馬龍縣農村土地承包經營權流轉工作的初探

　　[摘 要] 通過對馬龍縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村土地承包經營權流轉情況調查，提出促進馬龍縣農村土地有序流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營的對策和建議。
　　[關鍵詞] 土地流轉；基本情況；做法；存在問題；對策；建議
　　一、農村土地流轉基本情況
　　據對全縣5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)調查統(tǒng)計，全縣共有耕地43.06萬畝、林地128.68萬畝、園地5.16萬畝、牧草地2.39萬畝、水域1.73萬畝、“四荒”出讓地16.01萬畝，農地流轉面積為135497.6畝。其流轉分類情況如下：
　　1.按鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積分
　　馬鳴鄉(xiāng)10070畝，占7.43%；舊縣鎮(zhèn)17800畝，占13.14%；馬過河鎮(zhèn)45179.5畝，占33.34%；王家莊鎮(zhèn)22840畝、占16.86%；通泉鎮(zhèn)7733.7畝，占5.71%；月望16849畝，占12.43%；納章鎮(zhèn)9329.4畝，占6.89%；大莊鄉(xiāng)5696畝，占4.2%。
　　2.按土地權屬分
　　原經營權屬集體110761.5畝，占81.74%；原經營權屬農戶24736.1畝，占18.26%。
　　3.按土地類型分
　　耕地16169.4畝，占11.93%；牧草地15570畝，占11.49%；林地69970.5畝，占51.64%；園地3411畝，占2.52%；四荒地22577.7畝，占16.66%；水域7799畝，占5.76%。
　　4.按土地流向分
　　流向農戶81995.9畝，占60.51%；流向專業(yè)大戶25687畝，占18.96%；流向科技人員2580畝，占1.9%；流向工商業(yè)主2000畝，占1.48%；流向龍頭企業(yè)23234.7畝，占17.15%。
　　5.按流轉形式分
　　轉包21375.7畝，占15.78%；互換5343畝，占3.94%；代耕4343畝，占3.21%；轉讓19319.3畝，占14.26%；租賃43307.7畝，占31.96%；拍賣10542.7畝，占7.78%，股份合作31266畝，占23.07%。
　　6.按流轉用途分
　　種植糧經作物15387.4畝，占11.36%；種植林果96522.5畝，占71.24%；畜禽養(yǎng)殖8010畝，占5.91%；水產養(yǎng)殖8012畝，占5.91%；農產品加工1757.7畝，占1.3%；休閑觀光5808畝，占4.29%。
　　7.按流轉期限分
　　1～10年的15895.9畝，占11.73%；11～30年的18898.2畝，占13.95%；31～50年的65046.5畝，占48.01%；50年以上的35657畝，占26.32%。流轉時間最短的1年，最長的100年。
　　8.按補償情況分
　?。▎挝辉€）：耕地轉包費30～300元，租賃費10～400元；林地轉包費40～60元，租賃費10～20元；園地轉包費10～400元，租賃費10～50元；牧草地租賃費0.80～10元；水域轉包費5～20元，租賃費1.5～200元；“四荒”出讓地轉包費5～300元，租賃費10～300元。地區(qū)補償差異較大。
　　9.按管理情況分
　　口頭合同14512.4畝，占10.71%；書面協(xié)議120985.2畝，占89.29%。經各級組織發(fā)包121964.6畝，占90.01%；經產業(yè)協(xié)會發(fā)包467畝，占0.34%；農戶私自發(fā)包13066 畝，占9.64%。
　　二、土地承包經營權流轉的基本做法
　　1.扶持龍頭企業(yè)，拉動土地流轉
　　按照“扶持農業(yè)產業(yè)化就是扶持農業(yè)，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)就是扶持農民”的要求，實行政府補助、稅收減免、土地出讓等系列優(yōu)惠政策，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)做大做強，拉動土地規(guī)模流轉。據初步調查統(tǒng)計，全縣共扶持了農業(yè)龍頭企業(yè)13家，其中：有市級農業(yè)龍頭企業(yè)5家、縣級農業(yè)龍頭企業(yè)8家。通過扶持農業(yè)龍頭企業(yè)，引進了曲靖博浩生物科技有限公司、云南綠大地生物科技股份有限公司等省級龍頭企業(yè)先后進駐馬龍，帶動了種養(yǎng)大戶的發(fā)展，全縣共發(fā)展黑山羊養(yǎng)殖大戶382戶、肉牛養(yǎng)殖大戶36戶、深溝雞養(yǎng)殖大戶235戶、蛋雞養(yǎng)殖大戶9戶、肉雞養(yǎng)殖大戶21戶、食用菌種植大戶31戶。
　　2.培育特色產業(yè)，帶動土地流轉
　　圍繞農業(yè)產業(yè)化進程的推進，縣委、政府制訂了特色產業(yè)發(fā)展扶持政策，著力抓好以食用菌、萬壽菊、黑山羊、優(yōu)質馬鈴薯、蔬菜、核桃為主的六大特色產業(yè)，帶動土地規(guī)模流轉。全縣共建成食用菌園區(qū)1個、示范基地1個、種植基地1個，實現產值2123.3萬元。建立了以月望、通泉、王家莊等為主的萬壽菊種植基地，種植面積13600畝，總產量22000t，產值1320萬元；建成黑山羊養(yǎng)殖小區(qū)12個、繁育基地3個，實現年末存欄180118只、肉羊出欄100121只、產值2325萬元。建成以月望、王家莊、舊縣、納章等為主的脫毒馬鈴薯基地6萬畝。建成以納章、通泉、舊縣等為主的商品蔬菜基地2萬畝。建成核桃種植樣板18塊，其中萬畝連片樣板2塊、1000畝以上連片樣板8塊，種植核桃105834畝。
　　3.興建生產基地，推動土地流轉
　　為實現農業(yè)產業(yè)區(qū)域化、集約化經營目標，堅持走“公司+基地+農戶”路子，大力興建農業(yè)生產基地，推動土地規(guī)?；鬓D。目前，全縣建成了優(yōu)質啤酒大麥基地7萬畝，優(yōu)質稻基地5萬畝，專用型飼料玉米基地5萬畝，脫毒馬鈴薯基地6萬畝，商品蔬菜基地2萬畝，還有萬壽菊種植基地、人工食用菌種植基等，農業(yè)區(qū)域化布局更加趨于合理。
　　4.發(fā)展勞務經濟，牽動土地流轉
　　針對農村富余勞動力轉移的需求，加強對農村富余勞動力轉移的組織力度，采取積極措施，大力發(fā)展勞務經濟，牽動土地流轉，拓寬農民增收渠道。一是注重了解外地市場對勞動力的需求，通過相關的勞務市場，組織務工人員外出。二是積極實施“陽光工程”，對青壯年農村勞動力開展就業(yè)技能培訓，增強就業(yè)能力。三是積極鼓勵、支持農村個體和民營經濟發(fā)展。全縣在外務工人員達18600人，占全社會勞動者人數的15.76%，全年實現農村勞動力轉移就業(yè)總收入1.03億元，完成農民人均工資性收入460元。
　　5.打造新村品牌，引動土地流轉
　　多年以來，結合“三村四化”新農村建設和“866工程”的實施，按照“合理布點、科學規(guī)劃”的思路，整合有效資金，對新農村建設示范村的水電路等村政基礎設施、自然村落整治改造與農業(yè)產業(yè)化規(guī)模經營相結合，引動土地規(guī)模流轉。并涌現出了一些典型示范村社。如：納章鎮(zhèn)竹園村委會在新農村建設中，村黨總支一班人因地制宜，確立了全村土地流轉“聚零為整、整村流轉”的基本原則和“三區(qū)三流轉”（三區(qū)：產業(yè)發(fā)展區(qū)、新村建設區(qū)、公共設施區(qū)。三流轉：農戶承包耕地分等級互換流轉、建設用地與復耕地置換流轉、荒山荒地公開平等有序流轉）的工作思路，對六谷村民小組627畝耕地進行全部互換流轉，實現了1戶1片。鼓勵群眾承包荒山1800余畝，在全村掀起了開發(fā)荒山荒地種植經濟林的熱潮。納章鎮(zhèn)竹園村委會實行土地“聚零為整、整村流轉”的做法，從根本上盤活了“沉睡”多年的土地資源，破解了土地適度規(guī)模經營難、新村建設用地難、荒山荒地利用難的困局，開辟了落后山區(qū)農村經濟社會快速和諧發(fā)展的新路子。
　　三、馬龍縣農地流轉的主要特點
　　1.流轉形式多樣化
　　1984年后，我縣的土地流轉在民間悄然自發(fā)興起，其主要形式有代耕、轉包、互換。90年代中期后，出現了租賃、轉讓等形式。近年來，隨著國家土地政策的出臺，各級政府從政策上進行積極引導，全縣土地流轉呈現出代耕、轉包、互換、租賃、轉讓、拍買、股份合作等多種形式并存的狀況。在幾種流轉形式中，代耕、互換較為普遍，流轉面積9686.2畝，占7.12 %，這兩種形式主要存在于本村組農戶之間承包耕地的無償流轉。其次是轉包、轉讓和租賃，流轉面積84002.7畝，占62%，這三種形式流轉面積較大，屬于我縣農地有償流轉的主要形式，且是目前流轉雙方均能接受、并能較好地保護農民利益，實現農業(yè)增效、農民增收的最好形式。第三是拍賣、股份合作，流轉面積41808.3畝，占30.86%，這兩種形式的流轉地類主要是“四荒”出讓地、林地，其中股份合作尚屬探索階段。
　　2.流轉對象多元化
　　隨著80年代末期“農轉非”戶口的逐步遷出和90年代以來外出打工人員的逐漸增加，農地在部分農戶之間自發(fā)流轉。近幾年來，圍繞農業(yè)產業(yè)結構調整和發(fā)展效益農業(yè)，馬龍縣委、政府出臺了系列惠農政策，農地流轉已從初始時農戶間的自發(fā)流轉逐步擴展到農戶與專業(yè)大戶、農戶與城鎮(zhèn)業(yè)主、農戶與科技人員、農戶與龍頭企業(yè)之間的流轉。流轉對象不僅有本地業(yè)主，也有外來業(yè)主。據不完全統(tǒng)計，全縣農地流轉向企業(yè)23234.7畝，占17.15%；流向專業(yè)大戶25687畝，占18.96%。
　　3.流轉地類擴大化
　　上世紀80年中后期，全縣農地流轉主要局限在耕地上。1990年，農地流轉園地1851畝、牧草地330畝、水域1600畝，園地、牧草地、水域流轉面積較小，尚無林地、“四荒”出讓地流轉。至90年代中后期，隨著“四荒”地出讓的開展，農地流轉地類逐步擴大。近年來，隨著農村改革步伐的加快，特別是實行“林權”制度改革后，農地流轉已向園地、水域林地、“四荒”出讓地等全方位拓展。全縣林地流轉69970.5畝，占51.64%；四荒地流轉22577.7畝，占16.66%。
　　4.流轉進程加速化
　　全縣的農村土地流轉起步始于上世紀80年代中后期，由于農民人均耕地較為平均，土地流轉速度緩慢。進入本世紀后，根據馬龍縣情，全面實施“六大”戰(zhàn)略，加快“三化”進程，全縣土地供求矛盾日趨突出，并產生了部分失地農民，加之政府引導，中介組織牽線，土地流轉速度明顯加快。據不完全統(tǒng)計，1990年全縣農地流轉面積11110畝；2000年全縣農地流轉面積46486畝，比1990年增35376畝，年平均增長31.84%；2008年全縣農地流轉面積135497.6畝，比2000年增89011.6畝，年平均增長23.94%。
　　5.流轉面積規(guī)模化
　　近幾年來，隨著國家加大對農業(yè)的投入，縣委、政府對農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；洜I的扶持力度加大，縣內外不少種植、養(yǎng)殖能手和企業(yè)主積極投身到農村經濟建設大潮中，對農業(yè)產業(yè)進行綜合開發(fā)，促進了農地大規(guī)模成片流轉，出現了大量上百畝、上千畝的大宗土地流轉，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了專業(yè)化、規(guī)模化的農業(yè)園和生產基地。
　　6.經營產業(yè)豐富化
　　二輪土地承包之前，農地流轉經營項目主要以種植糧食、烤煙作物為主。隨著計劃經濟的打破，社會主義市場經濟的建立，部分農村能人、能工巧匠“洗腳上田”從事二、三產業(yè)，刺激了農業(yè)生產的發(fā)展，部分打工族帶技術、帶資金回鄉(xiāng)開發(fā)農村資源，帶動了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。同時，加大招商引資力度，大力改善農業(yè)基礎設施，著力扶持龍頭企業(yè)，全力建設農業(yè)生產基地，積極發(fā)展規(guī)模特色產業(yè)，改善了農業(yè)產業(yè)單一的狀況。目前，農地流轉后經營的農業(yè)產業(yè)項目有糧食、烤煙、藥材、蔬菜、食用菌、萬壽菊、花卉苗木、水果樹木等糧經作物及水產養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖、農產品加工、休閑觀光農業(yè)等。
　　四、全縣農地流轉存在的主要問題
　　1.機構機制不健全
　　《農村土地承包法》、《農村土地流轉管理辦法》等法規(guī)雖然將土地流轉管理的職能賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級農業(yè)主管部門，但縣鄉(xiāng)村均未建立農地流轉領導機構、工作機構和服務機構，也沒有制訂出臺農地流轉的指導性文件、工作職責和制度體系。
　　2.程序運作不規(guī)范
　　具體的表現在發(fā)下幾個方面：一是流轉主體不合規(guī)。大多農地流轉沒有承包方的書面委托，而是以村組為單位造冊登記，農戶在花名冊上簽字表示同意流轉，以簽字代委托。二是耕地、園地流轉多數無書面合同。從調查統(tǒng)計看，全縣有流轉耕地、園地19580.4畝，口頭協(xié)議的達14512.4畝，占74.12%。三是存在私自流轉行為。從調查情況看，有9.64%的農戶屬私自流轉。四是書面合同不規(guī)范。在林地、牧草地、“四荒”出讓地、水域等土地流轉中，雖經鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組集體統(tǒng)一組織發(fā)包簽訂的土地流轉合同，但存在要素不完整、內容不合理、責權利不明確的情況。五是文書檔案不完善。全縣尚未建立土地流轉存檔備案制度，村組也都沒有存檔備案，因而多數基層組織領導和農經部門對土地流轉底子不清、情況不明。
　　3.流轉意識不強烈
　　土地是農民賴以生存的最基本的生產資料。近年來，因征用土地頻繁，大多農民盯牢征地補償款，加之農民戀土情結較為嚴重，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。有的農戶認為土地流轉就是對承包地的重新調整，擔心土地流轉后，失去承包權。部分農民小農經濟思想意識嚴重，小富即安，投資興業(yè)怕?lián)L險，務工經商怕丟地權，滿足于守土經營或交親戚耕種比較放心。從農地流轉原經營權屬農戶的只占18.26%。
　　4.土地價格不合理（單位：元/畝）
　　有的基層干部沒有用發(fā)展的眼光看待土地流轉，輕率的低價出租土地，特別是大宗土地，出租費用低廉、出租周期太長，土地不能升值，集體沒有收益，群眾沒有實惠。有的合同簽訂由企業(yè)主按有利于自己的條款設計的合同，給當地干部群眾造成了不必要的損失和麻煩，群眾意見較大。從調查數據反映，在同類土地中，不同地方，甚至是相同地方，其地價差異也很大，存在著不合理性。如牧草地，在同一地方，最低出租價0.80元，最高10元；耕地最低出租費10元，最高400元；林地最低出租費10元，最高20元；園地最低出租費10元，最高50元。同時，在流轉期限上，50年以上的占26.32%，且有的長達100年之久，也存在著不合理性。
　　五、農村土地流轉的對策和建議
　　1.加強領導，健全機構
　?。?）建立領導機構?？h委、政府要建立全縣土地流轉領導小組和辦公室，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會也要建立土地流轉領導小組和辦公室。
　?。?）建立工作機構。依托縣農業(yè)局經管站，建立全縣土地流轉服務中心。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依托農村經濟管理站，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心。各村民委員會要建立土地流轉服務站；各村民小組要設立土地流轉服務信息聯(lián)絡員。
　?。?）建立服務機構。依托縣農辦、縣農業(yè)局、縣國土資源管理局、縣林業(yè)局、縣水務局、縣畜牧局、縣司法局、縣信訪局等部門，建立土地流轉中介機構、評估機構、矛盾調處機構和考核評價機構。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會也要建立相關機構。
　　2.堅持原則，穩(wěn)制活田
　?。?）堅持穩(wěn)制、分權、放活原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。
　?。?）堅持依法、自愿、有償原則。推進農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要按照法律法規(guī)進行，嚴格保護耕地和基本農田，不得改變土地的農業(yè)用途；要充分尊重農民的意愿，不得強迫或阻礙農民流轉土地；要堅持等價有償流轉，確保農民和業(yè)主雙方的利益和生產活動的穩(wěn)定。
　?。?）堅持集中、規(guī)模、增效原則。農村土地流轉和產業(yè)發(fā)展要立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經營，并注重土地與其他生產要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產出率，促進糧食增產、農業(yè)增效和農民增收。
　　（4）堅持管理、規(guī)范、有序原則。在推進農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營過程中，要加強管理和指導，建立健全土地流轉的各項制度，規(guī)范土地流轉合同的登記管理，及時調解土地流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規(guī)模經營規(guī)范有序。
　　3.完善制度，明確職責
　　（1）制訂管理辦法?？h委、政府要制訂出臺馬龍縣農村土地流轉管理辦法和農村土地流轉管理辦法實施細則，作為指導農村土地流轉的政策性文件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會要制訂農村土地流轉實施方案，做到在實際操作中有法可依，有章可循。
　　（2）完善工作制度?？h土地流轉服務中心要及時發(fā)現和研究新情況、解決新問題，根據土地流轉的有關辦法、制度、規(guī)程等制訂出土地流轉管理辦法相配套的經常性工作制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村民委員會也要建立和完善土地流轉管理制度。
　　（3）明確工作職能?？h農村土地流轉工作領導小組辦公室要建立和完善全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員土地流轉服務中心和土地流轉服務站。相關部門、人員積極做好各項工作，制訂農村土地流轉規(guī)劃和實施管理辦法，做好土地流轉政策宣傳、供求登記、信息發(fā)布、項目推介、中介協(xié)調、合同簽證、追蹤服務等工作。各相關部門要積極配合，切實做好中介服務、評估服務、矛盾糾紛調處及土地流轉考核評價等工作。
　　4.加大投入，強化扶持
　　（1）財政扶持。要加大財政支持力度，在每年的財政預算中安排一定額度的土地流轉和規(guī)模經營專項扶持資金，用于鼓勵培育規(guī)模經營主體。
　　（2）信貸支持。金融部門要加強對規(guī)模經營的支持和服務，幫助解決規(guī)模經營的信貸資金需要。
　?。?）稅收優(yōu)惠。要制訂企業(yè)在農業(yè)產業(yè)化經營方面稅收上地方留成部分給予先征后返的優(yōu)惠政策。
　　5.廣泛宣傳，典型示范
　　（1）強化宣傳。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強對農村土地經營權流轉的重要性、必要性的宣傳，使基層干部群眾認識到土地不僅僅是農民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產。要提高基層干部“以地生財”的意識，引導農民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。
　?。?）典型引路。通過典型引路，現場觀摩等措施，大力宣傳土地流轉的好做法和成功經驗。通過剖析典型、對比算賬、現身說法等，鼓勵引導有條件的村民委員會和村民小組積極推行土地流轉。同時，要對典型進行全方位的完善規(guī)范，將其打造成土地流轉的示范村、現代農業(yè)的樣板村、新農村建設的典型村。
　　參考文獻
　　[1] 楊金鳳.土地承包經營權流轉淺析.云南農業(yè).2011.08
　　[2] 沐鴻斌.馬龍縣農村土地經營權流轉調研情況