食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究——以《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)效性為視角

　　[摘 要] 《食品安全法》的頒布實(shí)施，為規(guī)范食品行業(yè)秩序、構(gòu)建有效的食品安全監(jiān)管體系提供了法律依據(jù)，但受農(nóng)村食品市場(chǎng)特殊性影響，《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施依然存在諸多障礙，實(shí)施成效并不理想。本文概述了農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀，深入分析了《食品安全法》在農(nóng)村實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際提出在農(nóng)村地區(qū)有效貫徹《食品安全法》的政策建議，以期推動(dòng)建立科學(xué)有效的農(nóng)村食品安全體系。
　　[關(guān)鍵詞] 食品安全法；農(nóng)村食品安全；法律監(jiān)管
　　《食品安全法》的頒布實(shí)施，全方位構(gòu)筑了我國(guó)食品安全法律屏障，標(biāo)志著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)食品安全監(jiān)管體系框架的確立，其理順了監(jiān)管機(jī)制、明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者社會(huì)和法律責(zé)任、統(tǒng)一了食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品召回等制度，有力規(guī)制了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，為推動(dòng)食品行業(yè)科學(xué)發(fā)展提供了有力法律保障。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受食品企業(yè)規(guī)模普遍較小、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、人員素質(zhì)低、食品安全監(jiān)管力量不足等諸多因素影響，《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)尚未得到有效貫徹落實(shí)，農(nóng)村地區(qū)食品安全形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。
　　一、農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀
　　1.食品生產(chǎn)條件差
　　農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)多以家庭式小作坊形式存在，生產(chǎn)規(guī)模小，設(shè)備簡(jiǎn)陋，人員素質(zhì)低，生產(chǎn)、衛(wèi)生和倉(cāng)儲(chǔ)條件差，無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象突出，“臟、亂、差”現(xiàn)象明顯，“三無(wú)產(chǎn)品”大行其道，很少有企業(yè)能達(dá)到《食品安全法》第二十七條規(guī)定的食品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，食品質(zhì)量毫無(wú)保障。這些小企業(yè)、小作坊生產(chǎn)的食品，雖然質(zhì)量難以保障，但往往具有鮮明的地方特色且價(jià)格低廉，很受當(dāng)?shù)厝罕娤矏?，具有廣泛的發(fā)展市場(chǎng)。
　　2.食品經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者安全意識(shí)薄弱
　　在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受文化水平偏低、信息傳播不暢、食品安全及法制知識(shí)宣傳不到位等因素影響，農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者食品安全意識(shí)和法制意識(shí)較為淡薄。食品生產(chǎn)者受利益驅(qū)使，為降低生產(chǎn)成本，采取一切辦法規(guī)避法律規(guī)定，根本不注重食品的安全性。廣大消費(fèi)者由于缺乏食品質(zhì)量鑒別能力，并受經(jīng)濟(jì)條件影響，選購(gòu)食品時(shí)采取價(jià)格先行原則，價(jià)低質(zhì)次食品在農(nóng)村很有市場(chǎng)，存在嚴(yán)重的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，由于缺乏維權(quán)意識(shí)，加之維權(quán)成本較高，農(nóng)民一般不會(huì)拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益，一定程度上助長(zhǎng)了假冒偽劣食品在農(nóng)村的發(fā)展。
　　3.食品安全監(jiān)管難度大
　　一方面，由于農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)分布于地袤廣闊的農(nóng)村，其具有分散性、隱蔽性、不穩(wěn)定性和流動(dòng)性，無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象突出，食品安全監(jiān)管點(diǎn)多線長(zhǎng)，食品安全監(jiān)管難度大。另一方面，農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)管人員編制少且多為兼職，監(jiān)管人員素質(zhì)普遍較低，食品安全監(jiān)管設(shè)備落后，嚴(yán)重制約了食品監(jiān)管職能的發(fā)揮。同時(shí)，由于城市食品安全監(jiān)管力度的不斷加大，假冒偽劣產(chǎn)品大量流向農(nóng)村，也加大了農(nóng)村食品監(jiān)管的難度。
　　4.有關(guān)食品安全政策法規(guī)落實(shí)不到位
　　國(guó)家雖然頒布了一系列食品安全法律法規(guī)，但受各種因素影響，相當(dāng)政策法規(guī)難以得到有效貫徹實(shí)施。一是農(nóng)村食品企業(yè)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，監(jiān)管難度大。二是部分政策對(duì)農(nóng)村食品企業(yè)而言要求過(guò)高，操作性不強(qiáng)，難以執(zhí)行。三是農(nóng)村食品政策法規(guī)及相當(dāng)知識(shí)宣傳不到位，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者缺乏相關(guān)知識(shí)。四是農(nóng)村食品監(jiān)管人員本身素質(zhì)不高，對(duì)相關(guān)政策一知半解，影響了政策的貫徹落實(shí)。
　　二、《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題
　　1.監(jiān)管體制難以理順
　　《食品安全法》的一項(xiàng)重要成就就是進(jìn)一步理順了食品監(jiān)管體制，其設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)作為高層議事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。建立食品安全分段監(jiān)管模式，進(jìn)一步明確了各部門及地方政府的監(jiān)管職責(zé)，衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)實(shí)施監(jiān)管。但在農(nóng)村基層，受機(jī)構(gòu)和人員編制限制，部門權(quán)限交叉、職責(zé)不清，部門協(xié)調(diào)性差，多部門監(jiān)管等于沒(méi)有監(jiān)管，出現(xiàn)問(wèn)題部門之間相互推諉，監(jiān)管效率低下。
　　2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和安全標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難
　　農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)具有規(guī)模小、分散、不穩(wěn)定等特征，無(wú)證經(jīng)營(yíng)和“三無(wú)”產(chǎn)品盛行，企業(yè)經(jīng)營(yíng)極不規(guī)范，監(jiān)管部門很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)。農(nóng)村的蔬菜、水果等基本上都是農(nóng)戶自產(chǎn)自銷或自給自足的，農(nóng)藥、化肥、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料等的安全性、用量等均無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只要能增產(chǎn)農(nóng)民就敢用，安全性根本不予考慮。加之農(nóng)村食品種類繁多，產(chǎn)品質(zhì)量差異性較大，因此《食品安全法》規(guī)定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度在農(nóng)村地區(qū)的可操作性極差。食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、規(guī)章制度不健全、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)低、安全意識(shí)和法制意識(shí)淡薄等，加上監(jiān)管力度不足，致使食品安全標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村地區(qū)也難以得到有效貫徹落實(shí)。
　　3.許可證制度落實(shí)難
　　農(nóng)村多部分食品經(jīng)營(yíng)戶都是趁趕集或農(nóng)閑在集市上擺攤設(shè)點(diǎn)賣些涼皮、糕點(diǎn)等自產(chǎn)的特色食品，沒(méi)有固定的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)和時(shí)間，工商、衛(wèi)生等部門要對(duì)經(jīng)營(yíng)者發(fā)放許可證基本不可能，除了極個(gè)別上了一定規(guī)模的食品經(jīng)營(yíng)者有許可證外，農(nóng)村絕大部分食品企業(yè)是無(wú)證經(jīng)營(yíng)。因此《食品安全法》規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度對(duì)農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)影響不大。
　　4.從業(yè)人員健康管理制度落實(shí)難
　　一方面，農(nóng)村絕大部分食品經(jīng)營(yíng)者安全意識(shí)淡薄，食品生產(chǎn)都是自己自行操作或雇用幾個(gè)親戚朋友，或者從附近雇用村民，根本沒(méi)有從業(yè)人員健康檢查和安全培訓(xùn)的概念。即使意識(shí)到從業(yè)人員健康檢查的重要性，也因檢查成本問(wèn)題而盡量回避。另一方面消費(fèi)者同樣缺乏衛(wèi)生安全意識(shí)，只關(guān)注食品的價(jià)格和外在品質(zhì)，而不注重生產(chǎn)環(huán)節(jié)問(wèn)題，因此應(yīng)有的監(jiān)督作用也難以發(fā)揮。
　　5.問(wèn)題食品召回難
　　首先，農(nóng)村食品企業(yè)規(guī)模小、利潤(rùn)薄，食品經(jīng)營(yíng)者安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)淡薄，加之很多食品為“三無(wú)”產(chǎn)品，因此，即使發(fā)現(xiàn)食品有問(wèn)題也普遍默不作聲，而不會(huì)主動(dòng)召回。其次，食品銷售對(duì)象分散而不固定，銷售對(duì)象大多沒(méi)有任何聯(lián)系方式，問(wèn)題食品召回難度較大。再次，農(nóng)村地區(qū)食品監(jiān)督管理機(jī)制不健全、執(zhí)行力度差，也縱容了食品經(jīng)營(yíng)者回避問(wèn)題食品的召回。
　　6.經(jīng)營(yíng)者責(zé)任追究難
　　一方面，農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者大多無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，隱蔽性和流動(dòng)性較強(qiáng)，無(wú)證經(jīng)營(yíng)和“三無(wú)”產(chǎn)品盛行，均成為食品安全責(zé)任追究的主要障礙。另一方面，農(nóng)村消費(fèi)者法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)淡薄，當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，由于不知如何維權(quán)、維權(quán)成本過(guò)高等原因，很少有人拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益。因此，《食品安全法》嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度難以對(duì)農(nóng)村食品違規(guī)經(jīng)營(yíng)者起到真正的震懾作用。
　　三、政策建議
　　1.加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，全面提高農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者安全意識(shí)
　　一是做好地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，爭(zhēng)取地方政府對(duì)農(nóng)村食品安全的重視和支持。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品監(jiān)管人員的宣傳、培訓(xùn)，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)和執(zhí)法能力。三是注重對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的食品安全、法制意識(shí)宣傳培訓(xùn)，促進(jìn)其依法合規(guī)開展食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。四是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者食品安全政策法規(guī)、維權(quán)途徑、食品質(zhì)量鑒別常識(shí)等宣傳，充分利用農(nóng)村趕集、重大節(jié)日等有利時(shí)機(jī)，通過(guò)現(xiàn)實(shí)案例開展形式多樣、群眾喜聞樂(lè)見的宣活動(dòng)，全面提高群眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、安全意識(shí)，促使農(nóng)民的思想由過(guò)去單純的“吃飽”向“吃健康”轉(zhuǎn)變，為有效改善農(nóng)村食品安全狀況營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。
　　2.有針對(duì)性地對(duì)《食品安全法》及其《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行細(xì)化完善，提高其在農(nóng)村地區(qū)的可操作性
　　《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定均是以城鎮(zhèn)規(guī)模較大、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的食品企業(yè)為客體，而對(duì)農(nóng)村地區(qū)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范的食品企業(yè)及農(nóng)民自產(chǎn)自銷的食品而言，則明顯“水土不服”。建議在堅(jiān)持《食品安全法》基本原則的前提下，緊密結(jié)合農(nóng)村食品市場(chǎng)實(shí)際情況，與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律法規(guī)有機(jī)協(xié)調(diào)配合，對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管作出特殊規(guī)定，適度降低有關(guān)制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)食品違法行為的行政處罰和司法制裁力度，切實(shí)提高《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的可操作性。
　　3.理順農(nóng)村食品安全監(jiān)管體制
　　在缺乏市場(chǎng)規(guī)制的農(nóng)村地區(qū)，政府規(guī)制本是市場(chǎng)失靈問(wèn)題有效解決的必然手段，但在我國(guó)越到基層部門職能分化越模糊，行政職能越弱，在鄉(xiāng)村一級(jí)，由于部門設(shè)置不完善、相互之間職權(quán)分工不明確，大大降低了政府監(jiān)管效能。建議注重發(fā)揮政府在食品監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，改變以往農(nóng)村地區(qū)由多部門分工監(jiān)管的局面，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立一個(gè)專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門，對(duì)農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品和食品工業(yè)實(shí)行一體化管理，對(duì)農(nóng)村食品進(jìn)行“從地頭到餐桌”的全程監(jiān)管，建立起職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、綜合高效的食品安全保障體系。
　　4.整頓農(nóng)村食品市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管
　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，堅(jiān)決取締無(wú)證經(jīng)營(yíng)的小作坊和“三無(wú)”產(chǎn)品，扶持有一定規(guī)模的正規(guī)企業(yè)做大作強(qiáng)。二是引導(dǎo)建立鄉(xiāng)村食品超市和農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場(chǎng)，配備駐村食品安全監(jiān)管員，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品市場(chǎng)的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全法》第五十二條有關(guān)規(guī)定，落實(shí)市場(chǎng)開辦者、攤位出租者的責(zé)任，促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、食品采進(jìn)貨檢查記錄制度等的落實(shí)。加大對(duì)違法違規(guī)者的懲處力度，提高其違法成本。依托人民銀行征信系統(tǒng)等，建立食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信用檔案，并實(shí)現(xiàn)多部門信息共享，便于形成多部門監(jiān)管合力。三是定期對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行安全抽樣檢查，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民有關(guān)化肥、農(nóng)藥等安全使用知識(shí)培訓(xùn)宣傳，保證農(nóng)村食品安全。
　　5.加大投入，全面提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平
　　在整合農(nóng)村現(xiàn)有食品職能部門監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上，加大對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)投入，加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)，改善辦公條件，配置食品安全監(jiān)測(cè)儀器等執(zhí)法裝備，提升食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力，實(shí)現(xiàn)食品安全管理從“事后控制”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，將高學(xué)歷、高素質(zhì)人才引入執(zhí)法隊(duì)伍，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法律制度、食品檢測(cè)方式等知識(shí)培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和行政能力，切實(shí)提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平。
　　參考文獻(xiàn)
　　[1] 賈敬敦，陳春明.中國(guó)食品安全態(tài)勢(shì)分析[M].北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2003
　　[2] 陳錫文，鄧楠等.中國(guó)食品安全戰(zhàn)略研究[M].北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2004
　　[3] 羅天雄，周建平.食品安全的現(xiàn)狀、對(duì)策與管理[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2006，（5）
　　[4] 李長(zhǎng)健，江曉華，王銳.我國(guó)食品安全監(jiān)管的困境與對(duì)策[J].法治論叢，2006（3）
　　[5] 杜鋼建.關(guān)于制定食品安全法的若干問(wèn)題[J] .太平洋學(xué)報(bào)，2008（2）
　　[6] 尚代貴.食品安全的法律分析[J] .消費(fèi)導(dǎo)刊，2009（1）
　　[7] 楊陽(yáng).我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的思考[J] .安全，2009（1）