文化傳統(tǒng)對中美食品安全法的影響

　　【摘要】食品安全法體系是保障一國食品安全乃至整個社會穩(wěn)定的基石。每個國家的食品安全體系都體現(xiàn)了一國文化傳統(tǒng)，而各國食品安全法對于進口食品的迥異安全規(guī)制可能形成一定的貿(mào)易壁壘。為了防止觸及SPS等規(guī)則，我國在食品安全法改革中要注意文化傳統(tǒng)和消費者心理對食品安全制度帶來不合理的規(guī)制層面的影響。
　　【關(guān)鍵詞】食品安全 文化傳統(tǒng) 國際食品貿(mào)易 SPS
　　一國文化傳統(tǒng)對其法律的影響深遠而難以琢磨。中美食品安全法比較就體現(xiàn)了這一點。各國的食品安全制度都基于同一出發(fā)點：保證國民“安全地吃”。文化內(nèi)涵被灌輸?shù)饺祟愖鞒鲞x擇判斷的潛意識中。由于中美兩國迥異的文化傳統(tǒng)與飲食習(xí)慣，兩國的消費者對怎樣是“安全地吃”有著截然不同的評判標準。
　　食品國際貿(mào)易由來已久，但各國文化傳統(tǒng)帶來的對他國食品的抵制態(tài)度卻從未消失。當(dāng)今高速發(fā)展的農(nóng)作物生產(chǎn)技術(shù)及密集的國際食品貿(mào)易給各國食品安全保護帶了更多的研究課題。例如，轉(zhuǎn)基因食品是否可以同時滿足進出口國的食品安全標準，在中美兩國均引起了高度關(guān)注。中美兩國消費者對這類食品有不同反響。盡管全球化席卷中國，但中國傳統(tǒng)文化與大眾普遍的飲食習(xí)慣仍然一致：偏愛傳統(tǒng)而少加工的食品。中國人對于轉(zhuǎn)基因食品普遍抱有一定程度的懷疑。這種懷疑影響了中國食品安全法的相關(guān)規(guī)則，也延緩了商業(yè)對此類食品的實踐與接納。相反，美國是全世界最能接受新技術(shù)的國家。美國政府以一種靈活的法律體制去支持新技術(shù)，而美國人民對于科技革新表現(xiàn)出較強的包容力。
　　兩國不同的文化心態(tài)催生了不同的食品安全規(guī)則，不同規(guī)則易引發(fā)國際食品貿(mào)易爭端。這種爭端是有先例的，比如歐盟與美國之間的“荷爾蒙牛肉案”。
　　荷爾蒙牛肉案
　　從20世紀50年代起，美國的食品與藥品監(jiān)督局（FDA）以及農(nóng)業(yè)部（USDA）就將內(nèi)生人造牛生長激素（BGHs）視為一種安全低耗的增加谷物喂養(yǎng)效率的方法。BGHs在美國得到廣泛使用，它可以使喂養(yǎng)者用并不昂貴的谷物喂養(yǎng)出高檔的出口牛肉。如此一來，這些喂養(yǎng)者無疑獲得了市場的競爭優(yōu)勢。
　　然而，歐盟禁止了該類產(chǎn)品的進口。深愛簡單烹飪和少加工的歐洲人普遍認為這種先進技術(shù)改變了肉類的基本生物構(gòu)成，不安全。歐共體針對消費者對這類肉的不安情緒先后發(fā)布了多項行政指令，最終規(guī)定只有為了治療和畜牧學(xué)才可以例外使用內(nèi)生荷爾蒙，并完全禁止了人造荷爾蒙的使用。
　　美國在1996年向WTO就歐盟的“禁止進口美國的荷爾蒙牛肉”禁令提出爭議。面對WTO爭端解決專家組，歐盟的主要主張是：依據(jù)協(xié)議明確表述GATT成員沒有義務(wù)改變他們各自的食品安全保護標準。
　　WTO爭端解決專家組最終判決這項禁令無效。專家組解決此項爭端的主要依據(jù)是《關(guān)于衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施的WTO協(xié)議諒解書》（簡稱SPS）。SPS中明確指出限制各成員實施完全的地方態(tài)度和認知去理解食品安全。雖然SPS承認各主權(quán)國家有權(quán)采取影響食品安全和動物健康的措施，但同時指出有關(guān)措施不應(yīng)是“有爭議的或沒有充分理由的”歧視性政策。協(xié)議鼓勵各成員應(yīng)該依賴一個標準的、國際的、以科學(xué)為基礎(chǔ)的方法來實施食品安全規(guī)制。SPS鼓勵各成員的規(guī)章措施均應(yīng)建立在科學(xué)風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上。
　　專家組依據(jù)SPS第3.1條：要求成員國將其衛(wèi)生和植物檢疫的措施建立在相應(yīng)的國際標準基礎(chǔ)上，指出歐盟違反該條規(guī)定。依SPS第5.1條：成員規(guī)則措施必須建立在“對人類聲明或健康進行復(fù)核情況的危險評估”的基礎(chǔ)之上。專家組認為歐盟并沒有充分的科學(xué)依據(jù)超越國際標準訂立荷爾蒙禁令。依SPS第5.5條成員應(yīng)避免使用“有爭議的或沒有充分理由的差別”措施，如果這些措施會導(dǎo)致在“國際貿(mào)易領(lǐng)域的歧視或偽裝的限制”。歐盟的禁令被認為是沒有充分理由且可能導(dǎo)致國際貿(mào)易領(lǐng)域的偽裝限制。但WTO專家組的決定也為食品安全標準國家化和地域化留下了一扇門。在該案中，WTO專家組解釋：各成員可以依照自己的觀點和綜合考慮本國多方面因素規(guī)定適當(dāng)?shù)谋Ｗo標準。
　　這個案例的豐富內(nèi)涵為中美食品貿(mào)易潛在糾紛帶來啟示。例如面對轉(zhuǎn)基因食品，政府作為市場規(guī)制者，需對新科技帶來的利益和消費者對于食品安全的反應(yīng)作出合理的價值衡量，以避免被貿(mào)易伙伴指責(zé)利用偽裝限制造成貿(mào)易壁壘。
　　不同的文化和不同的法律
　　中國消費者青睞傳統(tǒng)飲食，所以中國食品安全法總體傾向于支持傳統(tǒng)食品和飲食習(xí)慣。例如皮蛋為我國特有的蛋加工食品，沒有嚴格的制作工藝和配方，它的制作中也沒有高溫消毒。它的安全性被默認假定。美國食品安全體系注重運用科學(xué)標準和實驗數(shù)據(jù)評判食品安全，對于禽、肉、蛋類有“高溫殺菌要求”。因此美國食品安全法認為皮蛋這樣的食品有安全隱患。
　　美國消費者熱愛科技創(chuàng)新，美國食品安全法支持新技術(shù)運用。幾乎每家美國大型超市都賣轉(zhuǎn)基因食品，雖然中國人覺得這些食品對“天然的改良”難以保證它們的安全。美國重視創(chuàng)新給農(nóng)業(yè)帶來的生機。早在1992年美國國會發(fā)表了題為《美國農(nóng)業(yè)的新科技時代》的評論：科技創(chuàng)新在美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變革中已扮演了十分重要的位置，生物技術(shù)與高端計算機體系的發(fā)展將美國農(nóng)業(yè)送進了一個新時代。這些技術(shù)具有為美國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，加強農(nóng)業(yè)競爭力，保護環(huán)境和增強食品安全的潛力。同年，美國轉(zhuǎn)基因番茄上市，絕大多數(shù)消費者平靜接受。此后，轉(zhuǎn)基因玉米、土豆、大豆、胡蘿卜、番木瓜等陸續(xù)上市。應(yīng)指出的是，自2009年起，基于“超級蟲草”等轉(zhuǎn)基因技術(shù)缺陷導(dǎo)致的社會危害，美國已開始對該技術(shù)進行全面革新和反思。
　　美國原則上承認轉(zhuǎn)基因食品安全。它將規(guī)制重點放在食品本身。在美國，生產(chǎn)食物的方法和過程在一定程度上可以幫助了解該食物的安全性與營養(yǎng)成分。然而，審核食物安全關(guān)鍵因素是食品本身特征，而非新方法運用的事實。中國食品安全法對新科技食品抱有一定程度的懷疑。中國關(guān)注新產(chǎn)品的生產(chǎn)過程與方法。依《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》（簡稱《條例》）第二十三條規(guī)定：從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)加工的單位，應(yīng)按批準的項目和要求組織生產(chǎn)加工，并定期向所在地主管部門提供生產(chǎn)、加工、安全管理情況和產(chǎn)品流向的報告。
　　另外，依據(jù)相關(guān)美國法律對轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)控分為三大類：第一類是基本農(nóng)作物和大批量的農(nóng)產(chǎn)品，如防害蟲玉米及轉(zhuǎn)基因大豆。這些農(nóng)產(chǎn)品在實驗和投產(chǎn)階段均被監(jiān)管。第二類是包含了轉(zhuǎn)基因成分的加工農(nóng)產(chǎn)品。例如由長保鮮期番茄制作的番茄醬。這一類產(chǎn)品需要像《聯(lián)邦食品藥物和化妝品法案》中其他調(diào)控產(chǎn)品一樣符合相關(guān)的食品安全要求。安全要求主要包括：保護消費者不受錯誤包裝標識誤導(dǎo)，以及不得生產(chǎn)制造和銷售摻假產(chǎn)品。最低等級的監(jiān)管是其他轉(zhuǎn)基因食品，例如用于做奶酪的素食牛奶凝結(jié)劑凝乳酶。
　　相比而言，中國對轉(zhuǎn)基因食品的安全級別分類更復(fù)雜。依《條例》第六條，轉(zhuǎn)基因作物按照其對人類、動植物、生態(tài)環(huán)境等的危險程度，分為四級。它們是：尚不存在危險等級、具有低、中、高度危險等級。而具體評級標準由國務(wù)院相關(guān)部門制定。所有級別從生產(chǎn)到銷售均做不同等級監(jiān)控。
　　中美對轉(zhuǎn)基因食品采取迥異的標識制度。依《條例》第八條：國家對轉(zhuǎn)基因生物實行普遍標識。轉(zhuǎn)基因生物目錄由國務(wù)院有關(guān)部門制定、調(diào)整并公布。美國轉(zhuǎn)基因食品在有限情況下標識。FDA指出，食品是由一種十分不同于其傳統(tǒng)類型的新植物制造，且新植物原通用名已不宜使用時才做標識；或有安全性用途性問題需向消費者警示提醒。如果番茄里被引入花生蛋白質(zhì)且這種番茄的過敏性問題并未被解決，食品標識是必要的。
　　對新食品安全性的質(zhì)疑態(tài)度是中國對轉(zhuǎn)基因食品實行審慎監(jiān)管原因之一。而美國法對轉(zhuǎn)基因食品采取是少束縛的態(tài)度，其基本思想是：新食品像其他食品一樣安全。
　　消費者對安全風(fēng)險的態(tài)度與WTO規(guī)則
　　中美消費者因文化傳統(tǒng)的區(qū)別對食品安全判斷不同。消費者的態(tài)度是國際食品貿(mào)易中一國采取關(guān)于食品安全威脅的反應(yīng)措施中應(yīng)充分考慮的因素。但何時考慮，占多大比重的考慮是一個值得探討的問題。
　　國際貿(mào)易的反應(yīng)措施很多。SPS將措施歸納為：標識，處理，測試與頒發(fā)證書，銷毀和禁止進入。依據(jù)“荷爾蒙牛肉案”，WTO呼吁成員國應(yīng)理性而科學(xué)地進行風(fēng)險評估。依據(jù)客觀科學(xué)標準還是主觀文化標準是評估風(fēng)險的第一步。SPS協(xié)議要求運用客觀標準。消費者態(tài)度是在用客觀標準后才考慮的因素。食品安全措施必須基于科學(xué)原則，再考慮其他因素，從而選擇適合的保護措施。各國不能在訂立保護標準伊始就過多地考慮消費者態(tài)度，否則有可能被指責(zé)運用武斷而不公平的保護標準。
　　結(jié)語
　　文化傳統(tǒng)在食品安全規(guī)則中扮演著沉默卻重要的角色。中國在自身文化影響下制定了易于接受傳統(tǒng)食品但對新科技食品趨于保守的法律；而美國形成了易于接受新食品的法律。無論采取何種規(guī)制措施，市場規(guī)制者需在科技革新帶來的利益和消費者態(tài)度間作出理智的價值衡量。中美兩國作為WTO的重要成員應(yīng)遵守SPS，謹慎選擇適宜自身的措施標準。
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