行政審批改革攻堅(jiān)

　　“哪個(gè)部門行政審批多，哪個(gè)領(lǐng)域就相對(duì)落后?！敝袊?guó)社科院法學(xué)研究所憲法與行政法研究室主任周漢華說(shuō)。
　　就這個(gè)意義而言，行政審批是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。
　　8月22日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目，其中取消184項(xiàng)、下放117項(xiàng)、合并13項(xiàng)。
　　自2001年行政審批改革全面啟動(dòng)以來(lái)，這是國(guó)務(wù)院第六次取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，中央層面十年來(lái)共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3％。
　　單從比例看，改革十年數(shù)據(jù)亮麗，成績(jī)斐然。但另一方面，無(wú)論經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)領(lǐng)域，活力不足亦是公眾的普遍感受，尤其是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入方面，“玻璃門”現(xiàn)象明顯，這與行政審批仍然過(guò)多不無(wú)關(guān)系。
　　“剩下的30％審批事項(xiàng)才是硬骨頭，且都在核心領(lǐng)域?！痹鴵?dān)任國(guó)家行政審批制度改革專家咨詢組成員的周漢華說(shuō)：“接下來(lái)的改革才是真正的攻堅(jiān)克難?！?br/>　　十年清理
　　行政審批，亦稱為行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。
　　建國(guó)后，行政審批成為推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要手段。在2001年啟動(dòng)行政審批改革之前，中國(guó)有近百部法律、400多部行政法規(guī)涉及行政許可。此外，還有大量的地方性法規(guī)和部門規(guī)章也對(duì)行政許可作了設(shè)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)性行政許可事項(xiàng)最多時(shí)達(dá)4100余項(xiàng)，各省級(jí)行政許可一般也在2000項(xiàng)以上。
　　由于多年來(lái)行政審批項(xiàng)目只增不減，許多此前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的審批事項(xiàng)，早已體現(xiàn)出諸多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不相容之處。
　　2001年中國(guó)加入WTO后，矛盾愈發(fā)突出——中國(guó)當(dāng)時(shí)的行政審批事項(xiàng)與WTO規(guī)則存在諸多沖突。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與WTO內(nèi)外兩方面的要求，使得行政審批改革勢(shì)在必行。
　　當(dāng)年9月，國(guó)務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。一個(gè)月后，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的行政審批改革進(jìn)行統(tǒng)一部署，改革正式啟動(dòng)。
　　為推進(jìn)這項(xiàng)改革，國(guó)家專門成立了行政審批制度改革專家咨詢組，周漢華即為咨詢組委員。據(jù)他介紹，當(dāng)時(shí)咨詢組一共28人，其主要職責(zé)是對(duì)各部委上報(bào)的審批事項(xiàng)材料進(jìn)行審核?！霸?003年前后，改革力度非同一般?！?br/>　　至2004年5月，國(guó)務(wù)院分三次宣布取消1806項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，改變管理方式、交由行業(yè)自律管理121項(xiàng)，下放管理層級(jí)46項(xiàng)。
　　但是，隨著時(shí)間的推移，改革腳步開始放緩。2005年后，專家組就不再參與對(duì)審批事項(xiàng)審查。同時(shí)，改革的組織架構(gòu)也呈弱化趨勢(shì)。從2003年開始，行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由此前的國(guó)務(wù)院副總理變成了國(guó)務(wù)委員。到2008年時(shí)，改革領(lǐng)導(dǎo)小組也被部際聯(lián)席會(huì)議取代?！安侩H聯(lián)席會(huì)議的主要部門其實(shí)是改革的對(duì)象，比如發(fā)改委，這就相當(dāng)于改革的對(duì)象自己改自己了。”周漢華說(shuō)。
　　據(jù)周漢華回憶，統(tǒng)計(jì)行政審批事項(xiàng)總數(shù)時(shí)，是由各部門自己先報(bào)，一開始報(bào)了2000多項(xiàng)，但改革領(lǐng)導(dǎo)小組覺(jué)得數(shù)據(jù)太保守，后來(lái)再報(bào)，成了6000多項(xiàng)，最終確定了4000多項(xiàng)。
　　審批項(xiàng)目的數(shù)據(jù)之所以存在如此大的彈性，主要是設(shè)立審批項(xiàng)目的部門對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行分拆和合并。比如，有的部門在提交清理事項(xiàng)時(shí)，將一項(xiàng)審批事項(xiàng)拆分為若干項(xiàng)，而在申請(qǐng)保留某些項(xiàng)目時(shí)，又把好幾項(xiàng)合并為一項(xiàng)。還有的部門拿一些不該申報(bào)的事項(xiàng)來(lái)湊數(shù)。
　　此外，一些被取消的審批事項(xiàng)仍以其他方式變相存在，也使得這項(xiàng)改革的效果被抵消。
　　“一些部門和地區(qū)利用‘紅頭文件’、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)?！敝袊?guó)政法大學(xué)終身教授、全國(guó)人大法工委行政立法研究組副組長(zhǎng)應(yīng)松年表示。
　　比如，交通運(yùn)輸部2011年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口游艇管理的公告》中規(guī)定，“申請(qǐng)從境外進(jìn)口游艇的，應(yīng)當(dāng)?shù)轿也哭k理備案手續(xù)”，并要求有關(guān)機(jī)構(gòu)“嚴(yán)格執(zhí)行本公告的規(guī)定，對(duì)不符合本公告要求的進(jìn)口游艇不予辦理進(jìn)口船舶登記和檢驗(yàn)手續(xù)”。然而，該《公告》提出的相關(guān)要求，并無(wú)法律依據(jù)，其實(shí)就屬于變相設(shè)置審批事項(xiàng)。
　　剩下些什么
　　行政審批改革十年來(lái)，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德的總體判斷是，雖然砍掉了接近70％的審批事項(xiàng)，但是行政權(quán)力依然過(guò)大，特別是通過(guò)行政審批權(quán)力設(shè)租、尋租的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。
　　比如，2008年，河南漯河市裴城鎮(zhèn)政府要求農(nóng)戶在辦理“砍伐證”、“準(zhǔn)運(yùn)證”后才能收割玉米，且每畝玉米繳費(fèi)500元，否則將“給予嚴(yán)重處罰直至追究刑事責(zé)任”。各地類似這種荒誕的規(guī)定不在少數(shù)。
　　根據(jù)《行政許可法》，規(guī)章以下的紅頭文件一律不能設(shè)定行政審批事項(xiàng)。應(yīng)松年說(shuō)，裴城鎮(zhèn)的這種做法已經(jīng)屬于違法。
　　據(jù)應(yīng)松年介紹，目前保留下來(lái)的行政審批分兩類，一類為國(guó)務(wù)院2004年根據(jù)《行政許可法》保留下來(lái)的500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。另一類則是非行政許可審批項(xiàng)目，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批，一般而言，是行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，其不受《行政許可法》的約束。
　　但在事實(shí)上，這兩類審批項(xiàng)目劃分得并不清晰。
　　行政許可具有兩個(gè)核心特征：一是公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)同意；二是如果事先未經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意就從事了特定活動(dòng)，將會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的處罰。
　　以暫住證的核發(fā)為例，其完全符合上述兩個(gè)特征，實(shí)質(zhì)上應(yīng)屬于《行政許可法》的約束范圍，卻被納入到了非行政許可審批事項(xiàng)當(dāng)中。對(duì)照上述標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)松年認(rèn)為，目前保留的非行政許可審批項(xiàng)目當(dāng)中有近30個(gè)項(xiàng)目屬于行政許可項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)受到《行政許可法》約束。
　　此外，除了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)保留的500項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，各部門還根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)設(shè)立了名目眾多的行政審批項(xiàng)目。以教育部為例，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)其保留的審批事項(xiàng)只有六項(xiàng)，其中包括“自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”、“高等學(xué)校教授、副教授評(píng)審權(quán)審批”、“中小學(xué)國(guó)家課程教材編寫核準(zhǔn)”等。而教育部則根據(jù)法律法規(guī)另設(shè)定了七項(xiàng)繼續(xù)實(shí)施，其中包括“中小學(xué)國(guó)家課程教材審定”、“高等學(xué)校的設(shè)立、分立、合并、變更和終止審批”、“實(shí)施高等學(xué)歷教育的民辦學(xué)校的設(shè)立、分立、合并、變更和終止審批”等。
　　周漢華在2011年曾針對(duì)學(xué)者、工商界、政府官員和普通公眾發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，各階層人士的普遍看法是30年中國(guó)改革的成績(jī)巨大，但近十年來(lái)在一些核心領(lǐng)域，改革是停止甚至倒退的。這些領(lǐng)域不但沒(méi)有放開，而且還加強(qiáng)了政府的調(diào)控?！氨热缡托袠I(yè)，民營(yíng)企業(yè)在下游加油站環(huán)節(jié)進(jìn)不去，上游就更不用說(shuō)。電力體制改革從2002年的五號(hào)文件之后進(jìn)展很小。電信領(lǐng)域也有類似的問(wèn)題?！敝軡h華認(rèn)為，相關(guān)行政審批的存在，固化了行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。
　　而在社會(huì)領(lǐng)域，行政審批改革更為滯后。比如在衛(wèi)生領(lǐng)域，藥價(jià)嚴(yán)格審批；在教育領(lǐng)域，連增設(shè)專業(yè)、更改校名都要審批。此前，南方科技大學(xué)歷經(jīng)五年籌建后，于2012年4月方獲批成立，其間歷經(jīng)波折，重要原因就是卡在了1986年的《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》。這一《暫行條例》對(duì)大學(xué)的人數(shù)、審批時(shí)間等方面均有嚴(yán)格規(guī)定。
　　廣東試驗(yàn)
　　8月22日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在公布了新的行政審批項(xiàng)目清理結(jié)果的同時(shí)，批準(zhǔn)廣東“十二五”時(shí)期在行政審批制度改革方面先行先試，并允許其對(duì)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項(xiàng)目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施或進(jìn)行調(diào)整。
　　“這樣的授權(quán)還是第一次，以前只有設(shè)立特區(qū)法規(guī)的授權(quán)，但從來(lái)沒(méi)有授權(quán)下一級(jí)政府可以停止或者廢止國(guó)務(wù)院的行政審批?！敝軡h華說(shuō)。
　　事實(shí)上，從今年初開始，廣東已著力推動(dòng)行政審批制度改革。2月14日，廣東省省長(zhǎng)朱小丹指出，廣東行政管理體制改革已進(jìn)入調(diào)整政府自身權(quán)力配置的“深水區(qū)”。
　　在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，廣東省委書記汪洋則表示，正在進(jìn)行的政府放權(quán)改革遇到了很大阻力，最大困難是會(huì)觸及現(xiàn)有的法律法規(guī)，“法律法規(guī)規(guī)定了部門有什么權(quán)力。各部門會(huì)說(shuō)，我們也愿意放，但規(guī)定認(rèn)為這個(gè)權(quán)力是我的?！?br/>　　此后，汪洋與朱小丹聯(lián)名致信國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，請(qǐng)求允許廣東在深化行政審批制度改革中先行先試，并獲得了國(guó)務(wù)院總理溫家寶的批示支持。
　　佛山市順德區(qū)作為試點(diǎn)先進(jìn)行了一些嘗試。4月27日，順德區(qū)政府印發(fā)了《商事登記制度改革實(shí)施方案》。根據(jù)方案，順德梳理出1679項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，并就其中548項(xiàng)向省政府提出取消或優(yōu)化建議。順德區(qū)行政審批改革辦公室副主任閔樂(lè)萍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這些事項(xiàng)當(dāng)中有相當(dāng)一部分是“國(guó)家部委辦一級(jí)的”。
　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明參與了順德行政審批改革的設(shè)計(jì)。宋世明調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，廣東省經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但行政審批制度改革卻相對(duì)滯后，這讓他十分意外：“此前我一直以為行政審批和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是同步的，但是廣東的情況并非如此?！?br/>　　宋世明認(rèn)為，廣東此前擁有政策、交通、地緣等多方面的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)這些優(yōu)勢(shì)仍然在發(fā)揮作用的時(shí)候，行政審批改革并不急迫。而當(dāng)這些優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致之后，邊際效應(yīng)遞減，行政審批改革的重要性便凸顯出來(lái)。
　　在全球經(jīng)濟(jì)低迷之下，外向型經(jīng)濟(jì)特征明顯的廣東亦經(jīng)歷寒冬。2012年初以來(lái)，廣東出口幾近“零增長(zhǎng)”、投資增幅回落、內(nèi)需消費(fèi)增幅下落，廣東經(jīng)濟(jì)增速面臨全面下滑。形勢(shì)迫使廣東繼續(xù)改革，通過(guò)行政審批改革，吸引外來(lái)資本，激活經(jīng)濟(jì)。
　　另一方面，廣東近年來(lái)發(fā)生佛山本田工人停工、增城事件、潮州事件、烏坎事件等一系列事件，社會(huì)矛盾凸顯，亦迫使廣東省通過(guò)社會(huì)管理體制改革，形成“小政府、大社會(huì)”格局，促成政府與社會(huì)的協(xié)同共治。
　　“廣東在行政審批上先行先試，不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也包括社會(huì)領(lǐng)域。接下來(lái)就看廣東能做到哪一步了。”周漢華說(shuō)。
　　精細(xì)化改革
　　對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)行政審批改革，難點(diǎn)將存在于多個(gè)層面。
　　宋世明認(rèn)為，首先是掌握行政審批權(quán)的公務(wù)人員不愿放權(quán)。時(shí)至今日，“審批”仍舊是很多政府機(jī)構(gòu)的“命根子”?！　×硪粋€(gè)難點(diǎn)在于需要對(duì)部門內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行和格局進(jìn)行改變。
　　在宏觀層面上，還存在依法行政和科學(xué)行政的矛盾?！皩徟鷪?zhí)行的具體部門和工作人員往往為了擺脫責(zé)任，只嚴(yán)格按照審批制度辦事，對(duì)可能帶來(lái)的麻煩視而不見。而科學(xué)行政則是根據(jù)科學(xué)的基本原理、原則進(jìn)行有效配置?！彼问烂髡f(shuō)。
　　宋世明認(rèn)為，要解決這個(gè)矛盾，必須依據(jù)科學(xué)的原則來(lái)進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)。實(shí)際上，《行政許可法》已經(jīng)列明，四種情況下，可以不設(shè)行政許可，包括：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。
　　對(duì)于下一步的行政審批改革，周漢華認(rèn)為，已經(jīng)公布的六次集中清理屬于批量改革，每次都取消一批，但是沒(méi)有亮點(diǎn)。今后，審批改革應(yīng)進(jìn)入精細(xì)化改革的階段，“哪怕半年改掉一項(xiàng)全社會(huì)能記得住的，也比廢掉一批沒(méi)用的要強(qiáng)”。
　　但是，這需要中央的堅(jiān)定決心。到目前為止，行政審批改革一直需要被改革部門的同意，這直接導(dǎo)致改革的主導(dǎo)權(quán)由被改革部門牢牢控制，而不是在改革主導(dǎo)部門手上。這必然導(dǎo)致涉及核心利益的改革事項(xiàng)難以推進(jìn)。
　　此外，周漢華認(rèn)為，行政審批改革的深化還需要行政體制改革的配合，尤其是大部制改革。在他看來(lái)，未來(lái)的大部制必須建立在職能分離基礎(chǔ)之上，大部門只負(fù)責(zé)制定政策，不直接行使審批權(quán)?！岸F(xiàn)在的大部只有大部之名，沒(méi)有大部之實(shí)，只愿意要微觀權(quán)力?！?br/>　　本刊實(shí)習(xí)生張貝貝對(duì)此文亦有