長(zhǎng)江岸線管理現(xiàn)狀及對(duì)策建議

摘要：長(zhǎng)江岸線是國(guó)家資源，也是沿江地區(qū)和長(zhǎng)江航運(yùn)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，隨著長(zhǎng)江航運(yùn)的快速發(fā)展，長(zhǎng)江岸線使用和管理已引起交通運(yùn)輸部、沿江省市以及社會(huì)各界的高度關(guān)注。如何圍繞沿江開(kāi)發(fā)，有效行使政府行業(yè)管理職能，加強(qiáng)長(zhǎng)江岸線管理，促進(jìn)沿江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新跨越發(fā)展，成為“十二五”期需要思考與解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：岸線開(kāi)發(fā) 后續(xù)管理 長(zhǎng)江航務(wù)

長(zhǎng)江干線岸線的管理現(xiàn)狀

目前交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)港口岸線管理實(shí)行先期規(guī)劃和分級(jí)審批的管理制度，對(duì)沒(méi)有納入港口規(guī)劃的岸線使用尚無(wú)明確的管理要求。根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于發(fā)布港口深水岸線標(biāo)準(zhǔn)的公告》（2004年交通部公告第5號(hào)），其中由國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)審批的港口設(shè)施或建設(shè)項(xiàng)目，不再單獨(dú)辦理使用港口深水岸線的審批手續(xù)；使用港口深水岸線的，由交通運(yùn)輸部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委審批；使用非深水岸線的，由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)或港口管理部門(mén)征求同級(jí)發(fā)改委的意見(jiàn)后審批；有關(guān)岸線使用在申報(bào)前均需征求同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)和海事部門(mén)意見(jiàn)。

在實(shí)際管理過(guò)程中，為確保岸線使用和港口設(shè)施建設(shè)滿(mǎn)足通航安全和航道養(yǎng)護(hù)需要，項(xiàng)目業(yè)主單位一般事先征求長(zhǎng)江海事、航道部門(mén)意見(jiàn)，既作為岸線審批申請(qǐng)的必要條件，也作為具體工程項(xiàng)目審批前涉及通航安全、航道影響的管理意見(jiàn)，在港口規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中也采取類(lèi)似方式。長(zhǎng)江海事、航道部門(mén)既要注重具體專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求進(jìn)行具體管理，還要站在政府層面對(duì)宏觀政策、航運(yùn)發(fā)展、布局規(guī)劃、綜合交通等予以統(tǒng)籌考慮，且與地方港口管理部門(mén)之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和綜合管理工作平臺(tái)，致使在港口岸線使用管理工作中，有效形成行業(yè)管理合力。

長(zhǎng)航局加強(qiáng)岸線管理工作情況

為加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江干線岸線資源的行業(yè)管理，有效保護(hù)和合理利用長(zhǎng)江岸線資源，提高長(zhǎng)江岸線資源利用的綜合效益，促進(jìn)沿江城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、交通運(yùn)輸部有關(guān)管理規(guī)定以及湖北省加強(qiáng)岸線資源清理整頓的相關(guān)工作要求，長(zhǎng)航局結(jié)合管理實(shí)際，制定了一系列的加強(qiáng)岸線管理工作措施：

一是統(tǒng)一思想，針對(duì)岸線管理工作專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江干線岸線使用有關(guān)航道與通航管理工作的通知》，要求局屬各單位從實(shí)施加快長(zhǎng)江航運(yùn)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的全局高度，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)岸線資源的寶貴性、重要性和對(duì)長(zhǎng)江航運(yùn)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

二是統(tǒng)一管理，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，反復(fù)宣貫，要求局屬各單位認(rèn)真貫徹落實(shí)《水法》、《港口法》、《航道管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕2號(hào)）等和相關(guān)規(guī)劃，按照“遵循規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、合理利用、統(tǒng)一管理”的原則，進(jìn)一步規(guī)范和完善管理工作機(jī)制，形成長(zhǎng)航局系統(tǒng)管理合力，有效行使政府行業(yè)管理職能。

三是建立了由長(zhǎng)航局系統(tǒng)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)共同參加的長(zhǎng)江干線岸線資源行業(yè)管理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江干線岸線行業(yè)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行重大項(xiàng)目或與航道、通航安全關(guān)系密切項(xiàng)目岸線使用領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)審制度，增強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策的科學(xué)性、全局性。

四是探索長(zhǎng)江干線跨欄臨河建造物通航管理工作的新思路，編制下發(fā)了《長(zhǎng)航局?jǐn)r河跨河臨河建筑物通航管理工作辦法》。通過(guò)建立規(guī)范的、符合長(zhǎng)江航運(yùn)實(shí)際的管理制度，按照“長(zhǎng)航局統(tǒng)一管理、科學(xué)決策，海事航道部門(mén)分工協(xié)作、加強(qiáng)監(jiān)管”的工作程序，將臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理與岸線使用監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)一出具行業(yè)意見(jiàn)，有效發(fā)揮長(zhǎng)航局系統(tǒng)合力。

岸線管理存在的問(wèn)題分析

近幾年，沿江地方在加快岸線開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多方面的問(wèn)題，暴露出各地在對(duì)岸線資源重要性的認(rèn)識(shí)和資源保護(hù)意識(shí)上的不足，主要表現(xiàn)在：

岸線資源利用程度低。有的地方浪費(fèi)深水資源建小碼頭的現(xiàn)象比較普遍，有的地方不遵守港口規(guī)劃，強(qiáng)行占用港口規(guī)劃岸線去建設(shè)一些短期效益好的項(xiàng)目，低程度、低水平的開(kāi)發(fā)利用不僅造成了資源的相對(duì)浪費(fèi)，也影響了資源效益的發(fā)揮，進(jìn)而影響到整個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

規(guī)劃欠缺整體性。沿江各地區(qū)、各層次條塊規(guī)劃較多，彼此又無(wú)法或不相銜接，有的建設(shè)存在拆東補(bǔ)西的現(xiàn)象，如為了修建跨河建筑物，把原來(lái)臨河建筑物的岸線占用；省、市各級(jí)對(duì)同一段岸線規(guī)化相沖突等等，都大大削弱了岸線資源的潛在利用價(jià)值。

管理機(jī)制不完善。岸線的開(kāi)發(fā)利用對(duì)沿江產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著極為重要的意義，但目前岸線開(kāi)發(fā)的管理部門(mén)太多，條塊分割較為嚴(yán)重，形不成合力，沿江地段尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)償占用或不合理占用岸線，給岸線資源的綜合開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)了諸多困難。

港口建設(shè)與航道建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)。以往臨河建筑物、碼頭作業(yè)水域大多在航道以外，現(xiàn)在隨著通航尺度的不斷提高，優(yōu)良岸線河段資源越來(lái)越少，有較多的臨水建設(shè)項(xiàng)目選址在沿岸航道附近，根據(jù)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)前沿設(shè)計(jì)水深的要求，碼頭作業(yè)水域都要占用一定的航道，只能通過(guò)調(diào)整航道，將沿岸航道調(diào)整為河心航道，放棄緩流航道資源，才能保障通航安全，無(wú)形中增加了船舶業(yè)主的營(yíng)運(yùn)負(fù)擔(dān)。

規(guī)范岸線管理的思考與建議

建議部、長(zhǎng)航局統(tǒng)一規(guī)范岸線管理工作。在部有關(guān)司局的統(tǒng)一指揮、部署下，長(zhǎng)航局充分發(fā)揮部派出機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)江干線航運(yùn)行使政府行業(yè)管理的職能作用，深入與沿江省市交通運(yùn)輸主管部門(mén)的配合協(xié)調(diào)，建立港口岸線使用管理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同探索適應(yīng)航運(yùn)和港口發(fā)展的港口岸線使用管理模式，切實(shí)履行部賦予的“長(zhǎng)江干線港航設(shè)施建設(shè)和使用岸線布局的行業(yè)管理”職責(zé)。

加強(qiáng)長(zhǎng)江干線臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理工作，將臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理與港口岸線使用監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合，凡不符合港口規(guī)劃和未獲得港口岸線使用許可的建設(shè)項(xiàng)目，不予受理其通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審查申請(qǐng)。

規(guī)范長(zhǎng)江干線臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理工作，為交通運(yùn)輸系統(tǒng)各主管部門(mén)、航道和海事管理部門(mén)搭建一個(gè)綜合管理工作平臺(tái)，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸系統(tǒng)各部門(mén)綜合管理效能；為相關(guān)港口企業(yè)提供一個(gè)表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益的陽(yáng)光平臺(tái)，充分體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨。

建議內(nèi)河鼓勵(lì)挖入式港池建設(shè)。挖入式港池優(yōu)點(diǎn)較多，能充分利用天然岸線，在有限的岸線上可根據(jù)需要建設(shè)較多的泊位;同時(shí)當(dāng)主航道船舶航行密度較大、河道較窄時(shí)，采用挖人式港池不影響船舶航行。挖入式港池也存在不足之處，如當(dāng)河流流速和含沙量較大時(shí)，港池內(nèi)淤積較嚴(yán)重，維護(hù)工作量較大；工程建設(shè)前期成本較高等問(wèn)題。但在內(nèi)河中挖入式港池的建設(shè)時(shí)只要因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短，必將具有良好的應(yīng)用前景，成為深入開(kāi)發(fā)長(zhǎng)江岸線資源的有效手段。

（作者單位：長(zhǎng)江航務(wù)管理局）