土地治理項目工程變更原因分析及對策探討

周軍

（浙江省富陽市財政局，浙江 富陽 311400）

1 原因分析

為數(shù)不少的土地治理項目，在建設(shè)過程中，存在著工程變更數(shù)量較多的問題，使項目計劃執(zhí)行失去了嚴肅性，項目規(guī)模超出了投資指標。究其原因是多方面的，在此作一簡析。

1.1 思想認識不足

土地治理項目建設(shè)對于增強農(nóng)業(yè)發(fā)展和抵御自然災(zāi)害的能力，改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入具有重要意義。一些項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部由于對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的總體要求、目標任務(wù)和相關(guān)規(guī)定不夠了解，出現(xiàn)了一些不正確的想法。有的村干部打小算盤，想承攬屬于自己地盤上的那部分工程，因推行公開招投標后接不到業(yè)務(wù)而做工作的積極性不高；有的村干部碰到釘子戶，怕得罪人后在將來丟選票而不主動做工作；有的村干部想在任期內(nèi)給自己的業(yè)績和能力加分，要求增加工程量，等等，不僅影響到工程進度，而且使計劃執(zhí)行打折扣。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以資金投入控制項目規(guī)模，按項目管理資金的意識淡薄，特別是對經(jīng)濟條件相對較差的村里提出有關(guān)增加工程量或增加建設(shè)內(nèi)容的要求，總覺得機會難得，出現(xiàn)以報代批、“先斬后奏”的情況，想必財政會“買單”。再有，作為農(nóng)發(fā)人員在如何處理好服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)群眾與服從政策、服從大局的關(guān)系問題上，也存在著理念上的偏差。

1.2 前期準備不細

前期準備包括宣傳發(fā)動、提出項目建議書、編制項目可行性研究報告、項目工程設(shè)計等。每一個土地治理項目都要涉及幾個行政村、幾百家農(nóng)戶、上千畝耕地，覆蓋面廣，情況較為復雜。建設(shè)溪堤、渠道和機耕路免不了少量的占地伐樹，這都會涉及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營使用權(quán)及政策的落實問題（給予一定的經(jīng)濟補償或適當調(diào)換土地），且按規(guī)定，此項費用由項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村承擔。一些村干部在工程設(shè)計階段沒有很好地征求群眾意見，對政策落實的難度考慮不足，宣傳發(fā)動工作跟不上，群眾工作不到位，致使項目實施階段，少數(shù)群眾不能積極配合，甚至出現(xiàn)阻礙施工的情況，個別的只能作工程變更處理。再者，絕大多數(shù)項目可行性研究報告的編制和工程設(shè)計都是委托具有相應(yīng)資質(zhì)的水利勘測設(shè)計單位承擔的，由于編制人員專業(yè)知識的局限，加之深入田間地頭詳細勘測不夠，在基本資料不全、不準的情況下，匆忙進入工程設(shè)計，因而與實際需要脫節(jié)或?qū)嵉夭环默F(xiàn)象時有發(fā)生，如其他投資方式已建的渠道且完好無損又給重新設(shè)計，出現(xiàn)不該發(fā)生的錯誤。前期準備工作不深不細是造成工程變更多的主要原因。

1.3 制度執(zhí)行不嚴

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有一整套較為完整的資金和項目管理制度，包括資金和項目公示制、工程招投標制、工程監(jiān)理制、竣工驗收制、工程竣工決算審計制等。從近幾年制度執(zhí)行和合同管理情況看，不盡如人意。如工程監(jiān)理制，按照工程建設(shè)監(jiān)理合同控制工程建設(shè)投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量是監(jiān)理的一項主要內(nèi)容，該項制度的推行，不僅有利于確保工程建設(shè)質(zhì)量，而且可以大大減輕建設(shè)單位的項目管理壓力。在實際執(zhí)行過程中，一是監(jiān)理人員偏少，二是監(jiān)理人員沒有駐施工現(xiàn)場，三是有的監(jiān)理人員工作經(jīng)驗和能力較弱，因而也就不能履行好工程建設(shè)監(jiān)理合同中所明確的權(quán)利與義務(wù)。再說，工程變更也存在未按規(guī)范操作的現(xiàn)象。在施工過程中，常會碰到設(shè)計方面的缺陷，或群眾方面的需求等等，其中有些問題涉及到工程變更，作為項目建設(shè)單位有時處理不夠及時、態(tài)度不夠堅決。工程施工承包合同中的工程價款，通常是經(jīng)工程預算下浮后的中標價，便有一部分余下的價款。對于已既成事實的工程變更，出于多方面考慮，往往待項目建設(shè)全部完成時，用這部分余下的價款來調(diào)節(jié)處理，致使少數(shù)工程變更單事后補辦，甚至于竣工決算審計環(huán)節(jié)補辦。

1.4 監(jiān)督檢查不力

多年來，土地治理項目以中低產(chǎn)田改造為重點，單個項目相對連片的治理面積不低于5000畝。施工標段多且分散，檢查面廣、量大，專業(yè)性強，縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)相應(yīng)技術(shù)人員配備不足，遠不能適應(yīng)工作需要。由于監(jiān)督檢查力度不大、深度不夠，往往忽視對一些投資額較小的建設(shè)內(nèi)容的監(jiān)督檢查，加上資料（包括文件資料、財會資料、工程資料及其它資料）之間比對和實地核查工作不夠細致，未能及時、全面地掌握擅自變更的行為。如渠道新建，上級組織竣工項目驗收時，曾發(fā)現(xiàn)施工圖和竣工圖一致，卻與渠道的實際新建地點不符，經(jīng)查，屬于未按規(guī)定程序報批的擅自調(diào)整行為。根據(jù)分析，實際的工程變更數(shù)量可能大于已按規(guī)定程序報批的工程變更數(shù)量。監(jiān)督機制是保證項目按計劃執(zhí)行的重要手段，只有監(jiān)督機制的建立和協(xié)調(diào)運行，才能使其發(fā)揮作用，在此方面下功夫不多，群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督、社會監(jiān)督乏力。

2 對策探討

采取些什么對策，以最大限度地減少土地治理項目工程變更呢？我認為，應(yīng)該從以下幾個方面入手：

2.1 加強宣傳工作

應(yīng)當認識到，宣傳工作不但是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的重要組成部分，而且是重要的基礎(chǔ)工作，具有不可替代的作用，是做好其他各項工作的先導和助力?？h（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)、項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實加強對宣傳工作的組織領(lǐng)導，相互支持配合，共同就宣傳主題、宣傳形式、宣傳時點等達成共識，做到宣傳有計劃、有重點、有活動，任務(wù)分解，落實責任。注重宣傳實效，深入項目區(qū)，運用宣傳展板、發(fā)放宣傳資料、舉辦知識講座等形式，貼近群眾面對面宣傳，讓廣大干部群眾更多的了解農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策規(guī)定和建設(shè)成果，以贏得對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的認可和關(guān)心支持。只有廣泛宣傳動員，尊重和廣納群眾意愿，讓群眾有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能激發(fā)群眾主動化解矛盾和參與項目建設(shè)的熱情。

2.2 加強制度執(zhí)行

縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)、項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村必須強化制度意識和執(zhí)行意識，認真貫徹落實農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理的各項制度，重視做深做細前期準備工作。項目建設(shè)難免會使部分農(nóng)戶切身利益受損，行政村要提前與農(nóng)戶溝通，同時，工程設(shè)計應(yīng)當征得項目區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)民的同意和贊成。受托項目工程設(shè)計單位，指派不少于兩名精通業(yè)務(wù)的設(shè)計人員，參加實地勘測和工程設(shè)計，并在設(shè)計合同中要約定因設(shè)計缺陷和失誤產(chǎn)生工程變更的限度及獎懲措施，以便減少設(shè)計失誤，使設(shè)計更合理、更科學。與此同時，縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)要派一名相應(yīng)技術(shù)人員全程參與，嚴把工程設(shè)計關(guān)。為有效控制工程變更，項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村分別簽訂承諾書，承諾工程變更必須按規(guī)定程序報批同意后方可施工，否則屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村行為的，愿承擔擅自變更的經(jīng)濟責任?？h（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)要“走出去、請進來”，借鑒兄弟單位的經(jīng)驗，制定符合本地實際且行之有效的項目管理辦法。重點是要抓好施工單位、監(jiān)理單位的考核，對施工單位擅自變更或監(jiān)理單位知情不報的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)施工單位除承擔經(jīng)濟責任外，一年內(nèi)不準其參與新農(nóng)發(fā)項目建設(shè)；相關(guān)監(jiān)理單位一年內(nèi)不予承接新農(nóng)發(fā)項目的監(jiān)理業(yè)務(wù)。強化計劃執(zhí)行的嚴肅性，嚴格控制調(diào)整面。在此，建議省級農(nóng)發(fā)機構(gòu)就土地治理項目工程變更，盡快制定專門的管理辦法，明確變更范圍、變更程序和變更責任等，使之有章可循。

2.3 加強監(jiān)督檢查

建立、健全內(nèi)部和外部兩方面監(jiān)督機制，在縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)內(nèi)部，主要通過落實農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)制度、政策，加大對施工單位、監(jiān)理單位的考核力度，加強資金和項目監(jiān)督檢查，在外部，一是推行農(nóng)民監(jiān)督制。農(nóng)民既是工程的使用主體，又是工程的受益主體，他們最關(guān)心工程建設(shè)情況，每個項目村選擇若干名品行正、責任心強的農(nóng)民代表參與項目監(jiān)督管理。二是邀請當?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員等視察農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)。個別項目經(jīng)人大代表多次提出建議案后實施的，主動聽取代表和委員的意見和建議，自覺接受監(jiān)督。三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目就地監(jiān)管、隨時監(jiān)管的優(yōu)勢。不少工程變更出自村干部和群眾的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級知曉政策規(guī)定，熟悉民情、村況，做工作有針對性和說服力。實踐證明：哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視對項目的監(jiān)管，這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目工程變更就少，反之則反。為此，縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)應(yīng)積極建議本級政府將農(nóng)發(fā)項目建設(shè)情況，包括計劃執(zhí)行、制度執(zhí)行、資金管理、施工管理、工程質(zhì)量、工程進度、工程變更、合同管理等方面情況，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度專項工作考評，由紀檢、監(jiān)察部門牽頭，會同發(fā)改、財政、審計、建設(shè)、水利等部門進行考核，進一步加強政府投資項目監(jiān)督管理力度。

2.4 加強隊伍建設(shè)

縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)必須堅持以人為本，努力打造一支講政治、懂政策、精業(yè)務(wù)、會管理的農(nóng)發(fā)干部隊伍。首先，要加強學習，提高能力?！笆濉睍r期農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作，任務(wù)艱巨，每個農(nóng)發(fā)干部要認清形勢，增強責任感和使命感。服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)群眾、服務(wù)項目，當好政策的宣傳員、群眾的服務(wù)員、項目的管理員，這是職責所在。這就要求我們不斷學習，不斷實踐，提高自己的實際工作和項目管理能力。對于在實施過程中發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計脫離實際，確需調(diào)整變更的，要按程序及時辦理報批，提高辦事效率；其次，要加強干部培訓工作。鑒于縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)人員較少的實際，建議省、市農(nóng)發(fā)機構(gòu)對縣（市）農(nóng)發(fā)機構(gòu)的人員進行分級分類培訓，旨在通過干部培訓這一途徑，提高干部隊伍的政策水平和業(yè)務(wù)能力；第三，要穩(wěn)定隊伍，充實技術(shù)力量。隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家、地方財力的增強，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入會進一步增加。要保持隊伍的相對穩(wěn)定，充實和加強技術(shù)力量，有利于更好地開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理，促進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)又好又快發(fā)展。

[1]王鳴鶴.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程管護情況調(diào)研報告[J].農(nóng)村財政與財務(wù)，2011.12.

[2]吳文珠.淺談農(nóng)業(yè)開發(fā)土地治理項目工程質(zhì)量管理[J].湖南水利水電，2011.08.