關(guān)于農(nóng)村宅基地確權(quán)若干問題的探討

　　摘 要：宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，其不僅關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展和千家萬戶農(nóng)民的利益，也是農(nóng)民享有的一項最基本的財產(chǎn)權(quán)利。本文通過總結(jié)我國當(dāng)代農(nóng)村宅基地政策演變、分析目前農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，來探討農(nóng)村宅基地土地登記過程中權(quán)屬的認(rèn)定，為其土地登記工作提出可行性建議。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地 確權(quán) 土地權(quán)屬
　　中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3791（2012）09（a）-0177-02
　　農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作是國土資源管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，事關(guān)國計民生。中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”；2010年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，要求切實加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地使用制度。
　　1 農(nóng)村宅基地政策演變
　　新中國成立60年來，農(nóng)村宅基地的制度變遷也經(jīng)歷了多個歷史時期，本文著重從宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的變遷角度，主要劃分為三個階段。
　　1.1 農(nóng)村宅基地完全私有時期
　　1950年通過的《土地改革法》第一章總則規(guī)定“國家將依法沒收或征收得來的土地?zé)o償分配給無地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有土地制度”，第三十條規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢?！?954年我國第一部《憲法》第八條規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，這階段廢除了封建土地產(chǎn)權(quán)制度，建立了受法律保護的農(nóng)民土地私有制、宅基地可以自由流轉(zhuǎn)、宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)一體化等核心的宅基地制度。
　　1.2 農(nóng)村宅基地集體所有、土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)時期
　　在農(nóng)業(yè)合作化改造過程中，至1956年底，完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民所有的一切土地包括農(nóng)民宅基地都轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃?、生產(chǎn)隊即集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，人民公社徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基地”的土地集體所有制。
　　1962年中央中央八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》又稱《農(nóng)業(yè)六十條》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，其所有權(quán)歸生產(chǎn)隊，使用權(quán)歸社員；1963年3月20日《中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充的通知》中明確指出，宅基地歸農(nóng)戶長期使用，其附著物屬社員所有，如《1982年憲法》、《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1982年）、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫時規(guī)定》（1985年）、《國務(wù)院關(guān)于制止買賣、租賃土地的通知》（1983年）等。
　　這一時期的宅基地制度核心為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有；農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，并嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、通過審批。這時期構(gòu)建了我國宅基地使用權(quán)制度的基本框架，并形成了農(nóng)村個人住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
　　1.3 宅基地集體所有，使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)
　　農(nóng)村宅基地所有制度仍未有變動，但在宅基地使用制度和政策上不斷進行著微調(diào)和改進，如1988年《憲法》確定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，其中包含集體土地；1998年《土地管理法》寫到“農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”，在農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍內(nèi)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不完全限制的。1988年《土地管理法實施條例》、2004年《土地管理法》，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年《國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等政策的配合，農(nóng)村宅基地制度的核心已經(jīng)轉(zhuǎn)化為：宅基地集體所有；農(nóng)民無償取得宅基地，并無限期使用；宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化；宅基地取得與在宅基地上建房有限定標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃；在符合規(guī)劃的前提下，村莊內(nèi)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。
　　2 農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀
　　本世紀(jì)以來，中央大力扶持新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了快速發(fā)展，物質(zhì)基礎(chǔ)有了很大的改善；農(nóng)民生活富裕，生活水平有了很大的提高；社會主義新農(nóng)村呈現(xiàn)在人們眼前的是人居環(huán)境明顯改善、農(nóng)民安居樂業(yè)的景象。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在我國社會、經(jīng)濟活動中重要性越來越突出，農(nóng)村有了翻天覆地的變化。但農(nóng)村宅基地使用情況也顯現(xiàn)出了新時代的特征。
　　2.1 違法私建嚴(yán)重
　　近年來，隨經(jīng)濟快速發(fā)展和惠農(nóng)政策的扶持，農(nóng)民收入有了很大的提高，部分富裕起來的農(nóng)民，首先考慮到的是置辦家業(yè)，隨之而來的肆意擴建宅基地、建新居不拆舊、違法私建、宅基地使用面積超過政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等違法現(xiàn)象比較突出；農(nóng)村宅基地附屬設(shè)施用地隨意占用耕地，如在自留地內(nèi)修建家畜棚、硬化地表等，破壞了耕作條件，改變耕地用途等。
　　2.2 非法改變用途
　　用地需求矛盾較突出、經(jīng)濟活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，土地使用者私自改變宅基地用途，如將宅基地變成作坊、加工廠等。
　　2.3 農(nóng)村宅基地違法流轉(zhuǎn)
　　我國法律雖然明確限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但隱形市場早已形成，隨著地價不斷升值，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下變相流轉(zhuǎn)宅基地的隱形交易屢禁不止，往往經(jīng)濟越發(fā)達就越活躍。農(nóng)村宅基地違法流轉(zhuǎn)方式主要體現(xiàn)在違法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面。
　　隱形市場地價普便低于市價，集體土地資產(chǎn)大量流失的同時也增加了整個土地市場管理的難度。
　　2.4 缺乏必要的監(jiān)督機制
　　農(nóng)村宅基地雖有嚴(yán)格的審批程序，但在實際操作中往往出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)、一些村干部自主決定，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的取得帶有很大的利益因素和人情色彩，宅基地分配不公。由于缺乏必要的監(jiān)督機制，村干部違法行為難以受到制裁，進一步助長了違法行為。
　　2.5 農(nóng)村宅基地利用率底下
　　在無償無限期使用政策，不能很好的約束農(nóng)民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，閑置、超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民建房大部分沒有統(tǒng)一規(guī)劃，選址多數(shù)在自家自留地、承包地或交通較為便利的道路邊，形成了大量路邊店、獨家院，既浪費土地，基礎(chǔ)設(shè)施又難以配套。
　　3 農(nóng)村宅基地權(quán)屬的認(rèn)定
　　按我國農(nóng)民的長期生活習(xí)慣，農(nóng)村居民宅基地一般包括居住生活用地，如住房、廚房、牲畜房、倉庫、農(nóng)機房、廁所用地；四旁綠化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服務(wù)實施用地，如水井、地窖、沼氣池用地等。在農(nóng)村宅基地確權(quán)過程中，應(yīng)本著依法保護農(nóng)村宅基地使用權(quán)，尊重歷史、面對現(xiàn)實，有利于生產(chǎn)和生活，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的原則開展。
　?。?）依法保護公民、法人合法取得的宅基地使用權(quán)。合法批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)受法律保護，任何單位或者個人不得侵犯，應(yīng)按照現(xiàn)狀確權(quán)；未經(jīng)批準(zhǔn)違法私建的農(nóng)村宅基地不受法律保護，占用耕地的還應(yīng)追究法律責(zé)任，應(yīng)不予確權(quán)。合法繼承的宅基地使用權(quán)除經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃或個別調(diào)整外，長期不變，應(yīng)確定給現(xiàn)使用人。（2）宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)移。農(nóng)村房屋發(fā)生買賣、繼承、贈myOPsvyOV+yPmwr6KUPfTw==與等法律事由的，其所占宅基地的使用權(quán)隨房屋所有權(quán)而轉(zhuǎn)移。辦理農(nóng)村房屋宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)問題，應(yīng)注意掌握一個時間界限，即在1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》發(fā)布之前，農(nóng)村房屋買賣中宅基地使用權(quán)均隨房轉(zhuǎn)移，無須辦理批準(zhǔn)手續(xù)；但自該《條例》之后，宅基地使用權(quán)須經(jīng)過申請批準(zhǔn)后方可隨房轉(zhuǎn)移。未經(jīng)審查批準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)不能隨房轉(zhuǎn)移給買方，房屋買賣亦無效，但買主可將房屋拆走。但在農(nóng)村合法繼承的房屋，其宅基地使用權(quán)可以隨房屋所有權(quán)而轉(zhuǎn)移。（3）超過當(dāng)?shù)卣?guī)定面積的農(nóng)村宅基地應(yīng)區(qū)分對待。1982年國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后未經(jīng)拆遷、改建、翻建的，可以暫按現(xiàn)有實際使用面積確定宅基地使用權(quán)；1982年2月《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》發(fā)布時起至1987年1月《土地管理法》開始實施時至，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按1986年3月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后，按處理后實際使用面積確定宅基地使用權(quán)。（4）歷史沿用農(nóng)村宅基地，無法提供權(quán)屬證明材料的，可經(jīng)村委會出具證明，經(jīng)土地管理部門審核后，予以確權(quán)。（5）符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ慷形捶謶舻霓r(nóng)村居民，其現(xiàn)有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標(biāo)準(zhǔn)的，可按現(xiàn)有宅基地面積確定宅基地使用權(quán)。（6）非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體建設(shè)用地使用權(quán)。（7）農(nóng)村專業(yè)戶宅基地以外的非農(nóng)業(yè)農(nóng)建設(shè)用地與宅基地分別確定集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。（8）拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不能確定宅基地使用權(quán)。
　　經(jīng)核實宅基地面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或者現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。
　　4 幾點問題的探討
　　本人結(jié)合村莊地籍調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了以下幾點建議。
　　（1）我國農(nóng)民的長期生活習(xí)慣，農(nóng)村宅基地一般由住宅用地、生活附屬設(shè)施用地、綠化用地、院落等組成的方形建筑群落。為了提高宅基地的土地使用效率及方便日后地籍管理，建議無院墻包絡(luò)建筑物、建筑物比較分散、無權(quán)屬來源材料證明權(quán)屬界線的合法使用農(nóng)村宅基地，在現(xiàn)場確權(quán)時，宜按照“住房、廚房地優(yōu)先，盡量包含生活附屬設(shè)施用地”的原則，以房屋外墻為界線，進行“取方”確權(quán)，而離宅基地較遠的牲畜房、廁所等生活附屬設(shè)施用地不宜確權(quán)，應(yīng)按地形要素表示在地籍圖上。（2）隨《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》于2005年10月1日施行，開啟了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的先例。在確權(quán)過程中應(yīng)充分維護農(nóng)戶利益，對個別農(nóng)戶經(jīng)濟困難、暫時利用率不高的農(nóng)村宅基地，在當(dāng)?shù)卣薅ǖ霓r(nóng)村宅基地面積之內(nèi)，合理擴大宅基地使用面積，如在住房、廚房前外延一定距離做為院落。（3）新農(nóng)村建設(shè)中，經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃、成片的農(nóng)村宅基地，因各種原因房屋建設(shè)未達到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的，建議按規(guī)劃四至范圍確權(quán)。
　　5 結(jié)論
　　農(nóng)村宅基地確權(quán)工作，關(guān)系到九億農(nóng)民的安身立命之本，其重要性不言而喻。我國農(nóng)村宅基地政策具有明顯的中國特色，在農(nóng)村宅基地確權(quán)工作中，應(yīng)具體問題具體對待，逐宗深入調(diào)查宅基地使用的歷史沿革，在維護農(nóng)民的權(quán)益的同時，不能增加新的矛盾。
　　參考文獻
　　[1] 劉廣棟，程久苗.1949年以來中國農(nóng)村土地制度變遷的理論和實踐.
　　[2] 黃健雄主編.農(nóng)村宅基地法律政策解答.法律出版社，2009，