河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策研究

　　河北省水資源嚴重不足，是典型的資源型缺水省份。伴隨工業(yè)化和城市化的發(fā)展，河北省水資源環(huán)境質(zhì)量明顯下降。河北省作為農(nóng)業(yè)大省，要實施沿海經(jīng)濟強省戰(zhàn)略，構(gòu)建和諧河北和生態(tài)河北，必須高度重視農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，特別是農(nóng)業(yè)水資源的生態(tài)安全問題。
　　一、河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策的現(xiàn)狀
　　近幾年，河北省加大了對農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策的研究與制定。特別是一些典型區(qū)域的示范效應(yīng)，為河北省加快制定農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償法規(guī)、構(gòu)建跨區(qū)域合作的農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償機制以及明確補償主體、客體、手段等起到了巨大的推動作用。
　?。ㄒ唬┛鐓^(qū)域合作層面
　　為了保障河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)安全及北京的用水安全，京冀間加強農(nóng)業(yè)水資源保護的合作尤為迫切。在規(guī)劃制定上，1995年至2006年，京冀間共同編制了《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》、《北京市與周邊地區(qū)水資源環(huán)境治理合作資金管理辦法》簽署了包括水資源保護的《加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作備忘錄》。這些規(guī)劃的制定為解決京冀間流域生態(tài)補償開辟了途徑，也為建立省際間流域生態(tài)補償機制奠定了基礎(chǔ)。同時，河北省也實施了包括“稻改旱”工程等一批典型示范工程來推動農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策的制定。以張家口赤城縣實施“稻改旱”工程為例，2008年以來，北京按照每年每畝550元標準給予農(nóng)民收益損失補償，并增加每畝10元的管理費用。工程的實施不僅使該縣出境水量不斷增加，而且水質(zhì)也明顯提升，還帶動了當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。
　?。ǘ┝饔蛑卫韺用?br/>　　2008年，河北省率先在子牙河水系實施跨界斷面水質(zhì)考核和財政部門國庫結(jié)算扣繳為主要內(nèi)容的生態(tài)補償管理機制。該機制實行上下游市縣和省環(huán)保部門3家共同取樣、分頭監(jiān)測、比對確認等監(jiān)測制度。依據(jù)每次河流入境水質(zhì)超標倍數(shù)不同制定了不同的扣繳政策，而且水質(zhì)每月隨機監(jiān)測，超標一次罰一次，連續(xù)4個月超標將被“區(qū)域限批”。該政策機制實施以來，流域水質(zhì)大為改善。同時，針對白洋淀流域的生態(tài)補償問題探索了多年，但有關(guān)白洋淀流域治理的省、市級政策比較缺乏，目前只有《河北省白洋淀水產(chǎn)資源管理辦法》、《河北省白洋淀濕地保護區(qū)管理辦法》、《河北省白洋淀水體環(huán)境保護管理規(guī)定》等。對白洋淀流域治理政策主要是通過政府采取管制型管理措施對經(jīng)濟活動進行直接或間接干預(yù)來解決，雖然取得了一定成效，但該方式缺乏靈活性，政府的監(jiān)督成本很高。
　　（三）地方政府層面
　　地方上對農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策探索較好的是衡水市桃城區(qū)的“提補水價”政策。即 “提價+補貼”?！疤帷本褪菍⑺畠r提高，以充分發(fā)揮價格杠桿的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用?！把a”就是將財政補貼資金和水價提高部分作為節(jié)水調(diào)節(jié)資金，按承包地面積平均補貼給農(nóng)民。該政策體現(xiàn)了“用水少受獎、用水多受罰”的節(jié)獎超罰激勵理念。作為全國節(jié)水型社會建設(shè)試點，桃城區(qū)在全國第一家實行了地下水分水到戶、分水到地。
　　二、河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策存在的問題
　?。ㄒ唬┓煞ㄒ?guī)不健全
　　河北省先后制定了一系列政策法規(guī)保護水資源，但目前河北省還沒有出臺具體的農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償?shù)恼叻ㄒ?guī)，農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)環(huán)境補償立法已成當務(wù)之急，需要以法律形式明確生態(tài)環(huán)境補償?shù)脑瓌t、補償主體、補償對象、補償范圍、補償方式和補償標準等，以消除農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償中存在的主觀性和隨意性的弊端。
　　（二）補償標準不合理
KgjCKKwpcwusdTgFY57DMXC7xzwk0wqYPEzCmvlu/8Q=　　河北省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)用水占到社會總用水量的70%以上。但在河北省大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用水一直沒有收取水資源費，因而農(nóng)業(yè)灌溉存在一些盲目用水的現(xiàn)象；部分農(nóng)業(yè)企業(yè)為了節(jié)約生產(chǎn)成本，通過自備井過量抽取地下水的現(xiàn)象較為嚴重；對水庫、自來水企業(yè)等供水工程的水資源費征收工作沒有統(tǒng)一要求；水利工程的水價核定工作現(xiàn)在尚未到位，供水水價中都不包含水資源費部分。同時，河北省還缺乏相應(yīng)的生態(tài)價值數(shù)量技術(shù)化的支持，水資源如何進行初始配置，依何標準計算補償額，沒有一個公認的測算依據(jù)，補償金額的確定主要取決于多方力量博弈。
　?。ㄈ┭a償資金渠道及支付方式單一
　　河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償資金來源渠道主要依靠政府，社會民間資本較少。農(nóng)業(yè)水資源專項資金沒有嚴格按照“誰投資、誰受益”的原則使用，在資金來源上沒有較好的運用市場機制，吸引社會資金和農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。并且其支付方式完全依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付補償。盡管財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)服務(wù)補償?shù)闹饕Y金來源，但生態(tài)補償并沒有被列入財政轉(zhuǎn)移支付的項目。河北省雖然加大了對重要水源區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，但這些資金只能實現(xiàn)財政的收支平衡，而不能促進其發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付的用途并沒有明確定位為生態(tài)補償，資金多用于必要的財政預(yù)算，農(nóng)戶沒有得到相應(yīng)的補償，對保護農(nóng)業(yè)水資源的積極性并沒有得到激勵。
　?。ㄋ模┱邔嵤﹫?zhí)行效能較低
　　政策的核心是權(quán)責(zé)利益，政府公利與農(nóng)戶私利唯有共利包容并貫穿于政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督到評價效能全過程，才能協(xié)調(diào)流域及城鄉(xiāng)用水戶、水管理各部門以及政府與農(nóng)戶間利益糾結(jié)。目前，河北省農(nóng)業(yè)節(jié)水和治污政策瞄準機制欠完善，農(nóng)民個體行為目標與政府政策目標錯位，公共政策銜接出現(xiàn)盲區(qū)和重疊，政策與預(yù)期目標常偏離；政府部門層級在政策傳遞過程中常信息扭曲，決策常與基層脫節(jié)，政策周期不完整，利益博弈常使信息傳遞衰減、失效甚至“下有對策”。
　　三、構(gòu)建河北省農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策的保障措施
　?。ㄒ唬┙⑥r(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償管理機制
　　首先，建立農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償?shù)氖?、市級管理與協(xié)調(diào)機制。由省發(fā)改委、財政廳、水利廳與環(huán)保局等相關(guān)部門共同組建省級管理與協(xié)調(diào)中心，由市發(fā)改委、財稅、物價、水務(wù)與環(huán)保等相關(guān)職能部門共同組建市級管理與運行辦公室。協(xié)調(diào)中央、省、市各級政府和各部門，以及涉及河北省的跨省際流域水資源生態(tài)補償工作。
　　其次，加強京冀農(nóng)業(yè)水資源協(xié)調(diào)配套機制。一要打破區(qū)域分割、部門利益和壟斷狀況，需要建立平等協(xié)商的對話機制。以全局利益和長遠利益為出發(fā)點和落腳點，通過民主協(xié)商和科學(xué)決策，公平合理地進行水權(quán)初始分配，推進區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水資源的合理配置、高效利用、有效保護和科學(xué)管理；二要搭建有助于建立區(qū)域生態(tài)補償機制的政府管理平臺。建議以區(qū)域為基礎(chǔ)，以生態(tài)資源綜合開發(fā)利用的一體化管理為目標，成立由京冀二地政府組成的開發(fā)管理委員會，采取俱樂部機制，實行“一省（市）一票、多數(shù)決定”的投票原則，定期舉行會議，就區(qū)域的農(nóng)業(yè)水資源分配、補償、重要水工程建設(shè)、重大投資項目等事宜進行磋商和談判，在民主協(xié)商機制下對農(nóng)業(yè)用水、環(huán)保合約及違約懲罰方法等做出決策，通過長期合作的動態(tài)博弈，增加相互間的激勵和約束機制，以逐步弱化地方和部門保護主義。
　?。ǘ┙⑥r(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)
　　農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策的建立，需要以法律形式明確水資源生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、標準和手段等，進而消除農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償中存在的主觀性和隨意性的弊端。應(yīng)先從國家層面上加強法律法規(guī)的建設(shè)，可以先行制定《關(guān)于水資源生態(tài)補償若干政策措施的指導(dǎo)意見》或規(guī)定，然后適時出臺具有一般指導(dǎo)意義的《水資源生態(tài)補償條例》，并結(jié)合實踐探索盡早出臺《水資源生態(tài)補償法》。在此基礎(chǔ)上，河北省政府也應(yīng)加強立法工作，盡快制定《河北省水資源生態(tài)補償條例》。與此同時，抓緊研究制定在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下如何進行排污權(quán)和農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)交易的法律規(guī)定，促進農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償?shù)氖袌龌?br/>　?。ㄈ┙⒍嘣霓r(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償資金籌集機制
　　建立由政府公共財政為主體，集體、非政府組織和個人共同參與的多元化投融資體系，拓寬農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入渠道，推進水資源生態(tài)補償?shù)氖袌龌?，建立農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償專項基金，提高農(nóng)業(yè)水資源費及排污費征收標準，在科學(xué)核定河北省水環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，建立污染物排放總量控制、排污權(quán)有償交易制度，適當征收農(nóng)業(yè)水源地生態(tài)安全保險金，拓寬投融資渠道。同時，農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償資金和征收的生態(tài)補償費必須?？顚Ｓ?，實行收支兩條線管理，建立健全嚴格的審計和考評制度，完善事前、過程和事后監(jiān)管，讓農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償資金使用透明。
　　（四）建立水環(huán)境生態(tài)補償評估體系
　　加強河北省水環(huán)境生態(tài)服務(wù)價值評估技術(shù)研究，建立水資源使用、水環(huán)境損益等方面的價值評估體系，對水生態(tài)補償活動從生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益等方面進行全方位評估，推進水環(huán)境生態(tài)補償?shù)挠行嵤?，進一步減輕各補償主體之間協(xié)商成本。
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　　農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補償政策保障機制應(yīng)建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，將公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來，實現(xiàn)政府與公眾之間的良性互動。整合政府、媒體、學(xué)校和環(huán)保NGO等相關(guān)資源，并提供專項資金支持；加強環(huán)境教育，扶持環(huán)保NGO和相關(guān)專業(yè)團體，對公眾參與流域水資源管理進行幫助和引導(dǎo)。
　?。ㄗ髡邌挝唬汉颖鞭r(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院