我國地方政府間稅收競爭分析

一、引言

競爭一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心命題。只要存在兩個或兩個以上的地方政府，在它們之間就必然會存在著競爭。而政府間競爭主要的表現(xiàn)形式之一就是稅收競爭。在中國，以分稅制為代表的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)初步確立，實(shí)際上承認(rèn)了地方政府在改革和相互競爭中既得利益的正當(dāng)性，使地方政府具有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式，確立了政府間稅收競爭的利益格局。雖然中國名義稅率制定權(quán)在中央，但地方政府仍然可以通過授權(quán)范圍內(nèi)的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼降低實(shí)際稅率，使得地方政府具備了稅收競爭的手段。目前，中國地方政府間的稅收競爭主要是開展對投資和人才的爭奪，尤以對投資的爭奪為甚。

對稅收競爭的研究起源于Tiebout（1956）的政府間競爭模型。他在新古典框架下證明了：如果存在足夠多的地方政府，均衡時公共產(chǎn)品的提供能夠達(dá)到最優(yōu)。但需要指出的是，該模型是以一系列嚴(yán)格的假設(shè)條件為前提的，而在現(xiàn)實(shí)世界，這些假設(shè)條件是很難成立的。Oates（1972）認(rèn)為，稅收競爭的后果可能使地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而實(shí)行低稅率，地方政府可能會維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項(xiàng)目上。奧茨關(guān)于稅收競爭可能產(chǎn)生低效率的結(jié)論是建立在所有的政府都這樣做的思想上，沒有誰能夠得到好處，結(jié)果各地的福利狀況都要比他們只需根據(jù)常規(guī)的邊際成本來決策時低。

二、我國地方政府間稅收競爭概況

（一）稅收競爭的內(nèi)容

我國自財(cái)政分權(quán)改革以來，以各種合規(guī)或不合規(guī)的稅收優(yōu)惠措施吸引投資曾一直是地方政府最為有力的競爭手段。主要有以下三種形式：

1.減免稅（稅收優(yōu)惠）。各地政府為了吸引資本，競相減免稅，并且這種減免是以地方政府侵犯中央政府統(tǒng)一稅權(quán)的行使為特征的。這種形式從改革之初就出現(xiàn)，直至1994年稅制改革之前。1994年稅制改革之后，由于中央政府在稅權(quán)統(tǒng)一上采取了種種措施，這種形式的稅收競爭得到了有力遏制，已不再是地方政府間稅收競爭的主要方式。

2.財(cái)政返還。即變相的“先征后返”，對企業(yè)已經(jīng)繳納的稅款以財(cái)政獎勵或補(bǔ)貼的名義予以返還，它的效果實(shí)質(zhì)上等同于減免稅。1994年以來，這種形式在很大程度上已替代了減免稅。

3.地方通過綜合配套措施，增加特定方向的公共支出和減少應(yīng)該收取的費(fèi)用。例如，將一般稅收收入用于特定投資項(xiàng)目和特定對象進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改善，或者以較低價(jià)格向特定的投資項(xiàng)目提供土地。這種形式起到了吸引資本的作用，但事實(shí)上減少了當(dāng)?shù)卣糜谔岣咭话愎?strong class="PKYaDiesNdp38NNuNCbqQw==">服務(wù)水平的可支配收入。還有些地方允許一些企業(yè)打上高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、福利企業(yè)等招牌，從而享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

隨著地方經(jīng)濟(jì)競爭的加劇，地方保護(hù)主義日漸興起，特別是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)紛紛采用多種保護(hù)措施分割市場。隨著財(cái)政分權(quán)運(yùn)動的展開，各地不可避免地為了自身利益加強(qiáng)了對本地經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的保護(hù)，由此導(dǎo)致了改革開放以來國內(nèi)市場的進(jìn)一步分割。地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的產(chǎn)物，或者說，地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的一種表現(xiàn)，它的興起使政府間稅收競爭更加混亂，已成為統(tǒng)一市場制度有效運(yùn)行的障礙。

（二）稅收競爭的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)理論已對地方政府間稅收競爭形成兩種對立觀點(diǎn)：即“效率增進(jìn)論”和“效率降低論”。我國不少學(xué)者也認(rèn)為地方政府間稅收競爭具有良性和惡性的雙重效應(yīng)。但筆者以為，當(dāng)前我國地方政府間無序的稅收競爭主要存在負(fù)面效應(yīng)。

1.惡性稅收競爭削弱了稅法的剛性。如前所述，我國當(dāng)前的地方政府間稅收競爭是地方政府出于自身利益最大化違反國家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競爭。它不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會破壞國家宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

2.不規(guī)范的稅收競爭違背了稅收公平原則。我國政府間稅收競爭是地方政府出于本地利益驅(qū)動來進(jìn)行的。王丹（2005）運(yùn)用非合作靜態(tài)博弈模型，分析了地方政府如何利用招商引資和稅率這兩種手段進(jìn)行稅收競爭。其研究證明，流動性較低的要素會承受一個高的均衡稅率。在各種要素不能自由流動的情況下，各地方政府擅自出臺的稅收優(yōu)惠措施導(dǎo)致同一納稅能力的經(jīng)濟(jì)主體，因經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生在不同地區(qū)而產(chǎn)生稅負(fù)差異，這有悖稅收的公平原則。

3.資源的非效率配置。我國地方政府間混亂的稅收競爭會干擾資源的正常流動，造成效率損失。稅收競爭使各地間實(shí)際有效稅率相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致資源基于非市場的稅收力量而發(fā)生流動，從實(shí)際有效稅率高的地區(qū)流向?qū)嶋H有效稅率低的地區(qū)，而不是那些最能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的地區(qū)，從而干擾資源在地區(qū)間的有效配置。

4.產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府為吸引外來投資而競相實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時存在著“囚徒困境”，這可能會造成地方政府財(cái)政上出現(xiàn)困難，而且越是落后地區(qū)，財(cái)政上的困難往往會越大。地方間無序稅收競爭造成大量的稅收流失，資料顯示，1997 年執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)各地違反稅收制度減少稅收收入36611.1萬元，其中包稅、變相包稅減少稅收6635.3萬元，擅自減稅、免稅17840萬元，改變稅率、稅基減少稅收12135.8萬元。2001年稅務(wù)部門違反規(guī)定減免稅27.61億元，混淆稅收征管范圍和入庫級次17.75億元。稅收競爭的實(shí)質(zhì)是對地方經(jīng)濟(jì)的損害。表面上看，并沒有涉及中央利益，但實(shí)際上在競爭過程中由于總體稅負(fù)下降，國家稅收總體上將受到損失，中央政府財(cái)政收入占GDP比重逐年下降，這在一定程度上削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力，最終也會減少地區(qū)福利。各地方因過度稅收競爭而背上的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，最后只能求助于中央財(cái)政為其解決。

5.加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡狀態(tài)。由于各地區(qū)本身的地緣優(yōu)勢不同，稅收優(yōu)惠政策偏向及其效果的差異性，各地政府對外資的競爭使外資的分布呈現(xiàn)出集中性和沿海性的特點(diǎn)。FDI在中國的分布結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，區(qū)域性差異十分明顯，表現(xiàn)出明顯的“東重西輕”。此外，我國各級地方政府在尋求高速經(jīng)濟(jì)增長的過程中，始終把對資本的追逐放在首位。實(shí)證研究表明，逐利性的資本流動受稅收優(yōu)惠政策的影響較大。在我國現(xiàn)有的金融體制下，不論是投資資金還是流動資金都要靠銀行放貸，因此，資本形成總量的分布情況反映了國內(nèi)各地區(qū)之間爭奪資本的實(shí)際效果。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)的資本形成總額遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，中西部地區(qū)的資本形成總額近年來有所上升，反映了近年來中央西部大開發(fā)政策及西部地區(qū)自己制定的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策開始發(fā)揮效力，促進(jìn)了資本的形成和集中。

（三）稅收競爭產(chǎn)生的原因

1.不規(guī)范的財(cái)稅體制是癥結(jié)所在

同世界上大多數(shù)國家一樣，我國稅收競爭也是各級政府的自利行為。這種行為的產(chǎn)生是同“放權(quán)讓利”改革思路緊密聯(lián)系的，中央政府在下放財(cái)權(quán)的同時，也下放了部分事權(quán)，如地方政府要為當(dāng)?shù)氐墓裉峁┕卜?wù)以及必要保障等。在這種情況下，地方政府不再僅僅是一個縱向依賴的行政組織，而逐漸成為一個具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，其自身利益在改革中得到了空前的強(qiáng)化，逐漸形成了自下而上改革的“第一利益集團(tuán)”。地方政府為了維護(hù)業(yè)已形成的自身利益，以及在新一輪競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，政府間競爭由此展開。而在政府間競爭中，稅收競爭是其主要內(nèi)容。它一方面通過稅收競爭獲取足夠的經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源。另一方面利用經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以謀求更豐富的經(jīng)濟(jì)和稅收資源。

我國1994年的分稅制改革在偏向于重新實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的同時，也極大地限制了地方組織收入的權(quán)利。中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上不盡合理，“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象比比皆是。中央集權(quán)的目標(biāo)導(dǎo)致其對地方主體利益的關(guān)注不夠，沒有制定統(tǒng)一的競爭規(guī)則，而地方立法權(quán)的缺失也就意味著競爭規(guī)則的完全缺失，所有這些不規(guī)范性為地方政府盡可能打政策“擦邊球”、利用各種非“法”手段尋求可開辟財(cái)源以彌補(bǔ)地方收支差額提供了便利。

一邊是作為一級獨(dú)立主體對經(jīng)濟(jì)利益的渴求，一邊是被遏制的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和無規(guī)則的游戲，地方政府不得不使盡渾身解數(shù)在這樣的夾縫中求得自身的生存和發(fā)展。

2.干部考核制度的不完善

多年來，我國的政績考核成為官員行為的“指揮棒”。一些干部把“GDP”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代名詞，在以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄的引導(dǎo)和驅(qū)使下，一些地方政府官員為了使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)速度盡快長上去，從而讓自己得以晉升，不惜以竭澤而漁式的發(fā)展模式創(chuàng)造政績，千方百計(jì)吸引外資，進(jìn)行惡性稅收競爭。

3.法制基礎(chǔ)薄弱、民主制度監(jiān)督不力

我國長期以來的“官本位”思想根深蒂固，而現(xiàn)實(shí)的法制基礎(chǔ)薄弱，這都嚴(yán)重影響著我國依法治稅的大環(huán)境。此外，民主監(jiān)督?jīng)Q策不健全也是惡性稅收競爭產(chǎn)生的一個重要原因。在我國，監(jiān)督工作落實(shí)的力度不夠，投票約束機(jī)制無從談起。首先是人大監(jiān)督不力，“用手投票”的效果大打折扣。其次是僵死的戶籍制度，極大地限制了人口的自由流動。“用腳投票”機(jī)制在我國發(fā)揮的作用也極其有限。

政府間競爭需要受到納稅人的約束與監(jiān)督才不至于濫用權(quán)力。顯然，在目前中國的經(jīng)濟(jì)條件下，是無法完全做到這兩點(diǎn)的。因?yàn)橄鄬τ谡咧贫ㄕ叩恼{稅人更多表現(xiàn)為政策的被動接受者，在這種情況下，試圖通過民主制度監(jiān)督、制約某些掠奪性稅收競爭行為的發(fā)生，無疑是不可能的。

三、建立健全制度，規(guī)范稅收競爭

（一）完善財(cái)稅體制，維護(hù)良好的財(cái)政分權(quán)秩序

現(xiàn)行分稅制存在著不徹底性，實(shí)質(zhì)上是一種以授權(quán)為主、分權(quán)為輔的財(cái)政管理體制。正是因?yàn)樵谡降闹贫瓤蚣軆?nèi)，各地方政府難以運(yùn)用合理、合法的手段對本轄區(qū)稅收工具進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)有關(guān)情況的變化，不得不在具體執(zhí)行中運(yùn)用各種不合理不合法的手段去處理這些問題。維護(hù)有效的財(cái)政分權(quán)秩序，主要是建立地方財(cái)政的有限分權(quán)模式，保證地方政府的分權(quán)利益不受高層次政府的干預(yù)，而這也是政府間稅收競爭有效展開的條件。要保證我國的高層次政府不干預(yù)低層次政府的分權(quán)利益和稅收競爭利益，就必須建立穩(wěn)定的政府間關(guān)系，即構(gòu)建穩(wěn)定的政治法律制度以固化各層次政府間的事權(quán)及財(cái)權(quán)關(guān)系。對此，可考慮建立一種超穩(wěn)定的雙層約束機(jī)制，既約束中央政府對地方政府的干預(yù)，又約束地方政府的非規(guī)范性活動。

（二）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，建立科學(xué)的效益指標(biāo)考核體系

科學(xué)發(fā)展觀要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，處理好人口、資源、環(huán)境、生態(tài)之間的關(guān)系，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。為此，“十一五”時期乃至今后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)體系必須由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益型。在干部考核制度上，既要考核其所取得的顯績，又要考核其可持續(xù)發(fā)展能力和長遠(yuǎn)發(fā)展后勁，從顯績、潛績兩個方面反映領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造政績的水平和能力，堅(jiān)持歷史地看待政績。要強(qiáng)化剛性要求，堅(jiān)持用規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量每一位被考核對象的政績。在考核指標(biāo)設(shè)置上，要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的發(fā)展情況，不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置上，既要重視反映經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)，又要重視反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的其他指標(biāo)。

（三）強(qiáng)化法制與民主監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范稅收競爭

各級地方政府最終“自由裁量權(quán)”泛濫的一個重要原因在于法制與民主的缺失。因此，必須大力加強(qiáng)憲法與法律對各級政府財(cái)政行為的約束力。在進(jìn)一步完善相應(yīng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)化法制觀念，將各級政府間有關(guān)權(quán)利的劃分在法律上予以明確。在民主監(jiān)督方面，應(yīng)進(jìn)一步完善各級人民代表大會制度，切實(shí)發(fā)揮其代表本地區(qū)居民表達(dá)偏好的樞紐作用，并代表居民對公共政策進(jìn)行民主評議、民主監(jiān)督、民主制約，將政府行為尤其是財(cái)政行為置于居民的監(jiān)督之下，從而在政策制定的源頭避免掠奪性的稅收競爭。同時，為更好地實(shí)現(xiàn)居民的“用腳投票”，各級政府應(yīng)下大力氣消除市場壁壘，推動要素的合理、有序流動。