十八大后中國稅制改革前瞻

　　稅制改革不再只是簡單地與經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，而將是更多地與稅收制度的公其政策功能結(jié)合起來。稅制改革不再是簡單地看其經(jīng)濟效應，而將更多地與公眾的接受程度結(jié)合起來
　　當前中國經(jīng)濟發(fā)展正處于一個關鍵的時刻?？焖俜€(wěn)定增長的引擎正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，出口與投資需求擴張受到國際國內(nèi)多種因素的制約。筆者以為，2008年以來為應對國際金融危機而出臺的積極財政政策仍將具有一定的慣性，假如僅僅依靠財政支出擴張，難以保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
　　十八大后中國需要加快稅制改革步伐，融財政政策選擇與稅制改革為一體，以便促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　應從擴大支出轉(zhuǎn)為進一步落實減稅政策
　　眾所周知，中國2008年以來一直強調(diào)“結(jié)構性減稅”。在現(xiàn)實中，財政政策工具的選擇采取了收支并用的策略。
　　十八大之后，“穩(wěn)增長”不能走老路。政府的所作所為應轉(zhuǎn)向尊重市場力量，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。擴大支出刺激市場需求可以收到立竿見影的效果，但是擴大支出也有諸多不利之處。支出受益面可能存在不均，結(jié)果可能是市場中強者得到更多的資源，而弱者得到較少的資源或什么也沒獲得，尤其不利于中小企業(yè)的發(fā)展。這是不能繼續(xù)采取擴大支出政策的原因之一。
　　原因之二是擴大支出規(guī)模必然要借助于政府投資項目，這么做也可能導致政府行政審批權限的擴大并帶來體制性復歸的問題。
　　原因之三是擴大支出規(guī)?；蛞馕吨鴤鶆杖谫Y規(guī)模的擴大，或意味著財政收入的增加。從當前中國情況來看，政府舉債仍有空間，但由于地方政府性債務問題仍未得到合理的解決，地方債從某種程度上看仍有向中央轉(zhuǎn)嫁的可能。這樣，擴大債務規(guī)模勢必增添未來財政風險的不確定性。
　　原因之四是如果依靠增加財政收入的方式來擴大支出，那么這會給處于不確定性lZZ/SNHelZh7f+yqNHOM5Dcp0SH0gQH6vomzlXpSKDw=狀態(tài)的經(jīng)濟帶來更多的不確定性，給已陷入困境的企業(yè)雪上加霜。
　　不宜擴大財政支出規(guī)模，不等于財政支出政策不能有所作為。財政支出結(jié)構調(diào)整仍可發(fā)揮積極作用。通過財政支出結(jié)構優(yōu)化，增加公共服務投入，如擴大養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的支出，就可以增加居民的可支配收入，釋放出更多的消費需求，為經(jīng)濟增長提供最為根本的支撐。
　　與此同時，減少包括稅收在內(nèi)的財政收入是積極財政政策非常重要的內(nèi)容之一。減收最終會增加居民可支配收入。減收不僅包括減稅，還包括非稅收入如收費和基金等的削減。減收可以減輕企業(yè)負擔，從而讓企業(yè)輕松上陣，增強企業(yè)活力。
　　減收勢必增加財政壓力，但減稅收益也顯而易見。企業(yè)競爭力的增強，居民可支配收入的提高，最終會在帶動經(jīng)濟增長的同時，促進財政收入的增加。
　　減稅規(guī)模應有多大
　　關于減稅規(guī)模，已有研究者從不同角度提出了政策建議，如高培勇（2012）認為至少有6000億元的減稅規(guī)模，再如謝國忠（2012）堅持至少有一萬億元的減稅規(guī)模等等。
　　從當前的情況來看，中國一年減稅空間應在5000億元以上。2011年，全國稅收總收入為89720.31億元，比上年增加16509.52億元，同比增長22.6%。
　　稅收收入維持較快增長速度并不鮮見。2010年全國稅收收入為73202億元，同比增長23%。2004～2011年，稅收增幅分別超GDP10.6%、8.7%、7%、20.7%、9.2%、0.6%、12.7%和13.4%，其中除了2009年因遭遇國際金融危機，稅收收入增幅嚴重下滑之外，其他年份均保持了較快增速，平均每年超幅達到10%，
　　可以看出，近些年稅收收入預算數(shù)的增幅與GDP增速一致。只要稅收收入完成預算，預算支出安排就沒有任何問題。那么，稅收超GDP增長部分就可大致視為減稅空間。也就是說，如果經(jīng)濟保持正常增速，那么減稅空間的高限大約為稅收收入的10%，即稅收增幅超過GDP增速的平均幅度。
　　2012年，預算安排的稅收收入為98289億元，同比增長9%；2012年GDP計劃增長7.5%，稅收增幅超GDP增長速度1.5%，按照10%的減稅額度，減稅空間的高限仍有8.5%。按此推算，2012年減稅的高限大約為8300億元。如果考慮到2012年以來稅收收入增幅下降的事實，按保守估計，即按減稅空間5%計算，2012年減稅的低限仍可達51300億元左右。
　　十八大后，結(jié)構性減稅有必要轉(zhuǎn)為全面減稅。在積極財政政策背景下，所有增稅措施暫時都不宜出臺，即使是以節(jié)能減排和收入分配名義出臺的增稅措施也不宜出臺。
　　減稅如果能夠與減費、減少基金收入等措施結(jié)合在一起，那么政府減收規(guī)模一年就有可能達到1萬億元。這涉及的問題不僅包括稅制完善，也涉及政府收入體系再造問題。收費、政府性基金的征收和征稅一樣，是會上癮的。去癮很難。況且，收費和基金往往已成為某些地方或某些部門可以自由支配的財力，要去除不合理的收費必然要動某些既得利益部門的奶酪。
　　減稅難度不小。世界稅制改革經(jīng)驗表明，即使是以減稅為主旋律的稅制改革，也必須保證國家財政收入的基本穩(wěn)定。減稅可與國有經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整聯(lián)系起來。部分國有經(jīng)濟收入可彌補因減稅所可能導致的可支配財力不足；減稅可與政府預算改革聯(lián)系起來，進一步增加預算透明度，以提高財政資金效率；減稅還可與政府支出結(jié)構調(diào)整聯(lián)系起來，一些階段性的支出任務到期就要停止，從而為減稅爭取更大的空間。
　　財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長是減稅的基礎。2011年，全國財政收入103740.01億元，比2010年增長24.8%，財政收入繼續(xù)保持較快增長。1998年以來，除2009年上半年因受金融危機嚴重影響之外，財政收入快速增長是財政收入變化的主旋律。1995年財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重僅為10.83%。該比重自1998年起快速上升，近年來穩(wěn)定在20%左右。2011年據(jù)初步統(tǒng)計，該比重約為22%。
　　政府掌握的資源還包括政府性基金、國有企業(yè)上繳的紅利等，這為進一步實施減稅計劃提供了更為扎實的保障。
　　稅制改革前瞻
　　稅制改革是一個龐雜的話題，筆者下面重點探討其中的幾個方面。
　　一是個人所得稅改革。
　　個人所得稅要更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)公平作用，需要創(chuàng)造條件，推進綜合稅制改革。十八大后，中國應積極為個人所得稅的綜合制改革創(chuàng)造條件。在此之前，我國應先推行以降低個人所得稅稅負為主要內(nèi)容的改革。
　　在分類所得稅制下，各類所得的稅負水平應基本協(xié)調(diào)。工資薪金費用減除標準多次提高，工資薪金所得的稅負已經(jīng)多次下降，但勞務報酬所得、稿酬所得等稅負還沒有相應下調(diào)。為了保持不同類型所得稅負大致相當，有必要下調(diào)這些種類所得的稅率。
　　從2011年9月1日起，工資薪金所得費用扣除標準進一步提高，稅率表也作了調(diào)整，對中低等收入者確實起到了較為良好的減稅效果。但是，個人所得稅改革對中高收入者的減稅效應不明顯，甚至有增稅的效果。這導致部分潛在稅源繼續(xù)流失到其他國家和地區(qū)。實際上，如果最高邊際稅率下調(diào)，一些稅源就可能回流，那么因稅源擴大而增加的稅收收入可用來幫助低收入群體。
　　一旦個人所得稅轉(zhuǎn)向綜合稅制，減稅的重點應轉(zhuǎn)向增加專項扣除，以更好地促進養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等民生的改善。綜合所得稅制，應致力于打造一個中低收入者低稅負，高收入者高稅負，具有較強國際競爭力，同時有助于擴大中等收入者規(guī)模的所得稅制。此外，還需要采取措施，降低企業(yè)所得稅稅負，減少企業(yè)所得稅和個人所得稅的重疊征稅問題。
　　另一個是關于房產(chǎn)稅改革。
　　2012年1月28日起，重慶和上海兩市開始對個人住房房產(chǎn)稅進行改革試點。但時至今日，其他地區(qū)尚未跟進。十八大之后個人住房房產(chǎn)稅改革仍應采取謹慎策略，應在認真分析已有的個人住房房產(chǎn)稅理由的基礎之上穩(wěn)步推進。
　　許多國家和地區(qū)征收個人住房房產(chǎn)稅，但這不是我國也必定應有此種稅收的理由。
　　房產(chǎn)稅是許多國家的地方稅，但這不等于地方政府花錢主要靠房產(chǎn)稅。不少國家的地方政府提供公共服務在相當大程度上還要依靠上級政府直至中央政府的轉(zhuǎn)移支付。
　　許多國家沒有國有土地使用權出讓金收入。土地出讓金解決的是土地資源配置給誰用的問題。如果一定要在這樣的土地制度背景下設計個人住房房產(chǎn)稅制度，那么可以明確的是，我國個人住房房產(chǎn)稅稅收負擔應該比大部分實行土地私有制的國家輕得多。后者稅率1%，前者就應該是0.5%或者更低。
　　技術條件只是個人住房房產(chǎn)稅出臺的起碼條件之一，并非充分條件。在房地產(chǎn)供需格局沒有改變之前，希冀以個人住房房產(chǎn)稅充當房地產(chǎn)調(diào)控的排頭兵，未必能達到預期效果。對個人住房房產(chǎn)稅開征所可能引發(fā)的問題，不能不小心謹慎預研。
　　十八大后，中國稅制改革環(huán)境與過去三十多年相比的最大變化是，稅制改革不再只是簡單地與經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，而將是更多地與稅收制度的公共政策功能結(jié)合起來。稅制改革不能簡單地看其經(jīng)濟效應，而應更多地考慮公眾的接受程度。
　　（作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究