城鎮(zhèn)化進(jìn)程遭遇“三大難”

　　
　　著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生一生學(xué)術(shù)成就中有兩部代表作不可忽略：一是奠定他在中國(guó)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域崇高地位的成名作《江村經(jīng)濟(jì)》，一是完成于20世紀(jì)40年代后期的經(jīng)典著作《鄉(xiāng)土中國(guó)》，這些成就都與農(nóng)民、農(nóng)村問(wèn)題分不開(kāi)。 費(fèi)老晚年的經(jīng)典之作《小城鎮(zhèn) 大問(wèn)題》，則是他在當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化剛剛起步的時(shí)候，研究新時(shí)期農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集、向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)民如何致富等社會(huì)問(wèn)題時(shí)寫(xiě)下的，他當(dāng)時(shí)就敏感地意識(shí)到這將是引起中國(guó)翻天覆地變化的大問(wèn)題，并預(yù)言中國(guó)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)、走自己獨(dú)特的“小城鎮(zhèn)建設(shè)”之路。
　　城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，是世界各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，城鎮(zhèn)化也隨之取得很大進(jìn)步——3億多農(nóng)村人口遷移到城市，城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%增加到2010年的46.59%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在1月中旬發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年末，中國(guó)有城鎮(zhèn)人口69079萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村，這是中國(guó)歷史上城鎮(zhèn)人口第一次超過(guò)鄉(xiāng)村人口。我國(guó)正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期，促進(jìn)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需最大的潛力是城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)人口的不斷增加，其居住、生活、就學(xué)、就業(yè)都會(huì)創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)需求，為擴(kuò)大消費(fèi)和投資提供強(qiáng)大、持久的動(dòng)力。城鎮(zhèn)化更有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)業(yè)，商貿(mào)、餐飲、旅游等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和金融、保險(xiǎn)、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
　　然而，城鎮(zhèn)化還是一把雙刃劍。聯(lián)合國(guó)一份報(bào)告指出，雖然城市面積只占全世界土地總面積的2%，卻消耗著全球75%的資源，并產(chǎn)生了更大比率的廢棄物。城鎮(zhèn)化極可能是無(wú)可比擬的未來(lái)光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，而部分城市管理能力滯后，曾在西方國(guó)家出現(xiàn)的“大城市病”也開(kāi)始在我國(guó)顯現(xiàn)苗頭，交通擁堵、環(huán)境污染、水資源緊缺、房?jī)r(jià)飆升等，越來(lái)越成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧因素。
　　
　　脫離土地 進(jìn)城難
　　
　　整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中最突出的變革和矛盾其實(shí)集中在人，在于這些從“農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“市民”的人們。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。目前，中國(guó)失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到5000萬(wàn)人，并且仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人。
　　失地農(nóng)民經(jīng)歷著一個(gè)就業(yè)和再就業(yè)的轉(zhuǎn)變。這些失地農(nóng)戶中有一部分農(nóng)民失去土地后，找不到合適的工作，只能閑在家里；有一部分雖已就業(yè)，但工作極不穩(wěn)定，通常是剛就業(yè)就下崗，失業(yè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。大部分農(nóng)民脫離土地后，沒(méi)有參加相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)或招聘會(huì)，由于缺乏職業(yè)技能，他們通常從事苦活、累活，工作環(huán)境較差、工作時(shí)間長(zhǎng)、待遇較低，而且勞動(dòng)保障不完善也為其帶去不少后顧之憂。
　　中國(guó)社科院相關(guān)研究人員指出，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵写寰用裰?，政府沒(méi)有很好地承擔(dān)起為城中村民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障以及長(zhǎng)期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，造成了較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。同時(shí)，征地?cái)U(kuò)大化加劇了城中村問(wèn)題的產(chǎn)生。城中村宅基地雖然仍屬于農(nóng)村集體土地性質(zhì)，但由于相對(duì)區(qū)位條件的變化，土地的實(shí)際價(jià)值大大提高，處于生計(jì)斷層狀態(tài)的城中村民必然會(huì)積極求取土地收益并盡力擴(kuò)大受益規(guī)模，因而導(dǎo)致嚴(yán)重的違章亂建現(xiàn)象，最終使城中村淪落為環(huán)境惡劣、安全隱患突出、人口管理混亂的地區(qū)。
　　中央政府已經(jīng)關(guān)注這些問(wèn)題并積極給予解決。2011年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了今年經(jīng)濟(jì)工作五大任務(wù)，其中一個(gè)任務(wù)有一項(xiàng)要求特別具有時(shí)代特色：有序引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶，要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問(wèn)題，包括子女的入學(xué)、住房和醫(yī)療等。
　　國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)指出，要在充分尊重農(nóng)民意愿、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“三化”并舉。
　　
　　沒(méi)有戶籍 做“城里人”難
　　
　　“半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的主要問(wèn)題?！敝袊?guó)工程院院士鄒德慈指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，成效顯著，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量卻令人擔(dān)憂。
　　生活在城鎮(zhèn)卻沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇，更是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化遇到的尷尬。2010年中國(guó)城鎮(zhèn)化率是46.59%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%。這意味著有13.6%，即1.28億城鎮(zhèn)農(nóng)民沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口。這部分人就是半城鎮(zhèn)化人口。他們已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，未能真正融入城市社會(huì)。
　　隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會(huì)公平問(wèn)題也日益凸顯?，F(xiàn)有大中城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村人口大量涌向一二線城市，使這些城市的人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)容納限度，醫(yī)療、教育、交通、住房等公共產(chǎn)品和服務(wù)不及時(shí)跟上，將加劇就醫(yī)難、上學(xué)難等系列問(wèn)題，由此大幅拉高生活成本，降低幸福指數(shù)。促進(jìn)兩億多農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)，仍將是未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)。
　　不少城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家均指出，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問(wèn)題，實(shí)際上反映出我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“不完全”、非正規(guī)的特征，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)，必須打破“不完全城鎮(zhèn)化”束縛，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。
　　“十二五”規(guī)劃建議已提出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來(lái)人口落戶條件。
　　國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家指出，這表明國(guó)家正在穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度。他們建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶問(wèn)題，特別是允許攜家眷長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來(lái)人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
　　2010年以來(lái)，我國(guó)多個(gè)城市宣布啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革計(jì)劃。重慶市的戶籍制度改革尤為引人關(guān)注，2010年8月1日，重慶正式啟動(dòng)了戶籍制度改革。截至2011年12月2日，農(nóng)轉(zhuǎn)城人數(shù)已達(dá)300萬(wàn)，平均每天有6300多人轉(zhuǎn)戶。截至目前，重慶戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.7%，實(shí)現(xiàn)了2011年前戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到37%的戶改第一階段目標(biāo)。戶籍制度改革一年多以來(lái)，重慶戶籍人口城鎮(zhèn)化率上升了8.5個(gè)百分點(diǎn)。重慶市計(jì)劃在2020年前推動(dòng)1000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。西安市也提出了“人口倍增計(jì)劃”，預(yù)計(jì)到2020年，主城區(qū)人口將達(dá)到1000萬(wàn)。
　　
　　環(huán)境破壞 可持續(xù)發(fā)展難
　　
　　一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號(hào)，盲目拉大城市框架、不斷擴(kuò)大城市面積，這完全違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律，而且，在很大程度上是在對(duì)有限的寶貴資源的極大浪費(fèi)。
　　資源問(wèn)題是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的另一個(gè)重要“瓶頸”。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，由于缺乏合理規(guī)劃，加之管理人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡薄，濫砍樹(shù)木、亂占耕地、隨意改造河塘等現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，破壞了生物的固有棲息地，致使城鎮(zhèn)周圍的生物多樣性受到威脅，進(jìn)而制約了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)初期，許多地方對(duì)小城鎮(zhèn)的功能、性質(zhì)和定位的把握不夠準(zhǔn)確，只追求面積擴(kuò)大，盲目向外擴(kuò)張，有的甚至放棄已經(jīng)形成的原有集鎮(zhèn)，重新征地建設(shè)新城鎮(zhèn)。這樣就使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化程度降低，造成土地資源的浪費(fèi)。
　　城鎮(zhèn)化使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，同時(shí)也會(huì)加重城鎮(zhèn)水、電、燃?xì)獾荣Y源消耗的負(fù)擔(dān)，增加生活垃圾、廢氣、污水等廢棄物的排放。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，自然伴隨著人口增長(zhǎng)。但如果城鎮(zhèn)的人口增長(zhǎng)過(guò)快，一旦其產(chǎn)生的各種廢棄物排泄量超出了城鎮(zhèn)環(huán)境的承載能力和自凈能力，就會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)環(huán)境污染。
　　因此，專家建議，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要特別注意城鎮(zhèn)合理的布局和合理的發(fā)展規(guī)模，把推行“節(jié)水型”城鎮(zhèn)，作為一種戰(zhàn)略性的措施。另外，對(duì)于日益嚴(yán)峻的城市交通問(wèn)題，唯一的選擇是大力發(fā)展多種交通方式的城市公共交通；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還要調(diào)整城市的能源結(jié)構(gòu)，采用“綠色”的、可再生的新型能源等。
　　城鎮(zhèn)化絕非單純的城市空間擴(kuò)張，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)相關(guān)制度改革和建設(shè)，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，真正融入城市。只有加快促進(jìn)“空間城鎮(zhèn)化”到“人口城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變，只有農(nóng)民變市民，不僅僅是物質(zhì)條件還有心理歸屬感的轉(zhuǎn)變，才能真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。