海岸警衛(wèi)隊(duì)崛起

　　
　　在《聯(lián)合國海洋法公約》簽署前幾個(gè)月，1982年4月至6月，英國和阿根廷在位于南大西洋的馬爾維納斯群島進(jìn)行了人類至今為止最后一次艦隊(duì)規(guī)模的海上戰(zhàn)斗。從那以后，海軍轉(zhuǎn)到幕后，將新型海洋執(zhí)法力量推到海洋爭端的前臺(tái)。
　　這種叫做“Coast Guard”的準(zhǔn)軍事化部隊(duì)在美國等西方國家，一般被稱為海岸警衛(wèi)隊(duì)，在日本叫做海上保安廳。在韓國和越南，則被稱為海洋警察或海上警察。
　　作為政府部門，它可以在爭端海域維護(hù)己方權(quán)利，又不至于像海軍那樣容易引發(fā)對峙進(jìn)而導(dǎo)致戰(zhàn)爭。換句話說，在和平的框架內(nèi)采用武力維護(hù)權(quán)益。
　　根據(jù)《公約》所倡導(dǎo)的和平解決糾紛的原則，以及30年來略顯平穩(wěn)的國際環(huán)境，世界各國似乎都不愿意撕破臉面用軍艦主張權(quán)益。雖然，后者從來沒有遠(yuǎn)離糾紛海域。
　　海岸警衛(wèi)隊(duì)以及類似機(jī)構(gòu)在過去30年間的發(fā)展，典型地反映了第四次海洋分割的特點(diǎn)。
　　從15世紀(jì)開始，國家之間用一次又一次艦隊(duì)決戰(zhàn)劃分海洋的歸屬，甚至用炮彈的射程來決定領(lǐng)海的寬度。
　　其實(shí)由《公約》引發(fā)的“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”無論從規(guī)模還是效果來看，都大大超過了歷史上歷次海洋分割活動(dòng)，而且直到今天仍未結(jié)束。
　　在和平原則和現(xiàn)實(shí)沖突之下，海岸警衛(wèi)隊(duì)的崛起在所難免。而對其的考查，也可以使人們對中國如何更好地維護(hù)海洋權(quán)益產(chǎn)生思考。
　　海岸警衛(wèi)隊(duì)被納入美國“國家艦隊(duì)”計(jì)劃
　　目前全球最強(qiáng)的海洋執(zhí)法力量無疑在美國，即具有100多年歷史的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)。在仿照美國建立的相關(guān)體系中，海岸警衛(wèi)隊(duì)都是唯一的綜合海上執(zhí)法部門。
　　美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的前身可追述到1789年至1884年間美國政府設(shè)立的一系列燈塔、航運(yùn)、安全管理、救助機(jī)構(gòu)。到1915年，它們合并成為美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，隸屬于美國財(cái)政部。
　　此后，海岸警衛(wèi)隊(duì)的管轄權(quán)曾歸屬海軍部、交通部，2003年并入新成立的國土安全部。
　　擁有超過4. 5萬名現(xiàn)役官兵、8000名預(yù)備役官兵、3萬多名志愿人員的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，是美國五大武裝力量之一。按照規(guī)定，它有11個(gè)法定任務(wù)，可分為國土安全任務(wù)和傳統(tǒng)任務(wù)兩大類。
　　傳統(tǒng)任務(wù)有海事安全、搜索及拯救、協(xié)助導(dǎo)航、海洋生態(tài)資源（漁政執(zhí)法）、海洋環(huán)境保護(hù)及海冰事務(wù)。海事安全則包括減少恐怖分子對美國的水上攻擊，查禁非法偷渡和走私活動(dòng)，維護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的安全以及禁止一切違反聯(lián)合法的行為。
　　國土安全任務(wù)包括港口、水路及海岸保安，毒品及移民查禁、防衛(wèi)預(yù)備和其他執(zhí)法行動(dòng)。
　　作為一個(gè)突出特點(diǎn)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)也許是最貼近正規(guī)軍事力量的類似機(jī)構(gòu)。
　　比如在2003年“自由伊拉克”行動(dòng)中，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)向中東派遣了1250名人員。他們根據(jù)自己的特長，在戰(zhàn)爭中肩負(fù)了特殊任務(wù)：保護(hù)海上石油平臺(tái)，執(zhí)行海上禁運(yùn)和航運(yùn)護(hù)衛(wèi)以及港口安全任務(wù)。
　　具體而言，包括使用巡邏艇以及專用于在小河以及淺水區(qū)使用的小型艇進(jìn)行巡邏，對可疑船只登船檢查等。
　　
　　美國一直強(qiáng)調(diào)海岸警衛(wèi)隊(duì)的特殊專業(yè)能力建設(shè)。比如2002年美國制定了抗擊大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略，其中重要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)“防擴(kuò)散安全倡議”。
　　海岸警衛(wèi)隊(duì)作為專業(yè)的海洋攔截、檢查力量，被要求專門追蹤并抓獲可能裝有制造大規(guī)模殺傷性武器所需材料的船只。換句話說，一旦懷疑某個(gè)國家通過海上進(jìn)行大規(guī)劃殺傷性武器擴(kuò)散，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)可以前往全球任何一地的攔截前線。
　　海岸警衛(wèi)隊(duì)的特殊性還涉及自由航行的問題。一般海軍常規(guī)軍艦都被涂成灰色，而救護(hù)艦只是白色，根據(jù)這個(gè)粗略原則，人們把海軍力量分為“灰殼艦隊(duì)”和“白殼艦隊(duì)”。相對而言，各國對于“白殼艦隊(duì)”態(tài)度較為緩和，比較容易批準(zhǔn)其進(jìn)入己方領(lǐng)海。
　　一個(gè)極端事例是1907年，美國將一只艦隊(duì)全部涂成白色進(jìn)行環(huán)球航行。這支著名的“大白艦隊(duì)”一方面完成了炫耀武力的任務(wù)，同時(shí)也因其“和平外形”避免了麻煩。
　　美國海岸警衛(wèi)隊(duì)因其歸屬“白殼艦隊(duì)”的特性，可以出現(xiàn)在敏感海域，避免或減少美國海軍軍艦引起的關(guān)注和不滿。比如在敏感的北極地區(qū)，阿拉斯加的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)正考慮在那里建立永久基地，并已派出船只前往巡邏。
　　2006年、2007年，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)兩艘3000萬噸級(jí)執(zhí)法船曾先后訪問青島和上海。
　　最近10年來，在反恐背景下，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的能力和規(guī)模不斷提升，并且按照美軍體制進(jìn)行整編。海岸警衛(wèi)隊(duì)司令官為上將，另外至少還有4名軍官具有中將軍銜。前者可以指揮1000多艘各類艦只和200多架飛機(jī)。
　　雖然海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國五大軍事力量中唯一不受國防部管轄的部隊(duì)，但目前它已經(jīng)被納入美國“國家艦隊(duì)”的計(jì)劃之中。后者希望整合所有力量，維護(hù)美國的海域安全。美國海軍與海岸警衛(wèi)隊(duì)成立了“聯(lián)合海港作戰(zhàn)中心”，跟蹤和識(shí)別所有進(jìn)出美國海港的船只。
　　目前，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)正在推進(jìn)歷史上最大的改進(jìn)計(jì)劃，不僅采購新的艦船和飛機(jī)，還對現(xiàn)役裝備全面改造。
　　其中，美國軍工企業(yè)洛克希德.馬丁公司負(fù)責(zé)升級(jí)海岸警衛(wèi)隊(duì)所有39艘在役的老式艦艇，它們重新服役后，就創(chuàng)下了繳獲21噸可卡因的歷史紀(jì)錄。
　　日本“第二海軍”重張“戰(zhàn)力”
　　自《聯(lián)合國海洋法公約》頒布以來，建立海岸警衛(wèi)隊(duì)并整合海上執(zhí)法力量成為全球趨勢。從那時(shí)至今，已有50多個(gè)海洋國家建立海岸警衛(wèi)隊(duì)。
　　歐盟在2005年曾提出整合所有國家的海上警衛(wèi)隊(duì)，但遭到英國等的反對。不過，反對的理由并非不需要這種力量- - -相反，許多國家覺得經(jīng)過多年建設(shè)，自己的海岸警衛(wèi)隊(duì)已經(jīng)具備足夠?qū)嵙?，不需要?lián)合以實(shí)現(xiàn)力量的提升。
　　雖然日本一直實(shí)行分散的海洋管理模式，但成立于1948年的海上保安廳具有強(qiáng)大的海上執(zhí)法能力。它以美國海岸警衛(wèi)隊(duì)為目標(biāo)，成為海上準(zhǔn)防衛(wèi)力量和海上武裝力量的一部分，也就是海軍的戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)。目前海上保安廳是日本第四大軍事力量和第二海軍。
　　日本海上保安廳的建立早于海上自衛(wèi)隊(duì)，而且擁有戰(zhàn)時(shí)日本海軍的嫡系血統(tǒng)。二戰(zhàn)后美國將一部分日本海軍的艦只銷毀，剩下的交予警察部門管理，從而成立了海上保安廳。到50年代，日本成立海上自衛(wèi)隊(duì)，曾一度考慮直接由海上保安廳轉(zhuǎn)制而成。
　　在成立之初，為了防止日本海軍力量復(fù)活，盟國曾嚴(yán)格規(guī)定了海上保安廳的規(guī)模：不得超過1萬人規(guī)模、125艘艦船，且總噸位不得超過5萬噸。單艦噸位不得超過1500萬噸、速度不得超過每小時(shí)15海里。
　　目前這支力量有1. 2萬名人員，不到海上自衛(wèi)隊(duì)的三分之一，但是每年預(yù)算1700億日元。它擁有700多艘艦只，飛行器的公開信息是不到100架。
　　2007年公布的數(shù)據(jù)顯示，日本海上保安廳500噸級(jí)以上武裝艦船有89艘，總噸位達(dá)到中國海軍相同級(jí)別艦只的65%。其中，1000噸級(jí)以上的有56艘。
　　與其他國家海岸警衛(wèi)隊(duì)通常使用小型快速艦艇不同，日本海上保安廳一直熱衷于大型艦只。目前它擁有13艘3000噸以上的大型直升機(jī)巡視艦。這種艦只屢次打破了日本海軍造艦紀(jì)錄，一直被認(rèn)為是直升機(jī)母艦，并可搭載垂直起降戰(zhàn)機(jī)。
　　修改法規(guī)是海上保安廳發(fā)展的重要前提。它最早歸運(yùn)輸省管轄，2001年劃歸國土交通省，同時(shí)接受國家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但不受相當(dāng)于國防部的防衛(wèi)省管轄。日本專門為它制定了兩個(gè)法規(guī)：《海上保安廳法》和《海上保安廳組織法》，從制度層面促進(jìn)其發(fā)展。
　　2001年“9·11”事件后，日本以反恐名義擴(kuò)展海上保安廳職能，允許其在“合理判斷”的基礎(chǔ)上對外國船只使用武力。
　　2012年8月29日，日本參議院表決通過《海上保安廳法修正案》，規(guī)定：今后在釣魚島等島嶼上，日本海上保安廳將有權(quán)直接搜查、逮捕“違法者”。
　　海上保安廳在日中、日韓海上糾紛中扮演了重要角色，包括多次沖撞中國大陸、臺(tái)灣地區(qū)的漁船。
　　值得關(guān)注的是，2006年海上保安廳在介紹一艘2000噸級(jí)新型巡視艦的時(shí)候，使用了“戰(zhàn)力”的用詞。根據(jù)日本憲法，日本不得保持陸?？哲姾推渌麘?zhàn)爭力量。而在日文中，戰(zhàn)爭力量的措辭與“戰(zhàn)力”基本一致。
　　韓國1996年在海洋管理體制改革中成立了具有行政和執(zhí)法功能的海洋警察廳。它是由韓國海洋水產(chǎn)部管轄的次長級(jí)機(jī)構(gòu)，也就是副部級(jí)單位。
　　韓國海洋執(zhí)法管理的特色是：采用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制，統(tǒng)一進(jìn)行管理和執(zhí)法。
　　目前，這個(gè)機(jī)構(gòu)有1萬多名工作人員，其中現(xiàn)役軍人3500多人，海上警察6000多人，擁有300多艘艦只，其中近20艘超過1000噸級(jí)。
　　2001年，韓國海軍、海上警察廳決定將海警巡邏區(qū)重點(diǎn)從領(lǐng)海轉(zhuǎn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，構(gòu)筑“海軍掩護(hù)、海警捕捉”的執(zhí)法體制，應(yīng)對周邊國家漁民的“非法”捕撈。這樣，僅在2005年到2008年韓國警察廳就有8艘1000噸級(jí)新艦只下水。一般認(rèn)為，韓國已經(jīng)建立了準(zhǔn)軍事化的海洋執(zhí)法力量和運(yùn)行模式。
　　越南海上警察部隊(duì)重要性僅次于海軍
　　在南海海域，菲律賓、新加坡等國也建立了海岸警衛(wèi)隊(duì)和警察海岸衛(wèi)隊(duì)等機(jī)構(gòu)。最受關(guān)注的無疑是越南海上警察部隊(duì)的成立。
　　在有些國家中，對海洋一般采取多頭管理方式。比如在俄羅斯，涉海部門包括交通部、農(nóng)業(yè)部、自然資源部、經(jīng)貿(mào)部、內(nèi)務(wù)部、救災(zāi)部、國防部、外交部、邊防總局、海關(guān)等部門。它們大多擁有自己的海上力量。
　　為加強(qiáng)對管轄海域和大陸架的管理，1998年3月越南公布了《海上警察力量法令》，4個(gè)月后又頒布了《關(guān)于越南海上警察力量的組織與活動(dòng)的政府決定》并組建海上警察局，宣告正式組建海上警察部隊(duì)。在此之前，越南涉海執(zhí)法部門也包括公安、海關(guān)、水產(chǎn)以及邊防等。
　　2008年，越南總結(jié)過去10年建設(shè)海上警察部隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)，修改了《海上警察力量法令》。兩年后還專門頒布文件，明確海上警察在國家海洋管理架構(gòu)中的重要地位和權(quán)利。
　　而此前在2004年國防白皮書中，越南明確提出海上警察是越南人民武裝力量的一部分。
　　海上警察部隊(duì)隸屬于越南國防部，海上警察區(qū)的編制也與海軍的區(qū)域戰(zhàn)備編制相同。
　　按照傳統(tǒng)，越南的海上力量包括海軍、海上警察、邊防警衛(wèi)部隊(duì)和海上民兵四部分。但目前海上警察部隊(duì)的力量越來越大，其重要性僅次于海軍。
　　比如在裝備方面，越南政府投入巨資建設(shè)可以在海上連續(xù)活動(dòng)30天、時(shí)速超過34海里的TT400海上巡防艇。它是當(dāng)時(shí)越南國防部的6個(gè)重點(diǎn)工程之一。這種快速巡防艇雖然僅有400噸，但機(jī)動(dòng)性和巡航能力出色。
　　海上警察部隊(duì)的建設(shè)，只是越南自上世紀(jì)90年代以來加強(qiáng)海洋管理的主要內(nèi)容之一。2008年，越南還專門成立了資源環(huán)境部直屬的越南海洋和海島總局，執(zhí)行海洋和海島綜合統(tǒng)一管理職能。正是在這些舉措的基礎(chǔ)上，《越南海洋法》在2012年正式頒布。
　　自《聯(lián)合國海洋法公約》簽署后，各國主要采取三種舉措推進(jìn)維護(hù)海洋權(quán)益：制定海洋法及相關(guān)法律，改革海洋管理體制以及加強(qiáng)海上執(zhí)法力量。
　　而海上執(zhí)法力量的準(zhǔn)軍事化傾向，又與200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架體系的確定有關(guān)。因?yàn)椋鼮閺V闊的海域?qū)?zhí)法能力提出了更高的要