深汕合作區(qū)：超越飛地經(jīng)濟的區(qū)域試驗

　　編者按
　　海豐縣鵝埠鎮(zhèn)西湖村，是汕尾市有名的貧困村，據(jù)說，就連村委會辦公樓，都是對口幫扶單位援建的。然而，這里的村民卻很慷慨，聽說政府要征地，都熱情地說：“這地你先用，以后給錢都行，我先借給你。”
　　與其他地方征地拆遷時的困難重重相比，這里的村民們對政府征地充滿了期待。西湖村所在的鵝埠鎮(zhèn)，是深圳汕尾特別合作區(qū)覆蓋的地區(qū)之一。說起深汕合作區(qū)的事，62 歲的村支書吳帝明感慨地說：“特別合作區(qū)，一個‘特’字有多不容易啊！”
　　在當(dāng)?shù)?，因為常年貧困，很多外來的?yōu)秀教師和醫(yī)生，往往待不到一年就離開了，如今，看到政府征地建合作區(qū)，就有了盼頭，更多人愿意選擇留下。深汕特別合作區(qū)，被稱為“特區(qū)中的特區(qū)”。對這個長期貧困的濱海小鎮(zhèn)而言，深圳無疑是位有錢有經(jīng)驗的“大管家”，即便是對汕尾市來說，深圳的到來，也是天大的好消息。
　　與西湖村相鄰的蛟湖村村支書葉樹錦興奮地說：“合作區(qū)是經(jīng)過千辛萬苦得來的，這對我們村民來說更是千載難逢的機會，希望合作區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)們能想盡千方百計，為我們的子孫后代留下千秋偉業(yè)！”
　　這到底是怎樣特別的合作區(qū)，讓汕尾人民如此期待？
　　“汕尾汕尾，廣東老尾”
　　汕尾市位于粵東沿海地區(qū)的丘陵地帶，前身是著名的海陸豐革命根據(jù)地。在乾隆年間，汕尾港曾是粵東地區(qū)的著名漁港，據(jù)清乾隆十二年（1747 年）立的石碑記載，“汕尾一鎮(zhèn)，舟楫云屯，商旅雨集，亦海邑一大區(qū)會也”。清光緒二十九年（1903 年），香港至和公司貨輪始與汕尾通航，民國三年（1914年），已有客輪和貨輪定期航行于汕尾與香港、廣州和汕頭等口岸之間。
　　然而，到了近代，曾經(jīng)商賈云集的汕尾，經(jīng)濟逐漸衰退。隨著珠三角經(jīng)濟帶的快速崛起，汕尾甚至一度淪為廣東省的“尾巴”?！吧俏采俏玻舶偷奈病?，汕尾市委書記鄭雁雄表示，曾經(jīng)的革命老區(qū)汕尾在建市22 年里，有21 年屈居“廣東老尾”。從2009 年，才砍掉人均GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投入等多項指標(biāo)的尾巴。
　　雖然這里有蜿蜒起伏的蓮花山脈，有靜謐宜人的沙灘、海灣，以及清亮的河水和原生態(tài)的田園風(fēng)光。然而，當(dāng)?shù)氐哪贻p人還是紛紛遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，在車水馬龍的大都市里打工、創(chuàng)業(yè)，家鄉(xiāng)的貧困驅(qū)使更多的青壯年勞動力流入發(fā)達(dá)城市。目前汕尾的人均GDP 水平仍只是廣東省平均水平的三分之一，是珠三角的五分之一。
　　一邊是極度發(fā)達(dá)的珠三角經(jīng)濟帶，一邊是經(jīng)濟極其落后的粵東沿海地區(qū)和粵北山區(qū)，如何擺脫區(qū)域經(jīng)濟的嚴(yán)重失衡問題，成了歷屆廣東省委領(lǐng)導(dǎo)最頭疼的事。由于汕尾地處珠三角經(jīng)濟圈和海峽西岸經(jīng)濟圈的接合部，是深圳向東拓展輻射的重要地區(qū)，因此，汕尾被稱為粵東對接珠三角的橋頭堡。廣東省委書記汪洋曾提出，要縮小與珠三角的差距，汕尾首先要與深圳合作。
　　“深圳要學(xué)習(xí)新加坡”
　　汪洋的提議，表面看是通過深圳來帶動汕尾發(fā)展，實際上，汕尾對深圳而言，也有足夠的吸引力。改革開放三十多年以來，珠三角地區(qū)的核心城市逐步出現(xiàn)土地資源緊張，人力成本不斷上升等問題，產(chǎn)業(yè)紛紛向外圍地區(qū)尋求拓展空間。深圳市在“人口、水、土地、能源”等方面難以為繼，尤其是土地匱乏問題 ，已經(jīng)成為限制其經(jīng)濟快速發(fā)展的顯著因素之一。
　　“170 多年時間里，香港只開發(fā)了24% 的土地面積；而在三十多年里，深圳的土地開發(fā)強度已經(jīng)達(dá)到40% 以上。這塊土地多年來保持著年均25% 以上的增長速度，人均GDP 全國第一，堪稱世界奇跡。”中共深圳市委副秘書長、政研室（改革辦）主任樂正表示。目前，深圳土地開發(fā)強度名列廣東全省第一，該到哪里去尋找下一個發(fā)展空間？
　　“深圳，現(xiàn)在真要學(xué)習(xí)新加坡?！蓖粞蟊硎荆录悠聡联M小，就研究開拓海外市場，到中國來辦了蘇州工業(yè)園、天津生態(tài)城、廣州知識城?！敖鉀Q新加坡的問題要到中國來，解決深圳的問題要到汕尾。”
　　對此提議，鄭雁雄的解讀是：“深圳的行政區(qū)域面積小，目前單位平方公里產(chǎn)值已經(jīng)接近4 億元，達(dá)到當(dāng)年美國、日本、德國等國工業(yè)化中后期的城市水平。而汕尾具有5200 多平方公里的空間，是粵東第一土地大市，且單位平方公里產(chǎn)出只有0.06 億元，無疑是深圳理想的合作對象?！?br/>　　深汕特別合作區(qū)
　　經(jīng)過長期醞釀，呼聲甚高的深汕合作終于瓜熟蒂落。
　　2008年，深圳、汕尾兩地政府多次協(xié)商，決定合作共建“深圳汕尾特別合作區(qū)”。合作區(qū)范圍覆蓋海豐縣鲘門、赤石、鵝埠、小漠四鎮(zhèn)及圓墩林場，總面積為468.3平方公里，規(guī)劃控制面積約200平方公里。合作期限為30年，從2011年起至2040年止。
　　2011 年5 月21 日，深汕特別合作區(qū)正式授牌，廣東省委、省政府批準(zhǔn)合作區(qū)上升為省級發(fā)展戰(zhàn)略，并寫進(jìn)廣東省“十二五”規(guī)劃。根據(jù)合作區(qū)管委會提供的《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》（以下稱“方案”）規(guī)定，深汕特別合作區(qū)將形成“一心、二軸、四片”的空間結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展高端電子信息、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。
　　所謂“一心”，指的是中部小漠新城區(qū)，主要發(fā)展交通門戶、商業(yè)、商務(wù)、物流倉儲、核心居住?！岸S”則指沿海岸線發(fā)展海岸經(jīng)濟軸，以及沿深汕高速、324 國道、廈深鐵路等發(fā)展電子信息、先進(jìn)制造業(yè)的腹地發(fā)展軸?！八钠钡囊?guī)劃則分別為：東部的鲘門為特色旅游區(qū)，主要發(fā)展特色餐飲、濱海旅游、休閑居住等；南部填海區(qū)為臨港工業(yè)區(qū)，以新能源、精細(xì)化工、臨港工業(yè)為支撐；西部的鵝埠主要是高端產(chǎn)業(yè)區(qū)，以電子信息、先進(jìn)制造、高新產(chǎn)業(yè)為特點；北部的赤石為生態(tài)建設(shè)區(qū)，主要發(fā)展生態(tài)屏障、生態(tài)旅游、會議研發(fā)等。
　　管理方面，深圳主要負(fù)責(zé)投入、開發(fā)、招商、管理等，主導(dǎo)開發(fā)經(jīng)營；汕尾則負(fù)責(zé)社會管理、征地拆遷等，主導(dǎo)社會環(huán)境。利益分成方面，合作區(qū)產(chǎn)生的地方級稅收在扣除省按體制規(guī)定的獲益部分后，由深圳市、汕尾市和合作區(qū)按25%、25% 和50% 的比例分成。前五年，深汕兩市將各自所得分成收入全額返還合作區(qū)，第二個五年，將各自收入的50% 返還合作區(qū)。
　　目前，合作區(qū)簽約項目62 個，簽約總額約625 億元，項目涉及云計算中心、移動終端、智能電網(wǎng)、新型材料、食品加工等行業(yè)。位于鵝埠鎮(zhèn)的深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，是合作區(qū)的起步區(qū)。作為深圳、汕尾合作共建園區(qū)，入園企業(yè)可享受特區(qū)和廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙重優(yōu)惠政策，在財稅、基建、用電、用水、用地、金融支持等方面將得到充分優(yōu)惠，可大大降低企業(yè)生產(chǎn)成本。
　　未來的濱海新城
　　從某種意義上講，該合作區(qū)是兩地政府的“行政聯(lián)姻”，自誕生之初，合作區(qū)就打上了顯著的行政烙印。它不同于尋常的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，也不僅僅是飛地經(jīng)濟。準(zhǔn)確地說，它是兩地政府合作共建的一座現(xiàn)代化海濱新城。
　　這個海濱新城擁有地市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，財政體制執(zhí)行“省直管”模式，兩地政府通過公選互派干部，組成合作區(qū)管理委員會。中共深圳市委黨校政經(jīng)教研部副教授宋曉東告訴《支點》記者，經(jīng)過幾個月的籌備，合作區(qū)各個職能機構(gòu)基本完善，深汕兩地選派的干部也陸續(xù)到位。
　　據(jù)了解，方案對該合作區(qū)確定了四個定位，分別是全國區(qū)域合作創(chuàng)新示范區(qū)，全省先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游休閑基地，粵東重要經(jīng)濟增長極，現(xiàn)代化綜合性新城。
　　很顯然，廣東省委對該合作區(qū)寄予厚望?！皬V東省委書記汪洋、深圳市委書記王榮、市長許勤等領(lǐng)導(dǎo)都去汕尾考察好幾次了?！彼螘詵|說，之所以受重視，是因為合作區(qū)是跨區(qū)域合作發(fā)展的試驗區(qū)。汪洋曾公開表示，希望深圳和汕尾兩市能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，探索一條發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)互動協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”（“雙轉(zhuǎn)移”是廣東提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“勞動力轉(zhuǎn)移”兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)稱，具體是指珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移；而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動力，一方面向當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面其中的一些較高素質(zhì)勞動力，向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。） 深入開展，破解廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的新路子。
　　合作區(qū)將按照“一年起好步，三年打基礎(chǔ)，五年大發(fā)展”的目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步推進(jìn)。參與制定十二五規(guī)劃的宋曉東對本刊記者表示，目前合作區(qū)已經(jīng)順利度過“一年起步期”，正處于三年打基礎(chǔ)階段。當(dāng)前，合作區(qū)管委會正在緊鑼密鼓地完善兩地的合作機制，包括產(chǎn)業(yè)選擇和規(guī)劃方案等。
　　該合作區(qū)擔(dān)負(fù)了探索新型城市化發(fā)展的使命，然而，一個現(xiàn)實的問題，目前，汕尾的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。2010 年，四鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35.14 億元，占海豐縣的19%，處于廣東省中下游水平。合作區(qū)屬于粵東沿海丘陵地帶，山地比例大，另有河流水庫分割，可用于建設(shè)的平地較少?，F(xiàn)有的市政設(shè)施，比如供水、電力、通訊工程等，均不能滿足規(guī)劃發(fā)展需求。
　　如此看來，合作區(qū)要建成一個宜商宜居的綜合性新城，尚需要漫長的路要走。宋曉東認(rèn)為，“由于是兩地政府之間的合作，最難的還是行政體制的創(chuàng)新，現(xiàn)在合作區(qū)的框架已經(jīng)搭建完畢，具體怎么運作，還要經(jīng)過長期探索