公共信息資源管理機(jī)制的探討

王惠珠

（衢州職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館，浙江 衢州 324000）

隨著網(wǎng)絡(luò)、通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展，我們進(jìn)入了充滿了信息和知識(shí)的信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的一種重要資源。公共信息資源是最龐大、復(fù)雜、人們利用最多的信息資源。對(duì)公共信息資源進(jìn)行有效的管理對(duì)優(yōu)化社會(huì)信息資源，改善人們的信息環(huán)境，方便人們的信息利用有著重要的作用。

1.公共信息資源及其管理

1.1 公共信息資源概念

對(duì)于公共信息資源這一概念，目前國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有形成共識(shí)，只是出現(xiàn)了一些有影響的定義。如美國(guó)《田納西州公共信息法案》指出，公共信息是在法律或法令以及與官方事務(wù)相聯(lián)系下所收集、組織和保管的信息，包括政府部門產(chǎn)生的信息或?yàn)檎块T所生產(chǎn)以及政府部門所擁有的信息或有權(quán)獲取的信息。在聯(lián)合國(guó)《發(fā)展和促進(jìn)公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案》中定義：“公共信息資源是指不受知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無(wú)須授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)來(lái)源、類型及信息。”在國(guó)內(nèi)，一些學(xué)者從公共信息資源的覆蓋范圍上對(duì)其進(jìn)行了分析，認(rèn)為公共信息資源不但指政府信息資源，還包括第三部門（非營(yíng)利機(jī)構(gòu)）等社會(huì)組織及個(gè)人以公開(kāi)的方式所發(fā)布的組織信息（如企業(yè)宣傳冊(cè)）、個(gè)人信息（如博客）等。夏義堃則強(qiáng)調(diào)了其公共性，認(rèn)為公共信息是一種特定的實(shí)用型信息類型，它是指所有發(fā)生并應(yīng)用于社會(huì)的公共領(lǐng)域，由公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行管理，具有公共物品特性，并能為全體社會(huì)公眾共同擁有和利用的信息。

1.2 公共信息資源的分類

按照公共產(chǎn)品的兩個(gè)基本特征可以把公共信息資源分為純公共信息資源和準(zhǔn)公共信息資源。純公共信息資源是指完全具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)特征的信息資源，例如氣象信息、地理信息、公共知識(shí)等。這類信息是屬于全社會(huì)所有公民的。準(zhǔn)公共信息資源是指只具備上述兩個(gè)特征中的一個(gè)，另一個(gè)不完全具備；或兩個(gè)都不完全具備的信息資源。準(zhǔn)公共信息資源的非排他性不完全主要表現(xiàn)在可以通過(guò)收費(fèi)的手段排除一部分人消費(fèi)該信息的可能。

按照產(chǎn)生公共信息資源的機(jī)構(gòu)來(lái)劃分可以把公共信息資源分為：

（1）政府產(chǎn)生和擁有的公共信息資源，這一部分信息資源在公共信息資源占有的比重最大，因此人們常常將公共信息資源與政府信息資源混為一談；

（2）公益事業(yè)單位產(chǎn)生和擁有的公共信息資源；

（3）其他組織產(chǎn)生和擁有的公共信息資源[3]；

（4）個(gè)人公開(kāi)發(fā)表的弱知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的信息，例如（個(gè)人博客）。

按照內(nèi)容種類，公共信息資源可分為國(guó)家政策法規(guī)、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境(包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通系統(tǒng))、公共服務(wù)信息，也包括技術(shù)資源、專利信息和招商信息、企業(yè)數(shù)據(jù)等。

按照地域分布可以把公共信息資源分為：（1）全國(guó)性公共信息資源；（2）區(qū)域性公共信息資源。

1.3 公共信息資源管理的概念和內(nèi)涵

管理是指為了達(dá)到某一共同目標(biāo)在組織內(nèi)進(jìn)行的有意識(shí)、有組織的指揮、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新活動(dòng)，管理具有組織、計(jì)劃、決策、領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能。斯蒂芬·P ·羅賓斯和瑪麗·庫(kù)爾塔對(duì)管理下的定義是：“管理這一術(shù)語(yǔ)指的是和其他人一起并且通過(guò)其他人來(lái)切實(shí)有效完成活動(dòng)的過(guò)程?！边@一定義把管理視作過(guò)程，它既強(qiáng)調(diào)了人的因素，又強(qiáng)調(diào)了管理的雙重目標(biāo)，既要完成活動(dòng)，又要講究效率。即以最低的投入換取最大的產(chǎn)出。

如何給公共信息資源管理進(jìn)行概念上的界定？夏義堃指出“公共”是構(gòu)成公共信息資源管理的最本質(zhì)的概念。也就是說(shuō)公共性是公共信息資源管理的基本特征，這其中包括管理內(nèi)容的公共性、管理主體的公共性和管理客體的公共性。公共信息資源管理是以政府為核心的多元社會(huì)行為主體及其網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，為了最大限度地促進(jìn)信息資源的全社會(huì)共享和信息資源效用價(jià)值的實(shí)現(xiàn),維護(hù)社會(huì)公共利益，綜合運(yùn)用各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、技術(shù)的管理方法和手段，在公共參與下實(shí)現(xiàn)對(duì)公共信息資源的多元管理。[5]因此本文把研究的重點(diǎn)放在"管理"上，從管理的機(jī)制和功能出發(fā)對(duì)我國(guó)的公共信息資源進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)公共信息資源的優(yōu)化整合，便于公眾對(duì)信息的利用，合理分配投入和產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)公眾的公共利益。

2.目前我國(guó)公共信息資源管理存在的問(wèn)題

目前我國(guó)公共信息管理領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題有：（1）對(duì)公共信息資源管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。目前我國(guó)還沒(méi)有將公共信息資源上升到關(guān)鍵的資源和戰(zhàn)略性資源的高度。（2）政策與法律保障不利。我國(guó)目前還沒(méi)有一個(gè)專門負(fù)責(zé)公共信息資源管理的機(jī)構(gòu)，也尚未出臺(tái)一部全國(guó)性的公共信息管理法規(guī)或條例，已通過(guò)的相關(guān)法規(guī)太籠統(tǒng)、抽象。（3）政府信息公開(kāi)困難重重。目前，我國(guó)政府信息全部歸國(guó)家所有，不公開(kāi)是原則，公開(kāi)是例外，很多掌握在相關(guān)部門手中的信息，公眾無(wú)法通過(guò)正常的途徑獲得。加上由于技術(shù)等方面的原因，政府信息公開(kāi)難以為普通公眾所熟悉，信息成為一些行政機(jī)關(guān)，甚至是權(quán)力擁有者個(gè)人謀取私利的工具，造成信息壟斷。信息的不公開(kāi)造成了信息資源的極大浪費(fèi)，還產(chǎn)生了資源配置失調(diào)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本增加、腐敗滋生等一系列社會(huì)問(wèn)題[6]。（4）政府上網(wǎng)工程普及后不夠深入。"政府上網(wǎng)工程"和信息港項(xiàng)目提供的信息量小、陳舊，遠(yuǎn)不能滿足公眾對(duì)公共信息的需求，普遍存在有硬件無(wú)軟件、有形式無(wú)內(nèi)容的局面。此外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的實(shí)施步驟，信息化基礎(chǔ)條件比較落后，缺乏公共信息管理人才也影響了公共信息管理的順利發(fā)展。（5）公共信息服務(wù)存在著短期行為嚴(yán)重、效率低；浪費(fèi)嚴(yán)重、個(gè)性化服務(wù)空白、資源動(dòng)員能力薄弱；發(fā)展不均衡、創(chuàng)新乏力；衙門作風(fēng)嚴(yán)重、公共信息供給規(guī)模不當(dāng)；過(guò)剩與短缺并存、公共信息服務(wù)質(zhì)量低；深度開(kāi)發(fā)欠缺等問(wèn)題。（6）管理體制條塊分割，部門設(shè)置交叉重復(fù)。我國(guó)公共信息資源管理部門設(shè)置主要包括圖書館、科技情報(bào)所檔案館和政府信息資源管理中心,各有自己的上級(jí)主管部門，分別為各級(jí)文化部門、科技部門、檔案管理部門以及政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)圖書館又分為公共圖書館、高校圖書館、科學(xué)院圖書館3個(gè)系統(tǒng)，這樣使信息資源管理在體制上出現(xiàn)了嚴(yán)重的條塊分割、多頭管理的狀態(tài)。各有側(cè)重，功能交叉，勢(shì)必影響國(guó)家信息資源管理政策的有效實(shí)施，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作。（7）缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和公共信息資源共享機(jī)制目前我國(guó)公共信息資源協(xié)調(diào)職權(quán)主要掌握在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、地方各級(jí)政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組手中，而公共信息資源管理體制又存在多頭管理，這就難以真正發(fā)揮信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的職能作用國(guó)家公共信息資源開(kāi)發(fā)利用與管理需要建立一個(gè)具有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)能力和管理職權(quán)的管理部門，同時(shí)要真正實(shí)現(xiàn)公共信息資源的全國(guó)范圍內(nèi)的合理流動(dòng)、合理使用、良性發(fā)展，就必須建立健全各級(jí)公共信息共享機(jī)制。

3.我國(guó)公共信息資源管理機(jī)制初探

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，機(jī)制是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、各要素之間相互作用、相互聯(lián)系、相互制約的形式及其運(yùn)動(dòng)原理和內(nèi)在的、本質(zhì)的工作方式。在本文中公共信息資源管理機(jī)制是指對(duì)我國(guó)公共信息資源管理內(nèi)的各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和組織，使之相互聯(lián)系、相互制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共信息資源的優(yōu)化整合、對(duì)之進(jìn)行有效管理，為公眾提供及時(shí)有效的信息服務(wù)，盡量充分的滿足公眾的信息需求，使公共信息資源發(fā)揮它該有的效用。

3.1 我國(guó)公共信息資源管理機(jī)制中的角色定位

在管理學(xué)中，管理組織有明確的職能劃分，只有分工和職能劃分明確，才能實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，使整個(gè)機(jī)構(gòu)得以有效的運(yùn)作。在這其中，有兩個(gè)角色對(duì)管理的有效實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。

——領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)者是指在組織中擔(dān)任某種職務(wù)、擁有某種權(quán)力的機(jī)構(gòu)。在公共信息資源管理機(jī)制中，領(lǐng)導(dǎo)者就是指對(duì)公共信息資源具有宏觀上的規(guī)劃、整合、處理等權(quán)力和功能同時(shí)也具有約束公共信息資源使用者權(quán)限的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。由于公共信息資源的公共性，所以毫無(wú)疑問(wèn)政府在這個(gè)管理機(jī)制中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最高領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。政府負(fù)責(zé)對(duì)公共信息資源的宏觀規(guī)劃，制定相關(guān)的信息政策，推動(dòng)信息共享和公開(kāi)，同時(shí)制定相關(guān)法律制度以保證公眾獲取公共信息的權(quán)利。政府在公共信息資源管理中的權(quán)力和職能主要有：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃。公共信息資源是整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的結(jié)果。公共信息資源內(nèi)容具有廣泛性和公共性，并且其用戶具有公共性和多樣性，這樣使得公共信息資源的管理納入了整個(gè)社會(huì)的范疇，政府作為最大的公共信息資源產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和最大的社會(huì)公共利益的代表，可以站在社會(huì)的高度來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃公共信息資源，制定信息政策，完善信息公開(kāi)和共享的法規(guī)制度，加強(qiáng)公共信息資源管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保證每個(gè)公民合理的公共信息需求。（2）整合信息資源，優(yōu)化信息網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)信息以一種混亂的秩序、錯(cuò)誤的規(guī)則在流動(dòng)時(shí)，就會(huì)形成信息熵，不但不能滿足公眾的信息需求，反而會(huì)使公眾獲取信息的難度增加，使公共信息資源的投入大于產(chǎn)出，那么這筆信息財(cái)富就得不到很好的利用。政府對(duì)公共信息資源的整合關(guān)系到公共信息資源能否有效利用的問(wèn)題，所以一定要從全局的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)所有信息資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定其統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使各信息資源之間能夠有效交流，盡可能減少冗余或不一致的信息。

——管理者。管理者的一般定義是指指揮別人行動(dòng)的人。許多管理學(xué)書籍中把管理者比喻成一位交響樂(lè)的指揮，具體而言，所謂管理者是指擔(dān)任某一職務(wù)，具有相應(yīng)的權(quán)力、責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，使組織活動(dòng)有效進(jìn)行的人員。管理者是管理活動(dòng)的主體，在管理系統(tǒng)處于核心和主導(dǎo)的地位，管理的成效有無(wú)或大小，管理者起著重要作用。在公共信息資源管理中，公共圖書館、檔案局等公益單位以及政府信息部門充當(dāng)著管理者的角色。但是缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和公共信息資源共享機(jī)制。目前我國(guó)公共信息資源協(xié)調(diào)職權(quán)主要掌握在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、地方各級(jí)政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組手中，而公共信息資源管理體制又存在多頭管理，這就難以真正發(fā)揮信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的職能作用。國(guó)家公共信息資源開(kāi)發(fā)利用與管理需要建立一個(gè)具有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)能力和管理職權(quán)的管理部門，同時(shí)要真正實(shí)現(xiàn)公共信息資源的全國(guó)范圍內(nèi)的合理流動(dòng)、合理使用、良性發(fā)展，就必須建立健全各級(jí)公共信息共享機(jī)制。

——公眾參與。建立公眾參與式的管理模式兼顧效率與公平。傳統(tǒng)意義上公共資源管理屬于政府管理的范疇，這種以政府為中心的單一化的管理體制和模式，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代信息社會(huì)的發(fā)展要求，又加之政府作為利益集團(tuán)從本質(zhì)上具有自利性，在公共信息資源管理的過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生了不少問(wèn)題，甚至存在以權(quán)謀私、損公濟(jì)私的行為。由于局外人式的監(jiān)督很難真正發(fā)揮效用，這需要公眾和其他一些社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與到公共信息資源管理的過(guò)程中，協(xié)同政府進(jìn)行管理。

3.2 建立一套適應(yīng)多元化發(fā)展戰(zhàn)略的公共信息資源管理評(píng)價(jià)體系

社會(huì)對(duì)公共信息資源的消費(fèi)和使用取決于所提供的公共信息資源的數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)水平。在傳統(tǒng)的公共信息資源管理模式下，公共信息資源的控制權(quán)和使用權(quán)大都掌握在政府手中，政府是公共信息資源管理的唯一主體，缺少有效的動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制。在多元化的公共信息資源管理模式下，不同主體從事公共信息資源管理的能力和專業(yè)化水平通常存在很大差異，并且追求利潤(rùn)的最大化是每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體的最終目標(biāo)。"評(píng)價(jià)"是一種有效的監(jiān)督機(jī)制。公共信息資源管理評(píng)價(jià)體系的建立一方面可以從資源建設(shè)水平、共享程度、綜合利用程度、服務(wù)質(zhì)量以及帶來(lái)的社會(huì)效用等多個(gè)方面對(duì)每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體的管理水平和管理能力進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，從而保證公共信息資源管理的有序進(jìn)行；另一方面還可以為不同的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)參與公共信息資源管理提供一個(gè)公平的、開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，并可從宏觀引導(dǎo)公共信息資源管理的合理化和科學(xué)化。

3.3 構(gòu)建公共信息共享機(jī)制

在我國(guó)構(gòu)建完善的信息共享體系，應(yīng)充分協(xié)調(diào)各類公共信息資源管理機(jī)構(gòu)的利益，以市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制為信息共享的推動(dòng)引擎，達(dá)到信息共享的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重。

公共信息資源是重要的信息財(cái)富，但是信息只有成為有效的信息流才能為人所利用，起到它應(yīng)有的作用，隨著信息革命的深入、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)在資源配置上的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。公共信息，作為一種國(guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)，也日益成為各國(guó)政府管理的優(yōu)先目標(biāo)。完善公共信息資源管理機(jī)制，明確公共信息資源管理中的各項(xiàng)職能分配，才能使公共信息資源管理實(shí)現(xiàn)其目的。

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