我國糧食生產(chǎn)存在問題及政策建議

　　[摘 要] 本文根據(jù)作者長期從事農(nóng)村工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)形勢(shì)作了比較系統(tǒng)的分析，從基層的角度剖析了國家現(xiàn)行糧食政策在執(zhí)行中遇到的問題，并就如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全，提出了一系列的意見和建議，供農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作者參考。
　　[關(guān)健詞] 糧食生產(chǎn)；問題；建議
　　我國每年糧食生產(chǎn)量和消費(fèi)量分別在5億t以上，各占世界糧食產(chǎn)量和消費(fèi)量的四分之一，目前全球糧食貿(mào)易總量約2.4億t，僅相當(dāng)于我國消費(fèi)量的四成多。因此，糧食安全不容忽視，糧食自給成為唯一選擇。雖然國家對(duì)糧食生產(chǎn)越來越重視，2011年實(shí)現(xiàn)八年連續(xù)增產(chǎn)，糧食價(jià)格也總的呈上升趨勢(shì)，但糧食形勢(shì)仍然不容樂觀。
　　一、比較效益低下，農(nóng)民種糧積極性不斷下降
　　1.在產(chǎn)業(yè)之間，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)不斷下降
　　近幾年來，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用工緊缺，農(nóng)民工工資大幅上漲，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷下降，農(nóng)業(yè)比較效益不斷下滑。在利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的絕大部分是中老年人，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)日益突顯。
　　2.在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)之間，糧食比較優(yōu)勢(shì)也在不斷下降
　　根據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳調(diào)查，2011年廣東種糧每畝全年的純利潤為300元左右，與此形成鮮明對(duì)比的是，蔬菜、水果、花卉、南藥、蠶桑等主要經(jīng)濟(jì)作物的面積雖然只占農(nóng)作物面積的30—40%，但產(chǎn)值卻占了種植業(yè)的60%，經(jīng)濟(jì)作物的單位年產(chǎn)值是種糧產(chǎn)值的2倍以上。從農(nóng)民增收的角度看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物效益更加顯著。
　　二、種糧直補(bǔ)能使農(nóng)民受益，但不能調(diào)動(dòng)種糧積極性
　　國家對(duì)糧食生產(chǎn)長期實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，自二00四年以來，實(shí)行種糧直補(bǔ)，將補(bǔ)貼款直接發(fā)放到農(nóng)民手中。此舉能讓廣大農(nóng)民直接受益，因此受到普遍贊同，但從實(shí)際效果觀察，種糧直補(bǔ)已演變?yōu)槠栈菔降恼＠?，沒有起到政策的杠桿作用，其結(jié)果無法實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)，其過程的公平性和可操作性也值得商榷。
　　1.種糧直補(bǔ)未能真正起到調(diào)動(dòng)種糧積極性的作用
　　種糧補(bǔ)貼目的是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全。但實(shí)際操作中，比較普遍和可行的辦法是，以政府掌握的土地承包面積為依據(jù)，按政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)貼款發(fā)放到農(nóng)民手中。這樣補(bǔ)貼就成為普惠制的耕地補(bǔ)貼，已經(jīng)背離了制定政策的初衷，人們?cè)陬I(lǐng)到補(bǔ)貼款的同時(shí)，仍會(huì)根據(jù)市場(chǎng)導(dǎo)向選擇種植結(jié)構(gòu)，此時(shí)，種糧補(bǔ)貼不再是鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的政策，而純粹是增加農(nóng)民收入的福利。
　　2.現(xiàn)有補(bǔ)貼力度不足于調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民積極性
　　2011年，中央及地方各級(jí)落實(shí)到本地的農(nóng)資綜合直補(bǔ)56元/畝、種糧直補(bǔ)4.45元/畝、良種補(bǔ)貼15元/畝，合計(jì)75.45元/畝。按每畝產(chǎn)量900斤計(jì)算，每斤稻谷所獲補(bǔ)貼只有0.08元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)幅度。同時(shí)，該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不足于抵銷化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、柴油等生產(chǎn)資料上漲及人工成本大幅提高帶來的負(fù)面影響。
　　3.面積核實(shí)工作難度相當(dāng)大，現(xiàn)有管理體制無法保證政策落實(shí)的公平性和嚴(yán)肅性
　　一是現(xiàn)有耕地面積為歷史數(shù)據(jù)，現(xiàn)在政府掌握的土地面積數(shù)據(jù)，是以上世紀(jì)五十年代土地改革的面積為基礎(chǔ)，經(jīng)過幾十年的加加減減形成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與實(shí)際面積已有較大出入，補(bǔ)貼政策規(guī)定以實(shí)際播種面積為依據(jù)，實(shí)際面積如何核實(shí)成為難題；二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民的種植意愿受利益導(dǎo)向調(diào)節(jié)，而且有高度自主權(quán)，要準(zhǔn)確核實(shí)每戶農(nóng)民每年種植結(jié)構(gòu)變化情況也面臨相當(dāng)大困難；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的普遍性和流轉(zhuǎn)方式的多樣性，使該補(bǔ)給誰的問題難于準(zhǔn)確核實(shí)，對(duì)補(bǔ)貼政策的正確落實(shí)形成挑戰(zhàn)。
　　三、基本農(nóng)田保護(hù)政策只能保證耕地存量，但不能保證糧食生產(chǎn)規(guī)模
　　國家為了保住耕地18億畝紅線，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行“五不準(zhǔn)”，較好地保護(hù)了耕地總量。但由于種糧效益低，生產(chǎn)條件差、產(chǎn)量低的地段甚至虧本，在保護(hù)區(qū)內(nèi)撂荒丟耕現(xiàn)象隨處可見，糧食種植規(guī)模事實(shí)上在逐年萎縮。
　　四、耕地占補(bǔ)平衡政策只是理論和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)平衡，新開發(fā)土地基本不能實(shí)現(xiàn)耕地功能，且與生態(tài)保護(hù)相矛盾
　　為了解決建設(shè)項(xiàng)目用地與耕地保護(hù)之間的矛盾，國家制定了“占一補(bǔ)一”的制度，目的是通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)，加大補(bǔ)充耕地的力度。但現(xiàn)實(shí)中新開發(fā)的基本上是貧瘠的、無灌溉條件的山坡地，不但無法達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)，而且破壞了生態(tài)環(huán)境，造成新的水土流失，受益的只是土地開發(fā)者和地方政府。
　　五、出口管制政策在非常時(shí)期作用明顯，但從長遠(yuǎn)來看并不能保障糧食安全
　　2007年國際糧價(jià)暴漲，而國內(nèi)糧價(jià)平穩(wěn)，最終形成國際國內(nèi)糧價(jià)懸殊2—3倍的局面，原因是我國實(shí)施了出口配額等管制措施。從當(dāng)時(shí)的糧食安全角度看是保證了國內(nèi)的市場(chǎng)穩(wěn)定，但也過度的抑制了糧價(jià)，扭曲了市場(chǎng)，壓制了農(nóng)民收入的提高。從長遠(yuǎn)的角度看是抑制了農(nóng)民的種糧積極性，反而不利于糧食安全。
　　六、國家雖然逐年加大投入，但仍無法改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)技術(shù)雙重落后的困境
　　2011年中央預(yù)算涉農(nóng)投入9890萬元，對(duì)比上年增加1760萬元，增長21.7%，但占預(yù)算總額的比重僅為9.78%，而且對(duì)比上年下降了0.25個(gè)百分點(diǎn)?，F(xiàn)有投入規(guī)模難于扭轉(zhuǎn)國家長期以來對(duì)農(nóng)業(yè)欠賬形成的困難局面。
　　糧食生產(chǎn)關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國家安全。國家既要保障糧食供應(yīng)充足，又要避免谷賤傷農(nóng)；既要調(diào)動(dòng)種糧積極性，又要防范國際市場(chǎng)的沖擊，還要符合WTO規(guī)則。要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，必須在保證耕地一定保有量的前提下，加大政府投入，充分考慮政策的杠桿作用、操作成本和可持續(xù)性，盡可能采用綠箱政策，重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等高回報(bào)領(lǐng)域的投入，以改善生產(chǎn)條件，提高技術(shù)水平，降低生產(chǎn)成本，提高糧食產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和綜合競(jìng)爭能力。
　　七、提高糧食價(jià)格，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性
　　價(jià)格始終是調(diào)節(jié)生產(chǎn)最靈敏的杠桿，糧食價(jià)格的提高，應(yīng)足于抵消生產(chǎn)資料價(jià)格及人工成本上漲造成的負(fù)面影響。因此，應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、糧食與經(jīng)濟(jì)作物比較效益情況、農(nóng)民得到社會(huì)平均利潤等綜合指標(biāo)，合理確定糧食最低收購價(jià)并暢開收購，保證種糧農(nóng)民的實(shí)際收入跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，真正縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)民才有繼續(xù)種糧的動(dòng)力。
　　八、增加糧食儲(chǔ)備，保障糧食市場(chǎng)穩(wěn)定
　　供求關(guān)系是影響價(jià)格走向最重要的因素，應(yīng)發(fā)揮糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的作用，加快建立健全供給穩(wěn)定、儲(chǔ)備充足、調(diào)控有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系，增強(qiáng)糧食吞吐能力，適度控制糧食進(jìn)出口，以調(diào)劑國內(nèi)糧食余缺，有效調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)，保障糧食安全，發(fā)揮糧食資源的最大效益。
　　九、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，降低生產(chǎn)成本
　　大力加強(qiáng)農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和糧食生產(chǎn)基地的建設(shè)和管護(hù)，改善生產(chǎn)條件、創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境、不斷提高抗御自然風(fēng)險(xiǎn)水平，提高綜合生產(chǎn)能力。
　　十、加大科研投入，提高生產(chǎn)效率
　　要將科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)服務(wù)與示范推廣有機(jī)結(jié)合起來，加大科研成果的轉(zhuǎn)化力度，堅(jiān)持高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全并重的原則，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高土地單位面積產(chǎn)出能力，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量、質(zhì)量和效益的有機(jī)統(tǒng)一。
　　十一、完善土地制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
　　一家一戶守著幾畝田的經(jīng)營模式已無力支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，才能更好地承接現(xiàn)代科技和資本的投入，進(jìn)一步提升生產(chǎn)能力。因此，應(yīng)完善土地制度，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)分工，鼓勵(lì)農(nóng)民在有償、自愿的前提下實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。
　　十二、加大稅收優(yōu)惠力度
　　對(duì)生產(chǎn)資料及糧食加工行業(yè)實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收政策，以降低糧食的生產(chǎn)成本和消費(fèi)價(jià)格，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力。
　　十三、加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度
　　糧食產(chǎn)業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率低，要調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)糧食生產(chǎn)的積極性，必須在財(cái)政領(lǐng)域建立以工補(bǔ)農(nóng)制度，加大對(duì)產(chǎn)糧區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。
　　十四、加大對(duì)災(zāi)害防治和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入
　　建立科學(xué)可靠、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和功能齊全、反應(yīng)靈敏的應(yīng)急機(jī)制，提高處置突發(fā)災(zāi)害的能力；加強(qiáng)病蟲測(cè)報(bào)，推廣統(tǒng)防統(tǒng)治，提高病蟲防治水平；健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害救濟(jì)機(jī)制，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
　　十五、加大對(duì)農(nóng)村教育和生活環(huán)境的投入，縮小城鄉(xiāng)差距
　　協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)村教育水平，改善農(nóng)村生活環(huán)境，提升農(nóng)村的綜合競(jìng)爭力。