官員貪腐的“開發(fā)區(qū)現(xiàn)象”

　　“這條路永遠(yuǎn)都修不好?！背鲎廛囕d著記者到南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，在經(jīng)過一條泥濘的馬路時(shí)，司機(jī)如此抱怨道。放眼望去，視線可及的地方，是幾個(gè)正在建設(shè)中的工地。
　　南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國116個(gè)國家級開發(fā)區(qū)之一，地處贛江北岸。這里具備幾乎所有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共有的特點(diǎn)：鱗次櫛比的工業(yè)建筑、寬闊卻人跡稀少的馬路、機(jī)械轟鳴的工地……
　　短短幾年內(nèi)，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)總值一路飆升到了300多億元，且每年以兩位數(shù)的速度增長，但這背后卻有一些缺少自律的官員不斷走向職務(wù)犯罪的深淵。
　　2011年12月23日，主政開發(fā)區(qū)長達(dá)七年的開發(fā)區(qū)管委會原主任湯成奇被判處死緩。紀(jì)檢部門的調(diào)查結(jié)論是，自1991年湯成奇首次走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位開始，他獨(dú)自或伙同他人收取財(cái)物1551萬元，并與他人合伙開設(shè)空殼公司，獲得利潤2350萬元（其中650萬元未遂）。
　　今年1月初，曾任湯成奇助理，后任南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任的周蘭仕也因受賄70萬元，被一審判處有期徒刑12年。今年4月，據(jù)南昌市紀(jì)委一位負(fù)責(zé)人證實(shí)，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工委委員、管委會副主任熊桂金涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在接受組織調(diào)查。
　　南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)1992年成立時(shí)名為昌北開發(fā)區(qū)，2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)升格為國家級。在湯成奇主政期間（2001～2008年），開發(fā)區(qū)從僅有1平方公里的規(guī)模，急速擴(kuò)張成一個(gè)158平方公里的大型經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。“南昌速度”、“經(jīng)濟(jì)奇才”這些華麗的稱謂都與此有關(guān)。
　　開發(fā)區(qū)“創(chuàng)業(yè)”初期，時(shí)任開發(fā)區(qū)管委會常務(wù)副主任的殷庭佳就曾因?yàn)槭苜V罪而獲刑15年。這似乎為他的繼任者們的落馬埋下了伏筆。
　　空殼公司
　　在湯成奇的一些親屬眼中，他平時(shí)很清廉，曾告誡他們，不要因?yàn)樗稚嫌袡?quán)力，就想著要好處。據(jù)紀(jì)檢部門調(diào)查，湯成奇在開發(fā)區(qū)任上，曾先后主動上交紀(jì)檢部門200多萬元他人送的錢款。
　　在押期間，湯成奇寫下了長達(dá)25頁的辯解書?！拔以啻伪硎具^，叫王勇（江西東南房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事長——另案處理）不要送錢給我，并將以前送給我的錢退還給他。可王勇總是說，請我相信他，他不會出賣我。當(dāng)時(shí)我的心里很矛盾，如果硬性拒絕和退還，從‘公’說，怕影響王勇在地方的投資信心；從‘私’說，怕影響朋友間的感情。所以一直沒有下決心退還?！?br/>　　建立在金錢關(guān)系上的“投資信心”犧牲的是投資質(zhì)量。王勇在開發(fā)區(qū)的投資包括一條貫穿全區(qū)的廬山南大道。據(jù)一位當(dāng)?shù)厝嗣枋觯皬]山南大道鋪了層瀝青，但沒幾天就大面積開裂，豆腐渣工程我見過，但沒見過這么夸張的‘豆腐渣’”。這條大道開通短短數(shù)年，就已列入了今年的整修計(jì)劃。
　　建筑工程如此，落戶開發(fā)區(qū)的一些企業(yè)在錢權(quán)交易之下，也無法確保投資效益，甚至成為專為圈錢圈地的空殼公司。2004年，臺灣微路半導(dǎo)體有限公司在開發(fā)區(qū)投資興辦微電子科技園，成立了晶湛公司。紀(jì)檢部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為謀求在資金撥付、使用，土地款返還等方面的關(guān)照，晶湛公司董事長羅應(yīng)明、副董事長陳澤亞多次送給湯成奇人民幣共計(jì)120萬元。
　　按照《投資合同書》約定，該公司首期注冊資本應(yīng)達(dá)到2998萬美元，但是該公司卻將原價(jià)值87萬美元的設(shè)備，以9378萬美元的價(jià)值進(jìn)行報(bào)關(guān)進(jìn)口，然后通過驗(yàn)資和評估，充當(dāng)出資9400多萬美元。該公司成立后，經(jīng)營不善，2004年成立至案發(fā)時(shí)，僅納稅不到30萬元，目前面臨破產(chǎn)。而開發(fā)區(qū)已經(jīng)為該公司墊付了建設(shè)資金1.5億元。根據(jù)開發(fā)區(qū)有關(guān)官員在紀(jì)檢部門的證言，“晶湛公司只是一個(gè)殼，并沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)的經(jīng)營”。法院認(rèn)定湯成奇在相關(guān)招商引資過程中濫用職權(quán)、玩忽職守，造成了國家財(cái)產(chǎn)損失。
　　受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守，這三宗罪幾乎在各地開發(fā)區(qū)落馬官員身上都有所體現(xiàn)，比如，重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會原主任唐文峰、駐馬店市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會原主任郭紹宇、天津市濱海新區(qū)管委會原主任皮黔生……
　　除直接收受錢物外，在開發(fā)區(qū)官員受賄案的背后大多有一個(gè)空殼公司。在湯成奇被指控的受賄金額中，有2350萬元與豐和公司有關(guān)，該公司由湯成奇、湖坊鎮(zhèn)原黨委書記張曉華和南昌市公安局桑海分局原局長羅輝共同成立。湯成奇在辯解書中講到，羅輝在成立公司后這樣向他介紹公司名稱的含義，“‘豐’代表我們?nèi)齻€(gè)人一條心，‘和’代表和氣生財(cái)”。
　　2010年10月，被判處死緩的河南省周口市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委原書記柳鵬飛的主要犯罪事實(shí)之一就包括伙同他人成立名為周口瑞生科技有限公司的空殼公司，然后利用職權(quán)，使該公司享受開發(fā)區(qū)優(yōu)惠的土地政策，以牟取利益。2011年11月，被判處有期徒刑11年的江蘇省啟東市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會原主任沈和新采取了類似手段，設(shè)立假合資企業(yè)，違規(guī)獲取國有土地使用權(quán)。
　　開發(fā)區(qū)官員落馬罪名和罪行的同質(zhì)化折射出了官員貪腐的“開發(fā)區(qū)現(xiàn)象”。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有什么根源呢？
　　開發(fā)區(qū)的貪腐土壤
　　開發(fā)區(qū)是建設(shè)的熱土，但如果沒有配套的監(jiān)管制度，權(quán)力關(guān)系沒有理順，如諸多實(shí)例顯示，將很容易演變成為孵化貪腐的土壤。與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)的腐敗現(xiàn)象和其他區(qū)域一樣，都是更廣的制度背景的產(chǎn)物。
　　開發(fā)區(qū)對地方經(jīng)濟(jì)有迅速帶動作用，可以在短期內(nèi)提升經(jīng)濟(jì)政績。截至2011年底，全國已有國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)116個(gè)，地方級開發(fā)區(qū)更是不計(jì)其數(shù)。
　　我國大部分經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)并不是依托原有行政區(qū)域，因此往往需要另建行政班子。最為常見的管理體制是三位一體式，開發(fā)區(qū)同時(shí)設(shè)立黨工委、管委會和開發(fā)總公司。前述提到的落馬官員，幾乎都是同時(shí)兼任黨工委書記和管委會主任。
　　經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)并非獨(dú)立的一級行政區(qū)域，在性質(zhì)上是一級黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)，因此在人員編制和部門設(shè)置上都比較靈活，并不像其他行政區(qū)域一樣配備齊全的職能部門，而是根據(jù)實(shí)際需要和人力資源，逐步配備。
　　人員和機(jī)構(gòu)都較精簡，這使得開發(fā)區(qū)工作更為高效，但另一方面卻使得權(quán)力更集中。除黨工委書記兼任管委會主任外，有些開發(fā)區(qū)還出現(xiàn)了同一個(gè)人兼任不同部門領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。例如皮黔生在上世紀(jì)90年代，擔(dān)任天津市開發(fā)區(qū)管委會主任助理期間，還同時(shí)兼任開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)、土地管理、房地產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)四個(gè)部門的局長。
　　權(quán)力集中的后果就是權(quán)力濫用更為便利。前幾年，浙江省嘉興市幾個(gè)開發(fā)區(qū)連續(xù)有50多名官員落馬。當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)紀(jì)檢官員接受媒體采訪時(shí)透露，雖然開發(fā)區(qū)有領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，但執(zhí)行起來都是粗線條方式，一年只上報(bào)一次，只是由他們上報(bào)市里，而不會直接進(jìn)行調(diào)查。
　　開發(fā)區(qū)集中了大量經(jīng)濟(jì)資源，在缺少有效的外部監(jiān)督的情況下，權(quán)力集中使得開發(fā)區(qū)內(nèi)部制約更為松散。投資企業(yè)不僅可以低價(jià)獲得開發(fā)區(qū)土地，曾有一段時(shí)間還可以通過借貸的方式獲得土地款返還。
　　不少開發(fā)區(qū)政府為了吸引投資，幫助企業(yè)迅速形成生產(chǎn)能力，還提供給企業(yè)巨額的建設(shè)啟動資金。獲得這些資金，比從銀行獲得貸款要便利得多，如果再得到開發(fā)區(qū)官員的“特殊關(guān)照”，企業(yè)就幾乎可以“零條件”獲得巨額借貸。種種靈活的優(yōu)惠政策形成了巨大的權(quán)力尋租空間。
　　在這個(gè)背景下，開發(fā)區(qū)官員貪腐所涉及的金額常常刷新紀(jì)錄。從初次受賄至案發(fā)，湯成奇“月均受賄16萬元”。2007年查處的唐文峰案涉及金額過2億元，是當(dāng)時(shí)重慶犯罪金額最大的貪腐官員。同年查處的郭紹宇涉案金額超過1億元，也創(chuàng)下了當(dāng)?shù)丶o(jì)錄。
　　新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年在分析中國腐敗現(xiàn)象時(shí)提出，經(jīng)濟(jì)越增長，政府介入經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)力越大，腐敗的發(fā)生就越頻繁，強(qiáng)度也越大。開發(fā)區(qū)是政府在經(jīng)濟(jì)活動中的主導(dǎo)角色最明顯的地方，因此發(fā)生腐敗的可能性就越大，腐敗的程度就越高。
　?。◤?jiān)?、李云貴薦自《南風(fēng)窗》2012年第11期 圖：廖新