對行政公益訴訟原告資格的思考

　　摘要：隨著社會的發(fā)展，行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政公益訴訟越來越受各國重視。而行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定原告資格問題。本文借鑒西方國家的理論與經(jīng)驗，對我國行政公益訴訟原告資格進(jìn)行了探討。
　　關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 原告資格 思考
　　近些年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的公共職能加強，行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)隨之迅速擴(kuò)張，行政在環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共工程建設(shè)、協(xié)調(diào)各種利益沖突和促進(jìn)社會公平競爭方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，行政亂作為、不作為或不當(dāng)作為的幾率大量增加，公共利益和私人利益一樣，越來越受到行政侵害的威脅。為此，建立行政公益訴訟制度的呼聲越來越高，然而，無原告既無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定原告資格問題，傳統(tǒng)的以自身權(quán)利受到侵害作為行政訴訟原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政公益訴訟的需要，筆者系就此原告資格問題作一淺顯探討。
　　一、行政公益訴訟簡說
　　馬懷德先生認(rèn)為行政公益訴訟中的公益應(yīng)該有兩層含義：第一層是社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益。例如社會公共安全利益，清潔社會環(huán)境利益等。公益的第二層含義是國家利益，例如，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)拒絕查處偷漏稅的行為侵害的是國家的稅收權(quán)，也就是國家利益。在大多數(shù)情況下，社會利益和國家利益是可以區(qū)分的，但有些情況下，這兩種利益是交織在一起的［２］。當(dāng)此公益受到侵犯時，救濟(jì)途徑是多重的，既可以由上級行政機(jī)關(guān)查處糾正，又可以由人大監(jiān)督糾正，還可以通過新聞媒體和其他社會監(jiān)督力量糾正。但是，當(dāng)上述所有的監(jiān)督機(jī)制均不能發(fā)揮作用時，必須有一個合格的主體提起訴訟來維護(hù)國家和社會公共利益。因為這種公益訴訟通常是針對國家行政機(jī)關(guān)提起的，所以屬于行政訴訟的一種。
　　從世界各國行政公益訴訟來看，其主要特點如下：
　　第一，行政公益訴訟的目的在于維護(hù)國家和社會公共利益而非在于個人權(quán)力的救濟(jì)。第二，行政公益訴訟的被訴行為侵犯了一定范圍內(nèi)民眾的利益或者說公共利益，其不利影響范圍較廣。第三，行政公益訴訟的原告不必與被訴的行政行為有直接的利害關(guān)系。與被訴行政行為有間接利害關(guān)系或沒有任何利害關(guān)系的人根據(jù)法律的規(guī)定仍可以享有行政公益訴訟的原告資格。第四，并非任何人都可以就損害公共利益的行政行為提起行政公益訴訟，提起行政公益訴訟的原告必須具有一定的起訴資格。
　　目前我國學(xué)者對行政公益訴訟的定義不太一致。有的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是“當(dāng)行政主體的違法行為或不當(dāng)行為對公共利益造成侵害或侵害之虞時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度”［1］。還有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟，是指根據(jù)法律的規(guī)定享有起訴資格的當(dāng)事人，基于維護(hù)公共利益的目的，對違法或不當(dāng)侵犯公共利益的行政行為，提起行政訴訟的活動。［２］
　　筆者傾向于后者的定義，前種定義將行政公益訴訟的原告限于“無直接利害關(guān)系人”，有排除直接利害關(guān)系人享有行政公益訴訟原告資格之嫌。后一種定義強調(diào)起訴人的原告資格和起訴人的訴訟目的，至于原告與被訴行政行為是否有利害關(guān)系，不是行政公益訴訟必須考慮的因素。
　　二、行政公益訴訟原告資格
　　“有權(quán)利才有救濟(jì)”，這是司法程序的一項傳統(tǒng)準(zhǔn)則。就行政訴訟而言，各國最初往往把自身權(quán)利受到侵害作為取得原告資格的先決條件，不具備該條件則無法啟動司法審查程序。然而，自二十世紀(jì)尤其是二戰(zhàn)以來，西方法治國家普遍經(jīng)歷了一個放松原告資格限制的過程，即對于某一個具體的行政爭議，允許更大范圍的人將它訴諸司法解釋。具體而言，西方國家大致有三類主體有資格提起行政公益訴訟。
　?。ㄒ唬z察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告
　　檢察機(jī)關(guān)享有公共利益代表人的法律地位，有權(quán)向法院提起行政公益訴訟，其根據(jù)是“公共信托”理論和“私人檢察官”理論?！肮残磐小崩碚摦a(chǎn)生于羅馬法，根據(jù)這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的，國民通過委托方式由政府管理這些財產(chǎn)。政府作為被委托人必須管理好這些財產(chǎn)，未經(jīng)位推人的允許，不得自行處理，不得濫用權(quán)力損害受托人的利益。如果政府未盡善良保管人的義務(wù)，公民都可以主張權(quán)利，請求政府來履行受托人的義務(wù)，為全體公民保護(hù)公共財產(chǎn)。公共信托理論引申出行政公益訴訟信托，即國民委托政府管理公共財產(chǎn)的同時，將自己的一部分訴權(quán)也托付給國家，作為公安共利益代表機(jī)關(guān)的國會可以根據(jù)它的意愿將運用司法保護(hù)公共利益的人物托付給檢察機(jī)關(guān)。
　　“私人檢察官”理論產(chǎn)生于1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件。［3］法官在審理這個案件中，遇到了一個最大的困難：原告主張公共利益，但他與被告沒有構(gòu)成憲法所要求的“案件”和“爭端”。為了解決這一困難，法官從公共檢察官那里引出了私人檢察官理論，即國會為了保證行政機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定行事以維護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政行為申請司法審查，同樣國會也有權(quán)以法律制定其他當(dāng)事人作為私人總長，對行政行為申請司法審查。“私人檢察官”理論使很多沒有利害關(guān)系的人可以起訴侵害公共利益的行政行為。
　　檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟在西方國家已屢見不鮮。1960年頒布的《德國法院法》就確立了此種制度。即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人，并由他們以原告的身份參與聯(lián)邦最高行政法院，州高等行政法院和地方行政法院的行政公益訴訟。在美國，出現(xiàn)官吏侵犯公共利益的違法行為時，國會可以授權(quán)檢察總長提起訴訟，英國也如此。
　?。ǘ┥鐣F(tuán)體作為行政公益訴訟原告
　　社會團(tuán)體，在性質(zhì)上是“公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”［4］如：消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織等。它在英美等國家的行政公益訴訟中充當(dāng)著重要角色。這是因為法院認(rèn)為人們參加社會團(tuán)體的主要動機(jī)往往是為了建立一種能夠更好地捍衛(wèi)其個人與他人共有利益的有效的機(jī)制，而承認(rèn)社會團(tuán)體具有原告資格是符合人們的這一愿望的。［5］進(jìn)一步說，行政程序必須保證所有利害關(guān)系人都有主張其利益的機(jī)會，并且利害關(guān)系人的意見會得到行政機(jī)關(guān)充分的考慮，但是現(xiàn)代行政，尤其是行政立法，涉及的利害關(guān)系人的數(shù)量很多，難以將所有的利害關(guān)系人召集到行政程序中來，并且參與也必然帶來時間和金錢上的耗費，而如果由相關(guān)的組織代表各種利益參與行政程序，則會解決這一問題，并且更為關(guān)鍵的是，通過把分散的利益集中在一起能夠增加其代表的利益在行政程序之中的分量，從而對政府政策或決定的形成產(chǎn)生實質(zhì)性的而不僅僅是形式上的影響。所以由社會團(tuán)體代表其成員提起行政公益訴訟是保證程序公正，避免偏私的有效方法之一。
　　（三）公民個人作為行政公益訴訟的原告
　　公民個人作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經(jīng)歷了一個“從嚴(yán)”到“放寬”的發(fā)展過程。曾經(jīng)西方法學(xué)界認(rèn)為公民不可以隨心所欲地充當(dāng)行政公益訴訟的原告，必須有一定的限制，否則會造成濫訟現(xiàn)象，浪費司法資源，對公民原告資格加以限制。隨著現(xiàn)代國家向民主化法制化發(fā)展，公民權(quán)利意識不斷覺醒，要求直接參與公共管理事務(wù)的熱情不斷高漲，放寬公民行政公益訴訟原告資格條件，保障公民對公共事務(wù)的民主參與，已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法的一大發(fā)展趨勢。并且一些國家已經(jīng)踐行。例如：日本的居民訴訟，其原告不必是利害關(guān)系的當(dāng)事人，如果認(rèn)為其所在區(qū)的行政官員有違法或不當(dāng)支付公款、疏于財產(chǎn)管理的，都可以以自己的名義向法院提起行政訴訟。［6］美國的納稅人可提起禁止公共資金違法支出的行政訴訟。英國也對公民作為原告提起行政公益訴訟條件很放寬。
　　三、對構(gòu)建我國行政公益訴訟原告資格的思考
　　從以上西方國家的理論和經(jīng)驗來看，檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人作為行政公益訴訟原告很有必要也切實可行，值得我國借鑒。
　　在我國，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)廣泛。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政行為也受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并且檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督方式應(yīng)該是多樣的，其中通過發(fā)動司法審查，從而對行政行為的效力作出法律上的評價當(dāng)屬最為直接、有力的一種，這是由檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定的。當(dāng)前社會，因行政權(quán)的擴(kuò)張卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，行政權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗的問題較多，大量行政違法行為的背后，既有公民權(quán)益的損害，還有更多公共利益被漠視、踐踏。因此法律應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)代表國家對涉及國家、集體或公共重大利益而又無人起訴的行政案件提起行政公益訴訟的制度，以保障國家和公共利益不受侵犯。
　　盡管檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的提起主體最適宜，但檢察機(jī)關(guān)本身因資源、工作重點等原因無法包攬所有行政公益訴訟，所以在當(dāng)今社會團(tuán)體日漸活躍的情況下，將涉及社會團(tuán)體的公益訴訟交由其提起具有重要的現(xiàn)實意義。它不僅可以減輕檢察機(jī)關(guān)案件多的壓力，而且可以解決行政訴訟費用和個人訴訟力量單薄等問題。
　　我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，憲法賦予人民對任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提起申訴、控告或檢舉的權(quán)利，自然包括對行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。鑒于此，有人認(rèn)為可直接賦予公民個人提起行政公益訴訟的權(quán)利。但筆者認(rèn)為在我國現(xiàn)階段民主和法制還有待加強的現(xiàn)實下，為了防止濫用公益訴權(quán)，節(jié)約司法成本，法律不應(yīng)允許公民個人直接作為行政公益訴訟的原告。而應(yīng)允許公民將此種對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)委托于檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)代表公民提起行政訴訟。如果檢察機(jī)關(guān)對公民的此種委托請求不予受理，公民可向其上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，只有當(dāng)復(fù)議后檢察機(jī)關(guān)仍不受理此種請求的情況下，可直接向法院提起行政公益訴訟。
　　綜上所述，我國應(yīng)當(dāng)建立以檢察機(jī)關(guān)提起為主，社會團(tuán)體提起為補充，以及公民個人提起為個別現(xiàn)象的行政公益訴訟制度。
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