限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)地方分稅制的財(cái)政體制改革評(píng)述

　　一、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)概念與現(xiàn)狀
　　主體功能區(qū)劃是指在對(duì)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫剡M(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，以自然環(huán)境要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類(lèi)活動(dòng)形式的空間分異為依據(jù)，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)。根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、人口大規(guī)模集聚，經(jīng)濟(jì)條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這些地區(qū)要以保護(hù)為主，適度地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，尤其發(fā)展資源環(huán)境可以承載的特色企業(yè)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)域。按照法律法規(guī)，該地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各種開(kāi)發(fā)活動(dòng)。
　　二、分稅制的概念及其在中國(guó)實(shí)施的歷程
　　分稅制的全稱(chēng)是“分稅制財(cái)政管理體制”，它通過(guò)對(duì)中央及地方政府的財(cái)務(wù)范圍劃分，來(lái)均衡中央政府與地方政府之間的財(cái)政權(quán)力。目前分稅制是處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式，普遍被國(guó)內(nèi)外采用。分稅制當(dāng)中的兩種概念，“事權(quán)”以及“財(cái)權(quán)”，是依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所需要的相對(duì)分散的財(cái)權(quán)以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控所需要的相對(duì)集中的財(cái)權(quán)而存在的。分稅制作為一種制度安排，它不僅對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政收入增加，收支平衡有很大影響，同時(shí)也對(duì)地區(qū)之間的均衡可持續(xù)發(fā)展以及中央與地方之間的社會(huì)資源有效配置起到了關(guān)鍵的作用。分稅制的發(fā)展歷程可以追溯到1980年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行“分灶吃飯”的分權(quán)體制，之后在1988年實(shí)行了包干財(cái)政體制。然而80年代的這些政策給我國(guó)當(dāng)時(shí)的財(cái)政制度以及財(cái)政狀況帶來(lái)了諸多問(wèn)題，國(guó)家的財(cái)政收入占GDP比重不斷下降。國(guó)家為了整體的提高財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，國(guó)務(wù)院決定于 1994年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行分稅制財(cái)政體制。實(shí)施分稅制的第一年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重就提高到了55. 7%，之后在2002 年以來(lái)該比重一直保持在55% 左右；相應(yīng)地，地方財(cái)政收入所占的比重到1994 年也由上年的78% 猛降到44.3%，之后一直維持在45%左右。
　　三、分稅制產(chǎn)生的地方財(cái)政困難
　　根據(jù)分稅制，大部分的稅收都要集中到中央政府，之后由中央政府下?lián)芙o地方政府。雖然這樣的制度安排有利于統(tǒng)一管理財(cái)稅，但是，在地方承擔(dān)著越來(lái)越重的“事權(quán)”的情況下，“財(cái)權(quán)”少引發(fā)的財(cái)政資金短缺形成了一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。張路雄（2007）通過(guò)分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1991年我國(guó)的赤字縣就已經(jīng)多達(dá)1216個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)總數(shù)的50%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元 。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，早在2002年，中國(guó)赤字縣的比例即高達(dá)73%，赤字占縣級(jí)財(cái)政支出總量的77% 。他認(rèn)為，分稅制是導(dǎo)致財(cái)政困難縣的主要原因。由于分稅制的改革不到位而導(dǎo)致的地方財(cái)政收入不足，使地方政府越來(lái)越多的關(guān)心如何通過(guò)提高地價(jià)房?jī)r(jià)、增加土地批租收入和房產(chǎn)稅收入等短期行為來(lái)為自己增加更多的財(cái)政支持。在現(xiàn)行的分稅體制下，地方政府只能從稅收中分到 40% 左右的收益，但同時(shí)要承擔(dān) 80% 左右的支出，從而“土地財(cái)政”便成為地方政府的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。除此之外，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，沒(méi)有相關(guān)財(cái)力的支持以確保GDP的增加，很難讓當(dāng)?shù)卣业胶线m的激勵(lì)因素來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。
　　分稅制改革至今已經(jīng)經(jīng)歷了18個(gè)年頭，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分沒(méi)有清晰的界定，基層政府承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)事權(quán)，存在嚴(yán)重的收支矛盾。在一些限制開(kāi)發(fā)區(qū)以及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，地方政府由于其財(cái)力只夠維持其基本職能，所能提供的公共服務(wù)能力存在嚴(yán)重的不足，生態(tài)建設(shè)則相應(yīng)的被擱淺。而生態(tài)建設(shè)對(duì)于地方政府而言，雖然能夠獲得一部分收益，但是同時(shí)需要消耗大量的成本。生態(tài)建設(shè)具有收益長(zhǎng)期性、滯后性和外部性等特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)與地方政府受任期制和換屆制限制之間的利益矛盾凸現(xiàn)出來(lái)。
　　余敏江（2011）通過(guò)分析在生態(tài)治理中中央政府與地方政府之間的“智豬博弈”，得出結(jié)論：無(wú)論中央政府在生態(tài)治理上如何努力，地方政府都不會(huì)積極配合，不會(huì)主動(dòng)治理環(huán)境污染；地方政府認(rèn)為，與其將資源用于產(chǎn)生外部性的生態(tài)治理，無(wú)法將生態(tài)環(huán)境的收益內(nèi)部化，不如將資金用于能夠給地方帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。地方政府由于缺少相應(yīng)的財(cái)力支持，從而通過(guò)各種手段來(lái)支撐其財(cái)政消耗，其中最為普遍的就是上文中所提到的“土地財(cái)政”。黃小虎（2010）指出，所謂“土地財(cái)政”包括兩個(gè)部分： 一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅，等等。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地稅金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金，等等。黃愛(ài)東（2011）指出“土地財(cái)政”的重要組成部分是土地出讓金是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來(lái)維持地方政府的財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收費(fèi)。他認(rèn)為我國(guó)的“土地財(cái)政”主要依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是通過(guò)出賣(mài)不可再生的土地的出讓金，來(lái)滿足財(cái)政需求，這也就導(dǎo)致了“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性。
　　只有下決心解決現(xiàn)行不合理的財(cái)稅制度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)。
　　四、民族自治地方的稅制改革
　　限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)大多處在中西部省份，而民族自治地方則占據(jù)其中絕大部分。我國(guó)共有 155 個(gè)民族自治地方，共占國(guó)土面積的64%，人口占全國(guó)總?cè)丝诘?14%，這些地區(qū)普遍具有疆域遼闊，資源豐富等特點(diǎn)，是國(guó)家非常重要的戰(zhàn)略地區(qū)。但是由于各方面原因的制約，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。民族自治地方的財(cái)政也建立在民族地區(qū)的這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)落后的基礎(chǔ)之上，其財(cái)政收入主要靠稅收來(lái)維持，財(cái)政集資能力低，絕大部分財(cái)政支出是非生產(chǎn)性支出，缺乏財(cái)力進(jìn)行生產(chǎn)性的投資。
　　根據(jù)法律上規(guī)定的給予民族自治地方的自治權(quán)中，財(cái)政自治的權(quán)力始終是一項(xiàng)核心的權(quán)力，它為民族自治地方的發(fā)展提供了財(cái)力保障以及物質(zhì)基礎(chǔ)。然而民族自治地方財(cái)政自治權(quán)的保障首先要保證的就是可自主支配的財(cái)力，否則民族自治地方的發(fā)展將受到相當(dāng)?shù)闹萍s。在分稅制的改革中，國(guó)家為了建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政稅收管理體系，采取了“一刀切”的作法，民族自治地方與其他省市同等待遇。雖然這樣的作法增強(qiáng)了中央財(cái)政的集中管理，但是對(duì)民族地區(qū)的照顧政策卻未能體現(xiàn)。晏路（2004）指出，由于民族地區(qū)的財(cái)政收入增幅比較低，自給率下降，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫使民族自治地方陷入不利以及不平等的境地。民族自治地方雖然也受到了分稅制所帶來(lái)的一些積極影響，但是相比以往，照顧政策有所減少。金蓮（2011）對(duì)分稅制對(duì)民族自治地方的不利影響進(jìn)行了相關(guān)探討，她認(rèn)為分稅制阻礙了民族自治地方財(cái)政自治的實(shí)現(xiàn)，加劇了民族自治地方與其他地區(qū)的差距，同時(shí)還影響到了民族自治地方的稅收結(jié)構(gòu)。王玉玲（2011）認(rèn)為，盡管分稅制在提出保證既得利益的同時(shí)，要將利益分配向中西部地區(qū)包括民族地區(qū)的傾斜原則，但是其效果并不明顯。她指出，東低西高的區(qū)域稅負(fù)格局與東高西低的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局形成明顯反差，民族地區(qū)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)能力不對(duì)稱(chēng)，區(qū)域稅負(fù)差距已成為拉大區(qū)域發(fā)展差距的重要因素之一。王元（2005）通過(guò)對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分進(jìn)行調(diào)查指出，雖然國(guó)務(wù)院曾出臺(tái)了相關(guān)政策對(duì)西部八省區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)撥款不要求地方提供配套資金，但實(shí)際操作中卻并未得到落實(shí)。這種情況使地方政府陷入兩難境地：一方面，不爭(zhēng)取項(xiàng)目，地方基礎(chǔ)設(shè)施、各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)由于缺乏資金支持發(fā)展不起來(lái)；另一方面，爭(zhēng)取到項(xiàng)目后，地方政府必須承擔(dān)相應(yīng)的配套資金成本，加重其地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　五、建議與展望
　?。ㄒ唬┙⑹聶?quán)與財(cái)權(quán)相匹配的分稅制制度
　　徐云俏（2009）提出應(yīng)當(dāng)出臺(tái)憲法和相關(guān)法律來(lái)明確規(guī)范中央政府和地方政府的事權(quán)劃分范圍，逐步增加中央政府支出的比重，將具有收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的支出由中央政府負(fù)責(zé)，將具有資源分配職能的支出由地方政府負(fù)責(zé)。果洪升（2003）建議共享稅中的增值稅分成應(yīng)當(dāng)改為中央分享25%，民族自治地方分享75%，或各分享50%。
　?。ǘ┩晟曝?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
　　財(cái)政轉(zhuǎn)移制度體現(xiàn)了上下級(jí)以及同級(jí)政府之間的財(cái)政返還以及補(bǔ)助，應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的、均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)以及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。金蓮（2011）提出在稅收立法方面，應(yīng)當(dāng)賦予民族自治區(qū)地方稅立法權(quán)；在稅收返還、體制補(bǔ)助等制度中實(shí)行對(duì)民族地區(qū)的差別待遇。
　?。ㄈ┫嚓P(guān)地方稅收種類(lèi)的制定與完善
　　在明確劃分地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)后應(yīng)當(dāng)給予地方政府必要的征稅權(quán)，允許其開(kāi)展地方稅種和稅源。胡小杰（2010）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)民族地方主體稅種，減小地方隊(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)。莫初明（2007）認(rèn)為，對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)，鞏固營(yíng)業(yè)稅來(lái)作為主體稅種具有重要的意義。胡小杰（2010）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把資源稅劃入民族自治地方的地方稅收當(dāng)中，專(zhuān)款用于資源的開(kāi)發(fā)。他還提出應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，這樣可以使民族自治地方企業(yè)得到充足的增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣，有利于資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變。
　　六、結(jié)束語(yǔ)
　　綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在諸多弊端，深化其改革是大勢(shì)所趨。限制開(kāi)發(fā)區(qū)以及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)作為主體功能區(qū)建設(shè)的重中之重，理應(yīng)從根本上來(lái)解決限制其保護(hù)與發(fā)展的根源問(wèn)題。在分稅制實(shí)行后，由于其本身存在的種種不足，民族自治地方的財(cái)政自主權(quán)并沒(méi)有得到重視，財(cái)權(quán)與事權(quán)存在著嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了民族自治地方難以向社會(huì)提供有效的公共產(chǎn)品，而且不利于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。很多民族自治地方內(nèi)不僅被劃分在限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)，同時(shí)還并存著一些重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。如何規(guī)范分稅制使其更好地服務(wù)于民族自治地方各個(gè)區(qū)域的發(fā)展還是亟待解決的問(wèn)題。限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的資源稅目前的稅率低，不是主體稅，地方政府缺乏相關(guān)的生態(tài)建設(shè)積極性，大肆開(kāi)采資源，違背了限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)建宗旨，應(yīng)該用怎樣的政策輔佐來(lái)帶動(dòng)地方政府的財(cái)政稅收能力尚需研究。
　?。ㄗ髡邌挝唬?：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)