公民“政策參與”層級亟待提升

　　“中國民眾的‘政策參與’認知水平遠高于實際參與水平，低水平的實際參與對政策參與客觀狀況總分起了重要的‘拉低’作用?！苯眨芍袊鐣茖W院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心合作發(fā)布的政治參與藍皮書暨2012年《中國政治參與報告》如此評價當前民眾“政策參與”的實際狀況。
　　該報告顯示，民眾對“權利與參與途徑認知”、“政策重要性認知”的得分率均超過50%，而“實際政策參與”的得分率僅為11%。
　　在該報告主要執(zhí)筆人、中國社會科學院政治學研究所研究員史衛(wèi)民看來，公民“了解和接受公共政策的參與”水平大大高于公民“實際政策參與”水平這一特點，顯示當前中國的公民政策參與，是“接受型的政策參與模式”，而不是“博弈或改變型的政策參與模式”。
　　“目前公民的政策參與基本停留在‘解決問題’和‘增進政策接受性’的水平上，較難提升到‘增加民眾對政策尤其是決策的影響力’的水平?！笔沸l(wèi)民在接受《中國新聞周刊》采訪時如此表示。
　　公眾政策參與層級低
　　在2012年的這份報告中，一個最重要的基本結論是，當前中國民眾在政策過程中以“接受政策”為基本特征的參與，可以稱之為“接受型的政策參與模式”。
　　“通過這個基本結論，我們解釋了一個很大的問題，中國公民政策參與到底是針對什么的？從這個模式來看，我們的政策參與是以解決問題為導向的，而不是為了改變政策?！笔沸l(wèi)民解釋說，一個通俗的理解是，例如醫(yī)保，公眾普遍認為醫(yī)保政策是好的，但在執(zhí)行過程中可能會產生各種問題，公眾對醫(yī)保政策的參與是為了解決具體問題。
　　形成這個特點的原因何在？在史衛(wèi)民和課題組團隊看來，一個重要原因是，當前的頂層制度設計和老百姓的參與有相當大的距離?！爱斍耙恍┲卮笳撸际怯芍醒雽用鎭碇贫?，在這些制度設計和決策方面，公眾的參與是非常少的?！?br/>　　報告認為，這種制度建構的模式，對公民的政策參與，既有積極的影響，也有消極的影響。優(yōu)點是政府對于民眾了解政策和執(zhí)行政策提供了保障作用，缺點是把政策參與層級壓的很低，真正在決策層面的參與比較少。
　　課題組研究認為，這種消極影響最主要表現在，缺乏利益相關者參與決策尤其是影響決策的制度安排，或者已有的制度安排（如政策聽證會、政策方案意見征求）實際作用不大。
　　“例如農民工群體，在城市制定相關就業(yè)、社保、教育等政策時，缺少表達利益訴求的渠道。”史衛(wèi)民表示。
　　而目前的各類聽證會流于形式也早已廣受詬病。一些參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證后總是絕大多數同意政府的方案。
　　“聽證會走過場，預先設置議題，實際上是為保證政策過關。如果以此為前提，公眾參與很大程度上就是個形式。”中國社會科學院政治學研究所所長房寧對《中國新聞周刊》表示，這種思路背后的大背景是，當前各級政府頭號任務還是求發(fā)展，而百姓更關注民生，兩者之間產生了差異，體現在政策上，如果更多引入百姓和社會的參與，發(fā)展速度勢必會受到影響。
　　實際操作更重要
　　在此次調查中發(fā)現，對某項政策不滿意時，被調查者可能采用的表達意見方式，排在前列的分別是“向人大代表和政協委員”、“向政府有關部門（包括信訪部門）反映”、“找熟人幫助解決問題”或“向媒體反映”，而“參加聽證會反映意見”則排在倒數第二的位置上。
　　對于這樣的現狀，課題組得出的結論是：已有的制度安排（如政策聽證會、政策方案意見征求）實際作用不大，在一定程度上強化而不是弱化了政策過程（尤其是決策過程）的“模糊性”。
　　史衛(wèi)民對《中國新聞周刊》指出，任何政府在整個政策過程中，都有一個模糊區(qū)間，“在中國，由于存在中央和地方的博弈、資源分配的問題以及行政效率等原因，政策有一定模糊性是客觀存在的。但有一種模糊性是要消除的，就是利益集團在操縱政策的制定?！?br/>　　在他看來，模糊性本身可以用公開性的制度設計來減少不良后果，公民政策參與要求的“開放性”，與中國目前政策過程較強的“封閉性”確實有一定的矛盾。
　　而在課題研究團隊看來，近年來，政府改變“封閉性”決策過程的努力也在顯現。如在醫(yī)療體制改革的政策方案選擇等方面，就大量采用了“開放性”的做法，經過四年的各界大討論最終形成了目前的醫(yī)改方案。問題是，這樣的嘗試還太少，還難以起到改變中國既有政策模式的決定性作用。
　　“政策民主化是一個漸進的過程，對政府來說，要通過比較形式化的方式，走向比較有實際意義的方式?！笔沸l(wèi)民指出，相對完善的政治參與既需要理性的政府，也需要理性的公民，尤其是政府，需要大量的政策學習，“學習什么呢？在決策中不能拍腦袋，在執(zhí)行過程中不能強行推，在評估過程中要科學，不能想當然?！?br/>　　課題組成員、中國社科院政治所博士鄭建君告訴《中國新聞周刊》，現在政策參與的種種不足，一方面是個階段性的問題，另一方面，也與政府的行政效率考量相關，“政府要預先評估收益和損失，在這個過程中，會找到一個他們認為穩(wěn)妥的點去推進?！?br/>　　“制度的建成是個漫長的過程，改革開放三十年來一直在推進，尤其這十年發(fā)展比較快，已經開始建立相應的制度?！笔沸l(wèi)民指出，政策參與制度的形成，和選舉制度一樣，形成之后，從不規(guī)范逐步走向規(guī)范，就會對整個社會產生作用，“不過，關鍵的問題，不在文本的制度，往往在實際操作。從文本意義上說，每個公民都可以對任何政策發(fā)表意見，但問題是，發(fā)表了有用嗎？這就是機制問題，而不是制度問題。”
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