漸進(jìn)式政治發(fā)展新局

　　漸進(jìn)式政治發(fā)展道路必將延續(xù)
　　政治發(fā)展道路的選擇既取決于決策集團(tuán)的價值偏好、主觀意愿，更取決于其所在的時空環(huán)境，即所謂“形勢比人強(qiáng)”。在所有的時空環(huán)境中，又以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的因素最為關(guān)鍵。關(guān)于這一點，有必要從有關(guān)歷史經(jīng)驗談起。
　　中國歷史上有這樣一種現(xiàn)象：像秦皇、漢武之類激進(jìn)型政治家多無好的政治結(jié)果。雄才大略、經(jīng)天緯地的漢武帝、唐明皇恰恰是強(qiáng)盛的漢唐極盛而衰的轉(zhuǎn)折點。而像西漢文帝、景帝之類穩(wěn)健型政治家卻常有好的政治歸宿。之所以如此，個中原因固然復(fù)雜，但也無不與小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)。中國自古以農(nóng)立國，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一向脆弱，即使?jié)h唐盛世，百姓生活也不過是“溫飽有余而小康不足”，承載不起上層建筑領(lǐng)域太多作為。強(qiáng)盛的漢唐正是由于漢武帝、唐明皇對西北用兵過度，過于提取民力，使貌似堅實無比（整體實力上）、實則脆弱不堪（微觀小農(nóng)方面）的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)崩潰，結(jié)果是對西北少數(shù)民族的仗是不折不扣地打贏了，但也不折不扣地打垮了自己。
　　目前中國大多數(shù)農(nóng)民以及城市中低收入者的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與漢唐盛世的小農(nóng)相似，一個家庭若不買房、不生大病、不供大學(xué)生，則“溫飽有余”；若有三者之一，則“溫飽無余”，是為典型的“小康不足”！面對這樣的基礎(chǔ)，如若進(jìn)行激進(jìn)的政治改革是不能沒有風(fēng)險的。
　　政治是現(xiàn)實的，也是歷史的，前任的政治遺產(chǎn)必然會對后任有影響；政治是主觀的，但也是理性選擇的，只有審時度勢、冷靜思考、科學(xué)分析得出的結(jié)論方能“吹盡黃沙始見金”，經(jīng)得起歲月的檢驗。上世紀(jì)90年代末以來，中央經(jīng)過對國內(nèi)外形勢全面、深入的研判后，一致得出的戰(zhàn)略共識便是十六大上明確提出的本世紀(jì)頭20年是中國發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，2011年國家“十二五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)了該機(jī)遇期。這就意味著，至少到2020年經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是中心，其他所有工作都要圍繞這個中心來展開。除非國內(nèi)外形勢突變，使決策集團(tuán)感到該戰(zhàn)略機(jī)遇期瀕臨消失。但至少到目前為止，尚無如是變化跡象。
　　由此不難推測，至少到2020年中國政治發(fā)展道路應(yīng)是漸進(jìn)的，激進(jìn)的政治改革由于存在政治穩(wěn)定風(fēng)險、不利于把握戰(zhàn)略機(jī)遇期等原因，應(yīng)該不是現(xiàn)實選項。這正是十八大報告中明確宣示“既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”的本意所在。
　　什么是真正的漸進(jìn)式政治發(fā)展
　　當(dāng)然，漸進(jìn)式政治發(fā)展道路決不等于“名為漸進(jìn)，實為不進(jìn)”：在“不穩(wěn)定幻象”作祟下，繞開體制難題，“尊重”既得利益，懼怕大刀闊斧，一味小心翼翼，縫縫補(bǔ)補(bǔ)，從而將問題擊鼓傳花，讓小疾積成大患。
　　實際上，30余年中國改革開放的歷史業(yè)已表明：第一，中國共產(chǎn)黨是維系中國社會穩(wěn)定的強(qiáng)大力量，只要堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，堅持有中國特色的社會主義道路，即使改革的步子邁得大一點，也不會有什么穩(wěn)定之虞。
　　第二，改革與穩(wěn)定相互促進(jìn)。凡是符合人民利益的改革，力度越大越能贏得人民的支持，政權(quán)的合法性及穩(wěn)定性越強(qiáng)；而民怨四起、危機(jī)四伏之時總是改革不力、不當(dāng)之時，一味求穩(wěn)怕亂反而有礙穩(wěn)定。
　　第三，中國改革是危機(jī)驅(qū)動型改革，中國共產(chǎn)黨是民意導(dǎo)向型政黨，在“摸著石頭過河”的改革導(dǎo)向下，30余年一路走來，那些社會有需求、改起來相對容易的問題，或者改革雖有難度但只要一改效果即立竿見影的問題，多已被優(yōu)先改革。剩下的問題要么所涉及既得利益面太廣太深，改革難度太大（如腐敗、權(quán)貴與資本結(jié)合、分配不公、城鄉(xiāng)二元體制等）；要么是國家發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，不僅改革難度大，而且改革效果也難立竿見影（如大部制改革、行政層級精簡及行政區(qū)劃改革等），可謂個個都是“繞不開、躲不過”的體制難題，需要決策者非凡的勇氣與擔(dān)當(dāng)。
　　很顯然，對這些體制難題大膽地進(jìn)行系統(tǒng)、深入的改革，不僅不違背漸進(jìn)式政治發(fā)展原則，反而應(yīng)是漸進(jìn)式政治發(fā)展的題中之義。
　　漸進(jìn)式政治發(fā)展的基礎(chǔ)及關(guān)鍵
　　腐敗、貧富分化、利益集團(tuán)綁架政策、市場化不足、社會福利細(xì)碎化、農(nóng)民工半城市化問題等都是亟待解決的現(xiàn)實難題，但這些難題難解的背后又都不無政治發(fā)展滯后的影子。
　　十六大以來，黨和政府在政治發(fā)展上進(jìn)行了諸多有益的嘗試。諸如，以大部制改革為突破口，優(yōu)化政府橫向組織結(jié)構(gòu)；在8個省37個縣進(jìn)行省直管縣試點，合理劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，理順中央與地方關(guān)系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；嘗試推行官員財產(chǎn)申報制度，推進(jìn)政府預(yù)決算公開；進(jìn)一步改革行政審批制度，加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善市場經(jīng)濟(jì)體制等。這些既昭示了中國未來政治發(fā)展的方向，也為政府體制的進(jìn)一步改革準(zhǔn)備了基礎(chǔ)。
　　關(guān)于十八后中國政府體制改革，不少學(xué)者主張并預(yù)測大部制改革應(yīng)是重點。筆者認(rèn)為，大部制改革雖能減少部門間扯皮現(xiàn)象，提高效率，但是大部制改革是否真能建立類似國外核心司與執(zhí)行局之間決策與執(zhí)行的分離，仍有疑問；在中國特有的人情社會里，同一部委內(nèi)機(jī)構(gòu)上的決策、執(zhí)行分離是否真能帶來本質(zhì)上的決策、執(zhí)行分離，進(jìn)而將權(quán)力及利益部門化現(xiàn)象一網(wǎng)打盡，值得憂慮。
　　與橫向上大部門制改革相比，縱向上精簡政府層級、理順中央和地方關(guān)系則顯得更基礎(chǔ)、更關(guān)鍵。例如，國人對收入差距大十分反感，諸多怨氣和戾氣均源于此，可見財稅體制改革已時不我待，而財稅改革直接牽涉中央和地方關(guān)系，牽涉集權(quán)與分權(quán)。再如，由于戶籍制度改革滯后，中國城市化多有“半城市化”特征，流動人口在住房、子女教育等屬地化服務(wù)上有名無實，而戶籍制度改革滯后的根源是福利體系的割據(jù)狀態(tài)，這同樣關(guān)及中央和地方事權(quán)和財權(quán)劃分，而理順中央和地方關(guān)系的前提又在于精簡行政層級。
　　目前從中央到地方共有中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級實體政權(quán)，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)下還有準(zhǔn)一級政府的街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下，還有代行了諸多政府職能的村（居）委會。過多的層級導(dǎo)致了如下弊端：
　　一是一些原本不錯的中央政策，經(jīng)過一級級地執(zhí)行，存在走樣的隱憂。
　　二是眾多編制被浪費在“用文件落實文件”的政府中間層級，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府人手嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致了一線治理效果欠佳。
　　三是眾多職權(quán)被截留在“用文件落實文件”的政府中間層級，使得身處一線的基層政府成為“沒有子彈的槍”，這種“看得見的管不著，管得著的看不見”式的制度安排，使底層社會充斥了太多管理漏洞和服務(wù)真空，而國人又極喜歡且極善于鉆空子，以致基層管理亂象叢生。
　　四是過多的政府層級，使中央與地方政府之間、上下級政府之間分權(quán)困難。分權(quán)越困難，地方政府就越難因地制宜地對本地事務(wù)進(jìn)行“無縫隙”管理。既如此，則需要國家法律、中央政策具有高度的具體性、針對性?？墒?，地大物薄、人口超多、地區(qū)差別及貧富差異虛懸的特殊國情，又迫使國家法律、中央政策甚至省級政府政策，都必須有較強(qiáng)的原則性，而非具體性、針對性。該矛盾是導(dǎo)致基層社會頻出“潛規(guī)則”及“灰色地帶”的關(guān)鍵原因，也是某些地方執(zhí)政者常被人詬病為“善管大事但不善管細(xì)節(jié)”的病根所在。
　　歷史上，地域比今日遼闊、交通及管理能力遠(yuǎn)遜于今日的漢、唐王朝，均可實行郡縣或州縣兩級制，且管理效果尚佳，足見今日中國未精簡政府層級，乃“不為也，非不能也”。
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　　責(zé)編/劉建 美編/李