公用事業(yè)特許經營中的公眾監(jiān)督委員會制度研究

安麗娜

當前，民營化的浪潮席卷全國，以特許經營為主要方式的公用事業(yè)市場化改革也大范圍、多領域地展開，此項改革有助于打破傳統(tǒng)的公用事業(yè)國有壟斷經營的局面，在公用事業(yè)領域引入競爭機制，以市場的方式激活公用事業(yè)的運營體系。“公用事業(yè)無小事”，其與人民大眾的生活息息相關，然而在這場改革過程中，政府或企業(yè)有時為了政績或是逐利的需要，往往將公眾利益置于不顧。目前，公用事業(yè)特許經營領域公眾參與機制的不健全是導致上述公眾利益虛置的主要原因，社會公眾對于這種公私合作的形式缺乏有效的表達渠道，其參與的權利沒有得到有效保障，公眾作為最終用戶的利益不能得到充分反映，最終引發(fā)公眾強力反彈，對公私合作產生誤解，因而損害了公私合作的群眾基礎，也往往導致公用事業(yè)市場化改革的失利。[1](P31)由此，本文選擇以公用事業(yè)特許經營中的公眾監(jiān)督委員會（以下簡稱“公眾監(jiān)督委員會”）為研究視角，通過對其法律規(guī)范、現(xiàn)實運作的考察、分析來探討公眾監(jiān)督委員會在公用事業(yè)特許經營領域中的職能完善等相關問題，以期能在更大程度上促進公用事業(yè)市場化進程中的公眾參與及民主決策，有效化解與防范特許經營所帶來的方方面面的風險，真正地將社會力量、民眾力量以及專家力量整合到公用事業(yè)改革的大潮之中，推動公用事業(yè)市場化改革的順利進行。

一、公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會制度現(xiàn)行法律規(guī)范分析

（一）公眾監(jiān)督委員會現(xiàn)行法律規(guī)定概覽

目前我國關于公用事業(yè)特許經營的專門立法有原建設部的規(guī)章1部（《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，以下簡稱《辦法》），地方性法規(guī)10部（貴州省、青海省、山西省、新疆維吾爾自治區(qū)、湖南省、哈爾濱、深圳市、杭州市、淮南市、北京市等地出臺的特許經營條例）和地方規(guī)章10部（河北省、成都市、邯鄲市、合肥市、吉林市、濟南市、蘭州市、青島市、天津市、武漢市）。在上述有關公用事業(yè)特許經營的立法中，建設部2004年出臺的《辦法》僅提及各級人民政府應當建立社會公眾參與機制，而無具體機構設置的規(guī)定，在隨后出臺的《建設部關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中，雖然再次提及要完善公眾咨詢、監(jiān)督機制，但仍未提及組建專門的公眾參與、監(jiān)督機構。而各地出臺的地方性法規(guī)及政府規(guī)章，有的明確規(guī)定了設置公眾監(jiān)督委員會，有的僅是在總體上要求人民政府及主管部門建立健全公眾參與機制，卻并未提及具體機構的設置（見表1）。這反映出當下特許經營公眾參與立法總體上呈現(xiàn)如下問題：第一，立法位階低。目前，我國尚無統(tǒng)一的《市政公用事業(yè)法》，也無關于公用事業(yè)特許經營公眾參與、監(jiān)督的統(tǒng)一或專門立法，在國家層面除建設部出臺的《辦法》外無其他公用事業(yè)特許經營立法，而地方性法規(guī)也僅有10部，其余則為地方規(guī)章及其它規(guī)范性文件。第二，立法內容粗糙?，F(xiàn)有立法中對公眾監(jiān)督委員會均是原則性規(guī)定，對其具體制度運行、職能定位、內部機制等內容尚無細致的規(guī)定，導致了公眾監(jiān)督委員會在現(xiàn)實中的運行缺乏具體的法律依據，可操作性不強。

表1 公眾監(jiān)督委員會現(xiàn)行法律規(guī)范概覽

（二）公眾監(jiān)督委員會的職能

如上文所述，在當前的立法中也僅有部分省市的立法對公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會的職能進行了規(guī)定，但具體內容有互相之間“照葫蘆畫瓢”的嫌疑，而且各地立法對該機構的職能規(guī)定也過于籠統(tǒng)，僅僅將公眾監(jiān)督委員會的職責定位于收集意見、提出建議、代表公眾進行監(jiān)督等簡單的層面，很多條例或辦法還側重于強調公眾監(jiān)督委員會僅在關乎公共利益的事項時才可以提出意見和建議，忽略了公眾監(jiān)督委員會在公用事業(yè)特許經營日常運行中應履行的職責（見表2）。

表2 公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會職能規(guī)定

（三）公眾監(jiān)督委員會的工作方式及成員構成

公眾監(jiān)督委員會的工作方式也就是公眾參與到公用事業(yè)特許經營的具體途徑，通過對各地現(xiàn)行法律文本的分析，發(fā)現(xiàn)當前公眾監(jiān)督委員會的工作方式單一，只規(guī)定了采用聽證會、座談會及問卷調查的形式，未給公眾提供有效的、暢通的、多樣化的參與途徑。

公眾監(jiān)督委員會的成員構成對公用事業(yè)特許經營的民主、科學決策意義重大，公用事業(yè)特許經營的最終決策應當是在各方力量進行博弈后的最佳結果，而公眾監(jiān)督委員會的人員應是由各方利益的代表組成，體現(xiàn)并平衡利益集團聲音和主張，集中矛盾與協(xié)調沖突。而在現(xiàn)行的立法中，只有《河北省市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》第34條對組成人員進行了較為詳細而明確的界定，其規(guī)定公眾監(jiān)督委員會由政府主管部門、特許經營者、專家、公眾代表組成，遺憾的是該條文中未對具體人員的比例構成做出規(guī)定，而在其它有關公眾監(jiān)督委員會的立法中雖然提及委員會成員比例的要求，卻無具體人員構成的規(guī)定（見表3）。

表3 公用事業(yè)監(jiān)督委員會具體工作方式及成員組成

二、公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會制度現(xiàn)實運作分析

在當前的特許經營改革實踐中，各地公眾監(jiān)督委員會現(xiàn)實運作并投入到公用事業(yè)市場化改革中的身影可謂是寥寥無幾，曾有天津市公眾監(jiān)督委員會成立的報道，而其具體運作情況卻沒了下文，其它地方更是罕見公眾監(jiān)督委員會運作的痕跡，當前公用事業(yè)特許經營實踐中公眾監(jiān)督委員會及公眾參與的具體活動存在以下問題。

（一）公眾參與形式零散、方式簡單且流于形式

目前改革的實踐中，雖然不乏一些公眾參與的形式，但這些公眾參與形式較為零散，組織形式也相對單一，主要表現(xiàn)為公眾參與的技術手段少，方法簡單，形式有限，而且這些形式使用起來非常僵硬，不能有效地將公眾的意見整合到改革的大潮之中。

當下常用的公眾參與方式莫過于調查問卷、聽證會。就調查問卷而言，雖然是一種簡單的公眾參與方式，但就連此種簡單的方式在公用事業(yè)特許經營實踐中也被運用的極少，即使得到運用，也流于形式，不能發(fā)揮其真實反映民意、促進公眾參與的作用。如在廣州番禹垃圾焚燒項目中，2009年11月初，廣東省省情調查研究中心對垃圾焚燒廠規(guī)劃地周邊居民開展了快速抽樣問卷調查，在回收的1550份有效調查問卷中，97.1%的受訪居民不贊成在該規(guī)劃地址建設垃圾焚燒發(fā)電廠，而廣州市番禺日報11月5日頭條是《建垃圾焚燒電廠是民心工程》，這種無視、忽視、視而不見公眾利益訴求的行為，導致公眾參與成為一紙空文，參與不參與結果沒差別，也進一步降低了政府的公信力和權威形象。此外，在公用事業(yè)特許經營價格管制領域，聽證是公眾參與的主要形式。盡管聽證會是國外普遍采用的公眾參與形式，但在國內其主要用來吸收公眾意見，而不是一種很深層次的參與手段，而且這一方法被引進國內后，被我們的一些政府做成形式主義、表面文章，失去公眾的信任。[2](P23)如自2007年威立雅水務進軍蘭州供水市場后，蘭州自來水價一度上調。在2009年蘭州水價上調事件中，甘肅省蘭州市居民生活用水價格公開聽證會正式舉行，而此次聽證會中蘭州威立雅企業(yè)并未提交其在兩年間的企業(yè)報表，也未說明漲價理由，外界無從了解真實價格成本，所有的擔心都來自于公眾對水價成本明細的不知情及對漲價可能成為供水企業(yè)轉嫁不合理成本的猜疑。富有戲劇性的是，本次聽證會上14名代表中只有2位反對水價上漲，大多數代表都對水價上漲表示了理解。正如一篇新聞報道中提及的那樣：“無論召開多少場聽證會，在這場游戲中，市民的意見都無關輕重”。公用事業(yè)產品或服務的價格與廣大民眾生活息息相關，稍有波動，就會觸動大眾的敏感神經，而現(xiàn)實的情況是，連僅有的公眾參與途徑都成為了政府與特許企業(yè)作秀的場所，這樣不僅戳傷了公眾參與到公用事業(yè)改革中的積極性，也傷害了政府的公信力。

（二）公眾話語權無有效的整合平臺，公眾監(jiān)督委員會亟需激活

如前文所述，在一些地方出臺的特許經營相關立法中，雖然明確要求各地政府組建公眾監(jiān)督委員會，而據當前的實踐運行來看，各地并未將這一規(guī)定進行具體的落實，舉國難覓公眾監(jiān)督委員會運行的影子，也導致了在實踐中出現(xiàn)了當公眾對公用事業(yè)特許經營改革想表達自身訴求時竟投訴無門的情形。如在2011年5月，廣州市16中高一學生陳逸華放學后，在烈士陵園站B1出口舉著自制橫幅，向路人表達反對地鐵一號線“統(tǒng)一化”翻新的意見。還有上文提及的廣州番禹垃圾焚燒項目，2009年數百名焚燒廠規(guī)劃地周邊的居民到廣州市城管委、信訪局集體上訪，到市政府門前“散步”請愿，以表達其對垃圾焚燒項目選址的反對。這些事件都表明，在公用事業(yè)改革不斷推進的進程中，公眾的參與意識以及參與的積極性都隨之提高，但存在的問題是沒有一個有效的平臺去吸納公眾的聲音，更沒有一個制度化的渠道將公眾的聲音有效地進行傳達并使其對決策者有所影響。當下在推行特許經營的各地方省市的公眾監(jiān)督委員會均未被激活，公眾參與不能被有序的組織化。個體雖然擁有權利，但是，分散的、數量上眾多的個體在保護其權利的戰(zhàn)場上卻往往顯得不堪一擊。很多時候，分散的大多數個體在制度框架設定的游戲中注定要成為“悲愴的失敗者”。[3]

（三）公眾參與未能有效貫徹到特許經營的各個環(huán)節(jié)之中

公用事業(yè)特許經營改革的過程包括諸多環(huán)節(jié)，具體包括最初的市場準入到運營期間的中期評估以及最后的市場退出等重要階段，而從諸多的實際案例來看，越是在這些關鍵的環(huán)節(jié)中，越是缺乏公眾參與，進而導致公眾的利益不能得到切實的保障與維護，也使得特許經營項目在具體的實施過程中屢屢碰壁。

第一，市場準入環(huán)節(jié)的公眾參與嚴重缺失。市場準入是公用事業(yè)特許經營的首要環(huán)節(jié)，是政府遴選特許經營企業(yè)的重要關卡，在決定引入社會力量進入公用事業(yè)之前，就應及時發(fā)布信息，保障公眾的知情權與參與權，進而征求其意見，使公眾融到公用事業(yè)產品或服務提供者角色的遴選過程中來，擇優(yōu)而用。而現(xiàn)實的情況卻不容樂觀，如2009年福建公交新線路，在新辟線路時就沒有廣泛聽取民眾意見，沒有進行實地調研，導致線路民營化后上座率不佳，出現(xiàn)了“新線公交空跑，老線公交擠爆”的現(xiàn)象。[4]《望東方周刊》曾報道，一份通過非正常渠道曝光的廣州市政府[2008]39號文件，在未公開征求意見的情況下，將廣州城市建設涉及民生的項目特許給了七大集團經營。[5]這份文件揭示了廣州關于城建投融資改革的重大舉措，但公眾卻被排除在改革的大門之外，何談知情與參與。在湖北南漳濁水事件中，由于政府在遴選特許經營企業(yè)時沒有邀請專業(yè)的人員參與到市場準入環(huán)節(jié)，有效把關特許企業(yè)進入供水市場的門檻，導致入選特許經營的企業(yè)缺乏相關技術經驗，最終導致濁水事件的發(fā)生，嚴重影響了當地人民正常的生產與生活。以上案例說明，政府不能將公用事業(yè)產品及服務的特許權交給沒有技術、人才、經驗的純資本性投資主體，在公用事業(yè)特許經營的實際運作中，在市場準入這樣的關鍵環(huán)節(jié)應全面的貫徹公眾參與機制。

第二，中期評估階段公眾參與力度尚淺。各地出臺的有關公用事業(yè)特許經營的文件中，大多規(guī)定了政府應定期開展對特許企業(yè)的績效評估。中期評估可以使政府及公眾定期、全面了解特許經營企業(yè)運營、管理、財務等狀況，加大特許企業(yè)對社會公眾的透明度，使其更好為社會公眾服務。作為一種中期的政府監(jiān)管手段，績效評估已經在我國當下公用事業(yè)特許經營后續(xù)監(jiān)管中得到了局部運用，并為我國中央和地方特許經營立法初步認可，但是，在該階段公眾參與機制的不足也成為了績效評估的功效尚未彰顯的重要原因之一。一是評估主體欠缺多元組織形式。就各地出臺的有關法律規(guī)范而言，除山西、天津兩地規(guī)定了由主管部門或監(jiān)管部門組織評估外，其余多數省市將評估主體規(guī)定為由公用事業(yè)特許經營主管部門組織專家或專業(yè)機構進行評估，這些規(guī)定雖然已經將專家力量整合在公用事業(yè)改革的大潮中，但仍然存在問題，如規(guī)定過于籠統(tǒng)，僅僅吸納了專家的意見，忽視了其他民眾如公用事業(yè)終端的消費群體在中期評估的參與權。二是評估過程缺乏公眾回應機制。就當前的實踐而言，在公交、水務、燃氣等領域都有推行中期評估的有益實踐，但是在具體操作過程中，均存在著忽視公眾參與的情形，如“江蘇省淮安市主城區(qū)污水處理特許經營項目中期評估”和“湖南省益陽縣城市公交和管道燃氣特許經營項目中期評估”在對采集信息的后續(xù)處理上，都屏蔽了公眾的跟蹤回應，這無疑使得績效評估的公正性大打折扣。[6]

第三，市場退出領域公眾參與難覓蹤影。在公用事業(yè)特許經營中，市場退出往往分為正常退出與非正常退出兩種情形。從目前中央及地方特許經營立法來看，正常退出是因為簽訂協(xié)議的期限屆至而退出，非正常退出主要包括特許經營者單方提出解除特許協(xié)議、特許經營者因不可抗力而提出解除特許協(xié)議、政府撤銷特許經營權及撤回特許經營權等四類情形。[7]對于后兩種非正常退出情形，具體實踐中往往是政府以特許企業(yè)的運行危及或嚴重危及公共利益而收回特許經營權，而公共利益概念向來無具體、精確的界定。在危機時刻，僅憑政府一方而且不經過任何公眾參與的程序就獨自來判定公共利益，進而將特許權收回，有違將競爭體制引入公用事業(yè)的初衷。

三、完善公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會制度的具體構想

公眾監(jiān)督委員會的設置及職能，不僅僅是一個簡單貫徹執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)定的問題，而是從根本上改善和完善公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)督機制問題，同時也能提升公用事業(yè)特許經營監(jiān)管水平。如上所述，無論是在立法層面還是在實踐層面，公用事業(yè)特許經營公眾監(jiān)督委員會的現(xiàn)狀都不盡如人意。作為一個公共利益貫徹的平臺，在未來的改革進程中，公眾監(jiān)督委員會應扮演好何種角色，才能不辱使命地肩負起維護公共利益的重任，肩負起促進特許經營科學決策、民主決策的重任，應從以下方面完善其職能。

第一，拓展公眾參與的方式與渠道，設定公用事業(yè)特許經營公眾參與的具體路徑。如果僅有公眾參與公用事業(yè)的意識與熱情，而缺乏參與的良好途徑，則無法全方位發(fā)揮公眾的力量，而且，公眾參與方式的不同往往也決定了公眾參與的深度與廣度。公眾監(jiān)督委員會應積極探索多樣化的公眾參與方式，進而拓展公眾參與的渠道，引導公用事業(yè)領域的公眾參與向縱深方向發(fā)展，而不是局限于現(xiàn)行法律規(guī)定的聽證會、座談會與問卷調查等簡單的參與方式。例如，臺灣地區(qū)學者許宗力依據參與強度由弱至強的順序，將公眾參與分為陳述意見、聽證、參與決定、公民投票四個類型。[8]我國公眾監(jiān)督委員會應該在現(xiàn)有參與方式基礎上，積極創(chuàng)新公眾參與方式。隨著互聯(lián)網的普及，新的通信技術及傳媒平臺的涌現(xiàn)，公民與政府間的溝通變得更趨便利。借助新技術，政府能更好的理解公民的需求，公民也能夠更有力地影響政府的公共決策，因此，我國公眾監(jiān)督委員會也應適時利用新技術、新手段來設定公眾參與的具體路徑，如時下流行的“微博”，其信息資源之龐大，資訊傳遞之便捷也應成為公眾監(jiān)督委員會設定公眾參與路徑的一種方式。總之，公眾監(jiān)督委員會應盡可能的發(fā)揮各種技術方法的優(yōu)勢，對每種參與方法的利弊了然于胸，視情況與環(huán)境的不同而采取不同的參與方法。

第二，保障公眾有效參與，調動公用事業(yè)特許經營公眾參與的積極性。有效的公眾參與，不僅是一種民主政治下的參與權利和知情權的體現(xiàn)，更是在多元利益下保證公共政策有效制定與實施的手段。首先，有效的參與應該是一種有組織有秩序的參與。公眾監(jiān)督委員會應成為公用事業(yè)特許經營領域中公眾參與的組織者與落實者，成為政府、特許企業(yè)以及廣大民眾交流、對話的廣闊平臺，真正起到促進政府科學決策的作用，特別要完善價格管制領域普遍采用的聽證制度，公眾監(jiān)督委員會應在聽證意見的基礎上提出價格調整方案，促成合理的價格制定與調整機制，不讓聽證會成為政府及特許企業(yè)“作秀”與“走過場”的平臺，切實保障各方有效、有序地參與。其次，通過回饋機制，調動公眾參與的積極性。一個沒有調動廣大群眾積極參與的改革是很難惠及公眾利益的，只有及時、有效地參與才意味著能保證公眾從決策體系或決定過程中盡可能早地注意到那些影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過參與使自己可以對決策作出貢獻的那些事實情況，哪些是可以或不可以改變的，公眾有機會和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關于決策如何作出、為什么會這樣作出的解釋。有效的參與并不意味著公眾的意見必須被采納，但是他們應該知道公眾意見不被采納的公開合理的解釋。[9]所以，公眾監(jiān)督委員會應對民意進行及時的跟進，推行說明理由機制，及時將對公眾意見的處理結果進行反饋，以回應公眾的參與的誠意與熱情。

第三，促進政企信息公開，整合公用事業(yè)特許經營各個環(huán)節(jié)中的有效參與?！爸椤笔枪妳⑴c的前提與基礎，而公用事業(yè)特許經營又是一項系統(tǒng)工程，由眾多環(huán)節(jié)構成，公眾參與作為促成民主決策的重要手段，理應滲透到特許經營的每一環(huán)節(jié)。由此，公眾監(jiān)督委員會應確保政府與特許企業(yè)在日常工作與運營中的信息公開并統(tǒng)籌特許經營各環(huán)節(jié)的公眾參與事宜，在每一環(huán)節(jié)都應建立健全信息公開制度進而落實一種全方位、全過程的公眾參與監(jiān)管機制。首先，在市場準入階段，公眾監(jiān)督委員會應促進政府一方實現(xiàn)招標的信息化和過程的公開化，建立透明、公正的特許企業(yè)遴選機制，將參與競爭者的條件、參與程序、選擇結果及依據等進行公開，確保中標結果的公正，并體現(xiàn)擇優(yōu)原則。其次，在中期評估階段，公眾監(jiān)督委員會應積極融入到對特許企業(yè)的中期評估中，建立健全多元評估主體參與機制，有效借助專家智識與民眾意見推進中期評估的有效開展，對特許企業(yè)的日常運營，特許企業(yè)提供的公共產品與服務的質量、價格及安全等方面進行全面的評估，并將評估結果及時向社會公布。公眾監(jiān)督委員會對于在評估中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向社會公眾披露并對特許企業(yè)提出相應的意見及進行跟蹤。若發(fā)現(xiàn)企業(yè)一方未及時整改或完善，應當向政府方提出對特許企業(yè)進行處罰或責令整改的意見，政府一方若不采納，應當向公眾監(jiān)督委員會說明理由。再次，在市場退出階段，公眾監(jiān)督委員會除督促政府與特許企業(yè)在日常工作與運營中制定安全生產緊急情況應對工作預案外，還應針對市場退出階段出現(xiàn)的不同情形進行不同程度的參與及監(jiān)督，特別是在危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，需要啟動臨時接管時進行的監(jiān)督，因臨時接管是公用事業(yè)特許經營進程中的一種非常態(tài)手段,其適用的謹慎性決定了適用條件的嚴格性，[10]所以，對于“緊急情況”、“公共利益”的判定以及臨時接管的主體、條件、程序、終止等事宜，公眾監(jiān)督委員會均應參與其中，而不能僅由政府一方恣意判斷與決定。在遵循比例原則與正當程序的前提下，實施臨時接管，進而確保緊急情況下公用事業(yè)產品及服務提供的穩(wěn)定性與連續(xù)性。

第四，彌補政府監(jiān)管不足，構建完善的公用事業(yè)特許經營監(jiān)管體系。在公用事業(yè)領域，尚無獨立的監(jiān)管機構。囿于行政體制的原因，公用事業(yè)監(jiān)管主體多頭并存、職責不清、亂象叢生，特別是在水務管理領域，大家均以“九龍治水”形容當前的監(jiān)管局面。如此分散的監(jiān)管力量，如何進行有效整合，也是當前亟需解決的問題。公眾監(jiān)督委員會的組建及運作，有效彌補了當前公用事業(yè)特許經營公眾參與缺失的重要環(huán)節(jié)，是公眾參與原則在公用事業(yè)監(jiān)管領域的重要體現(xiàn)。在短期內公用事業(yè)特許經營獨立監(jiān)管機構尚難建立的狀況下，公眾監(jiān)督委員會應協(xié)調好與其他監(jiān)管部門的關系，借助于外部的專門技能、經驗與知識，彌補監(jiān)管機構決策過程中的信息不充分和智識上的不足，為監(jiān)管決策的形成提供更為周延的決策基礎。在“促進公用事業(yè)競爭”與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點，重塑公用事業(yè)監(jiān)管制度，并努力探索降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率的新模式。通過與其他監(jiān)管部門的通力合作，合力營造公平、平等、透明的民營化環(huán)境，全力保證市政設施的連續(xù)供應，減少運營中事故的發(fā)生，保證城市居民能夠喝上安全水，用上放心氣，坐上公平車和公平地享有其他公共服務。任何制度的變革都是一個循序漸進的過程，政府監(jiān)管機構的科學構建及其制度完善也不例外，只要我們的方向是正確的，就將通向陽光大道。[11](P273)

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