風(fēng)暴后的理性：審計突圍

　　風(fēng)暴之后，審計必將回歸理性。
　　審計本身如何保持銳度？這是監(jiān)督力的問題；審計發(fā)現(xiàn)的問題能否及時有效地處理？這是執(zhí)行力的問題。若不能從深層角度去剖析審計面臨的疲態(tài)與尷尬，那么一切思考都必然流于表面。
　　在未來30年，要使“審計風(fēng)暴”具有可持續(xù)性和回歸理性，就需要走向法治。正如李金華所言，“制度沒有十全十美”，但如何逐步突圍？記者專訪了中國審計學(xué)會常務(wù)理事、蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院楊肅昌教授。
　　審計瓶頸：“只體檢不治病”？
　　記者：說到“審計”，民眾立刻會想到另一個詞，就是“風(fēng)暴”。而如今“審計風(fēng)暴”好像有點呈現(xiàn)疲態(tài)了？
　　楊肅昌（下稱“楊”）：許多人對“審計風(fēng)暴”一詞的認(rèn)識始于2003年，實際上“審計風(fēng)暴”爆發(fā)在1999年。李金華第一次受國務(wù)院委托向九屆全國人大常委會作了審計工作報告。委員們對報告揭露的問題使用了“觸目驚心”、“難以置信”、“膽大妄為”的字眼，并給予了很高評價。
　　相比當(dāng)初的轟動，如今審計報告呈現(xiàn)“疲態(tài)”，除了公開效應(yīng)常態(tài)化后的輿論正?；芈渫?，其本身暴露的問題也越來越明顯：一些部門年年上榜，加深了社會質(zhì)疑；碰硬的內(nèi)容減少，而政策操作的規(guī)范性、程序性問題成為審計問題的主流；一些領(lǐng)導(dǎo)干部的決策失誤無法評估，審計在反腐倡廉中的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。
　　記者：實際上，審計的“疲態(tài)”很大程度上來自對審計“只體檢不治病”的質(zhì)疑，您對此如何看？
　　楊：其實，和早期的審計工作相比，當(dāng)前審計環(huán)境相比以前已有大的改進(jìn)，被審單位對審計的認(rèn)同、理解和配合程度已大大提高，較少出現(xiàn)“抗審”、抵賴的情況了。
　　但它另一個危險就是這種制度可能會流于另一種平衡，即做好表面功夫，執(zhí)行上仍自有一套。我們發(fā)現(xiàn)，往往是對政府有利的建議、結(jié)論，甚至是對某些決策者有利的建議、結(jié)論得到支持以及很快的協(xié)調(diào)處理，反之，則另然?；乇苊芎蛦栴}，這是一種“諱疾忌醫(yī)”。
　　然而，審計本身只有“儀器”的功能，對于審計工作者來說，審計的檢查權(quán)和處理權(quán)相當(dāng)有限，因此需要把問題提交給人大、紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)，與后者合作。如果一些苗頭問題得不到及時重視，出了大的問題又來介入，這相當(dāng)于浪費了監(jiān)督資源。
　　記者：通過了解，社會有人對審計的“體檢報告”本身也產(chǎn)生了某種質(zhì)疑，認(rèn)為其避重就輕，您怎么看？
　　楊：存在這樣一種情況，是因為預(yù)算執(zhí)行中存在的許多諸如隨意變更、挪用、侵占預(yù)算資金等問題都是與同級政府領(lǐng)導(dǎo)存在直接或間接聯(lián)系，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)和部門擔(dān)心揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績。因此，可以說一些地方的審計工作報告的撰寫和形成，實際上是有關(guān)各方不斷協(xié)調(diào)、平衡、妥協(xié)的博弈過程。審計工作報告披露出來的問題往往是所存在的問題或?qū)徲嫵龅膯栴}的一部分，甚至是極小一部分。這一問題是越到基層越嚴(yán)重。
　　尷尬的監(jiān)督：地方無審計？
　　記者：地方審計報告的影響明顯要微小許多，它受當(dāng)?shù)卣蜕霞墝徲嫏C(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，它在監(jiān)督上的力量現(xiàn)在看來似乎難以保證？
　　楊：按憲法規(guī)定，政府“一把手”主抓審計工作，實際上許多地方政府“一把手”并沒有這么做。在具體操作上，一般由政府常務(wù)副職負(fù)責(zé)，這在全國是具有一定代表性的。
　　接下來的問題是，如果審計工作不是由“一把手”主管，那么有可能出現(xiàn)審計和財政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管的局面。這樣的話，會造成審計關(guān)系的不順；而如果財政工作是由“一把手”主管（在地方政府中常常如此），審計工作由“二把手”主管，那么審計機(jī)關(guān)則更難去監(jiān)督財政工作，審計監(jiān)督的效力和意義可能會更低下。實際上，“內(nèi)部審計”下審計工作在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上的安排常常是矛盾的。
　　記者：目前地方審計是由上級審計機(jī)關(guān)與本級政府“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，這樣的制度安排，是為了強(qiáng)化監(jiān)督嗎？
　　楊：是的，但即使是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，當(dāng)前仍出現(xiàn)了一種失去平衡的傾向，就是“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制已越來越演變成為以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主的“單一”領(lǐng)導(dǎo)體制。
　　新《審計法》規(guī)定：地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見。很明顯，如此規(guī)定恰恰說明當(dāng)前這一問題的重要性。
　　新的規(guī)定旨在完善地方審計機(jī)關(guān)“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制，保障審計獨立性，同時保證審計人員具備與其從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。但這些規(guī)定仍然不能從根本上解決問題。僅從文字上看，“應(yīng)當(dāng)”不是“必須”，“征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見”不是“經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意”。這樣上級審計機(jī)關(guān)對下級政府及審計機(jī)關(guān)的影響實際上越來越小。
　　記者：與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)相比，審計是否仍處于一種比較尷尬的地位？
　　楊：即使從行政權(quán)角度看，審計監(jiān)督權(quán)是政府直接控制下的權(quán)力，它在監(jiān)督政府和政府其他行政部門時并不是處于獨立的、強(qiáng)勢的地位，“平級”甚至“低級”地位有時很難保證其依法獨立審計，審計的權(quán)威性很難得到體制性或制度性保障。
　　在我國現(xiàn)行各種監(jiān)督體制中，唯獨審計機(jī)關(guān)是同級別監(jiān)督。人大、紀(jì)檢、公檢法的監(jiān)督都是高級別的。這就從客觀上造成了審計監(jiān)督的權(quán)威性不高，一些被審計單位對審計重視不夠。不少單位領(lǐng)導(dǎo)將審計監(jiān)督僅僅當(dāng)作是查會計賬，而沒有把自己當(dāng)作被監(jiān)督對象。
　　記者：在地方審計過程當(dāng)中，領(lǐng)導(dǎo)越重視，審計工作是否越扎實、越順利？
　　楊：領(lǐng)導(dǎo)支持一直被視同是現(xiàn)行審計體制的一大優(yōu)勢。然而這也是一把雙刃劍，審計工作在獲得領(lǐng)導(dǎo)支持的同時，也存在領(lǐng)導(dǎo)有意無意對審計工作的不當(dāng)干預(yù)而影響“依法獨立審計”的現(xiàn)象。
　　有時，甚至黨政領(lǐng)導(dǎo)的指示往往成為審計工作依據(jù)。在實際工作中也常常聽到“某某工作得到某某領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持，是在某某領(lǐng)導(dǎo)具體安排和指示下開展的”類似的話。
　　合力中的一環(huán)：審計如何突圍？
　　記者：審計被視為現(xiàn)在反腐的一支重要力量，但人們對它顯然期望值更大。
　　楊：是的，現(xiàn)在審計工作已經(jīng)成為懲防體系中不可或缺的組成部分，與紀(jì)檢、公檢法等力量共同構(gòu)成了反復(fù)合力。
　　及時將問題提交給紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)，這要求將審計結(jié)果完全公開、透明，讓相應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的群眾了解領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，并發(fā)揮中共黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用；另一方面國務(wù)院應(yīng)在對審計署的報告問題處理上應(yīng)加大力度、做出表率。
　　這樣，審計配合國家的紀(jì)檢、公檢法等權(quán)力存在并發(fā)揮作用；另一方面，立法、政府、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)則需要借助于審計監(jiān)督所提供的信息來履行相應(yīng)的職能職責(zé)。另外，審計監(jiān)督必須配合公眾監(jiān)督。
　　記者：針對審計的“先天不足”，目前我們有哪些改革模式可供參考和借鑒？
　　楊：目前已經(jīng)進(jìn)入操作的模式，有兩個。一是深圳市2008年5月通過《深圳市近期改革綱要（征求意見稿）》，提出在深圳市人大常委會設(shè)立預(yù)算委員會，并將原隸屬于深圳市審計局的投資審計專業(yè)局并入市人大預(yù)算委員會，建立立法審計，統(tǒng)一審查和監(jiān)督政府預(yù)算、決算和重大投資項目。
　　與深圳模式不同的是，2009年廣東佛山市順德區(qū)把審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門合并，共同承擔(dān)黨政多種監(jiān)督任務(wù)。據(jù)不久前出臺的《佛山市區(qū)級黨政機(jī)構(gòu)改革實施意見》，佛山市也將參照這一模式，將審計局和監(jiān)察局一起并入紀(jì)委之中。
　　如同李金華曾說的：“中國審計機(jī)關(guān)是世界上為數(shù)不多的隸屬于政府體制的國家之一，而審計機(jī)關(guān)獨立于政府又是一種必然發(fā)展趨勢。”
　　記者：在您看來，這兩種模式各有什么優(yōu)劣之處？
　　楊：在現(xiàn)行體制下，深圳模式被看作“創(chuàng)新人大工作體制和機(jī)制”，這是權(quán)力制約的基本方式，更有利于法治政府的建立。但有人質(zhì)疑當(dāng)前人大制度尚不完善、監(jiān)督力量尚不夠因而尚難以領(lǐng)導(dǎo)審計工作。而順德模式則是“大部制”行政體制改革的結(jié)果，經(jīng)過短時間就初顯成效，監(jiān)督的協(xié)調(diào)力、執(zhí)行力得到了提升，監(jiān)督力度得到進(jìn)一步加強(qiáng)，說明這一模式更適應(yīng)現(xiàn)行體制，更具有現(xiàn)實可行性——集中權(quán)力辦大事。但這一模式的缺點是沒有考慮權(quán)力之間的制約，工作上會呈現(xiàn)出更多的多變性，獨立性也因此受到一定影響。
　　記者：那么，在現(xiàn)行體制下，為了能使審計更好發(fā)力，應(yīng)怎樣突圍？
　　楊：在當(dāng)前體制不動的情況，我提出了“雙軌制”的辦法。
　　在人大和政府分別建立履行不同審計職責(zé)的審計組織：人大所屬的審計組織主要從事預(yù)算審計監(jiān)督，政府所屬的審計組織主要承擔(dān)除預(yù)算審計以外的政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。
　　在“雙軌制”體制下，隸屬于全國人大的審計組織，就成為中國最高審計機(jī)關(guān)，而隸屬于國務(wù)院的審計組織仍同目前“審計署”的性質(zhì)一樣，屬于政府系統(tǒng)的一個專門從事審計監(jiān)督工作的職能部門。與深圳模式不同的是，“雙軌制”強(qiáng)調(diào)的是把現(xiàn)行審計監(jiān)督體系進(jìn)行了“二元化分配”。
　　審計長劉家義多次提出審計的“政治性”，進(jìn)而在全世界率先提出“審計是國家治理的一種”。除了獨立性、體制制約、人員財力等因素外，目前審計在專業(yè)上也需要從以往的財會角度轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾斫嵌龋选皩徲媶栘?zé)”過度到“政治問責(zé)”，從宏觀上來把握政績的得失，這不能不說是一個需要攻破的難