況、資產(chǎn)運(yùn)營情況、人事任命情況。第三，國有資產(chǎn)委員會應(yīng)當(dāng)行使委托人職能。國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會行使的委托人職能包括：就國資委報告的內(nèi)容進(jìn)行評估；就國資委提請的人事任命匯報予以批準(zhǔn)與否決；就國資委可能出現(xiàn)的問題要求國資委及時改正；如果國資委行為可能損害全民利益，則有權(quán)變更國資委所做決定。第四，負(fù)責(zé)安排與分配國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會應(yīng)當(dāng)由人民代表大會副委員長擔(dān)任主任委員，委員由人民代表大會選舉產(chǎn)生。
　　加快完善現(xiàn)有國資管理法律體系
　　國資國企改革法律體系的完善主要包括以下幾個方面：
　　第一，制定改革的基本法。我國將改革開放定為長期國策，但是尚缺乏一部規(guī)制改革的基本法。我認(rèn)為，基本法應(yīng)當(dāng)著眼于程序的設(shè)置，尤其是全國人大與國務(wù)院之間職能的分配、表決程序的設(shè)置是重中之重。
　　第二，明確四大國資委體系的法律依據(jù)，在適當(dāng)?shù)臅r候擴(kuò)大《企業(yè)國資法》適用范圍，制定“大國資法”。現(xiàn)有的《企業(yè)國資法》由于各種原因?qū)е路蛇m用范圍僅限于生產(chǎn)流通領(lǐng)域的國有企業(yè)，不能涵蓋所有的國有資產(chǎn)類型。因此，在探索四大國資委可行性一段時間后，加緊制定適用于自然資源國有資產(chǎn)、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位與文化遺產(chǎn)國有資產(chǎn)在內(nèi)的“大國資法”。
　　第三，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會地位。立法應(yīng)當(dāng)明確人民代表大會是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的委托人，在人大常委會下設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會履行委托人職責(zé)，使得國資委成為“純粹的出資人”。
　　第四，加強(qiáng)《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律的執(zhí)行，以維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。公平公開的市場競爭環(huán)境有利于國有企業(yè)與民營企業(yè)共同發(fā)展，有利于國有資產(chǎn)按照市場規(guī)則實(shí)現(xiàn)正常保值增值。
　　第五，明確國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。國有企業(yè)與國有資產(chǎn)一方面需要根據(jù)市場規(guī)則經(jīng)營管理，一方面需要提供公共產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)國家治理的要求。應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定各領(lǐng)域國有企業(yè)的公共職能，提供各類公共產(chǎn)品，并且由國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會監(jiān)督與分配。
　　新的改革形勢對國有資產(chǎn)管理與發(fā)展提出了新要求與新挑戰(zhàn)。我們在國資國企改革問題上應(yīng)有歷史感與緊迫感，要加快明確下一步的改革戰(zhàn)略與路徑。改革難免有困難，也難免會犯錯誤，但是只要在法治的框架下實(shí)行一系列改革，去蕪存菁，國資國企改革目標(biāo)的完成就會離我們越來越近。
　　作者為中國政法大學(xué)法學(xué)