中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)特征解析

郭振中，王凱艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽 110819)

中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)特征解析

郭振中1，王凱艷2

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽 110819)

以政策針對性和政策實施時間為依據(jù)，將建國以來的鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策進(jìn)行階段劃分，有利于增強(qiáng)對該政策的全面理解，從宏觀上把握政策的總體發(fā)展趨勢;從鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策演進(jìn)的背景、措施、政策效果和政策核心等角度闡述各階段的特征，正確評估政策實施的效果，有利于發(fā)現(xiàn)政策演進(jìn)中的不足之處，為政策進(jìn)一步的完善提供依據(jù);在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，基于該政策的歷史階段特征，建立鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策演進(jìn)優(yōu)化模型，指出鋼鐵技術(shù)政策應(yīng)該并且能夠朝著增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)能力的方向演進(jìn)，以提升鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平.

鋼鐵產(chǎn)業(yè);技術(shù)政策;演進(jìn)特征

鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策中最重要和最核心的產(chǎn)業(yè)政策，對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有重要的推動作用，能夠促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力和水平的提高，有利于增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)能力和國際競爭力.

1 鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的相關(guān)研究

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是政府所制定的用以選擇部分產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，用以引導(dǎo)、監(jiān)督、干預(yù)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和實現(xiàn)從技術(shù)開發(fā)到技術(shù)商品化、產(chǎn)業(yè)化的一系列配套政策措施［1］.因此，鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策就是政府制定的用以選擇鋼鐵產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保證鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)的開發(fā)推廣的配套政策措施.

目前關(guān)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的研究不少，主要從技術(shù)政策的淘汰落后產(chǎn)能和技術(shù)創(chuàng)新角度進(jìn)行研究.例如李新創(chuàng)認(rèn)為淘汰落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策有悖于現(xiàn)實，陷入了盲目淘汰小型設(shè)備的怪圈，建議通過科學(xué)界定落后工藝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策標(biāo)準(zhǔn)重新確定，突出環(huán)保指標(biāo)等措施來調(diào)整鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策［2］.陳寶明主要從我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的內(nèi)外部環(huán)境、當(dāng)前自主創(chuàng)新方面存在的問題等角度研究，指出要繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的引導(dǎo)力度［3］.這些文獻(xiàn)關(guān)注的是政策的實施效果，通過政策執(zhí)行反推政策內(nèi)容的不合理之處.到目前為止，還未見有學(xué)者將鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策本身作為研究對象進(jìn)行系統(tǒng)的縱向研究.

本文將對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)進(jìn)行階段性劃分，分析不同階段的政策特征.厘清鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的發(fā)展脈絡(luò)，準(zhǔn)確把握鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演變特征，有助于為未來鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的走向做出準(zhǔn)確的預(yù)測，從而促進(jìn)政策的優(yōu)化，正確發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.

2 鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)特征

分析鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)特征要確定科學(xué)合理的階段劃分依據(jù).政策不是僵化的.新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為適應(yīng)新情況而對原政策加以修改調(diào)整［4］403.因此，政策的運動具有一定針對性，即指在政策發(fā)展的歷史進(jìn)程中，政策制定者(個人或決策組織)根據(jù)當(dāng)時環(huán)境、水平和要求等客觀條件，確定某一時期的政策，選擇特定的方法手段，使之符合實際需要.政策針對性的變化過程直觀反映出政策的變遷過程，因此以政策針對性和政策實施時間為依據(jù)，將鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)劃分為以下4個階段，即改革開放之前的針對性空白階段、改革開放初期的針對性引進(jìn)階段、改革開放中期的針對性應(yīng)用階段以及新世紀(jì)以后的針對性創(chuàng)新階段.

準(zhǔn)確把握鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)特征要明確政策制定的背景、措施，全面客觀的評價實施效果，準(zhǔn)確把握政策核心.

2.1 改革開放之前的針對性空白階段(1949年——1978年)

改革開放以前，我國處于相對封閉的國際環(huán)境中，無法共享世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)的技術(shù)進(jìn)步成果，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)具有現(xiàn)代水平的先進(jìn)技術(shù)和裝備幾乎是空白.在計劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響下，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點是擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及增加鋼鐵產(chǎn)量.但是，這一時期，在“左”傾的思想指導(dǎo)下，不顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提出“趕英超美”目標(biāo)，最終使得我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展付出慘重代價.1958年“大躍進(jìn)”時期在全國掀起的大煉鋼鐵最為典型.各地大力發(fā)展小鋼鐵企業(yè)，在當(dāng)時共建成小高爐、土高爐60萬座，這些小企業(yè)生產(chǎn)出來的土鋼、土鐵質(zhì)量很差，很難加工使用，且消耗大、成本高.

這一階段缺乏對鋼鐵技術(shù)的關(guān)注，處于鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策針對性空白階段.雖然鋼鐵產(chǎn)量有一定的提高，但是沒有技術(shù)支撐，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然受阻.如圖1所示，在中國和世界鋼產(chǎn)量的對比中可以看出，中國的鋼鐵工業(yè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界水平.該階段的政策核心是片面追求數(shù)量，忽視質(zhì)量.針對性鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的缺失和片面追求數(shù)量的政策脫離了鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展造成極大破壞，致使我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)處于極低水平，導(dǎo)致我國在國際競爭上處于弱勢地位.

圖1 世界鋼產(chǎn)量［5］與中國鋼產(chǎn)量［6］對比Fig.1 A Comparison of steel production in the world［5］and China［6］

2.2 改革開放初期的針對性引進(jìn)階段(1978年——1992年)

中共十一屆三中全會后，我國實行改革開放，加強(qiáng)了與世界各國的聯(lián)系，為共享這一時期的鋼鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步成果提供了有利的條件，我國在這一時期大量引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，積極利用國際成果.1978年，我國做出了通過引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，利用進(jìn)口鐵礦石，建設(shè)上海寶山鋼鐵廠的戰(zhàn)略決策.1982年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于對現(xiàn)有企業(yè)有步驟、有重點地進(jìn)行技術(shù)改造的決定》，積極利用外資，引進(jìn)適合我國情況的先進(jìn)技術(shù).1986年，國務(wù)院做出了利用外資加快鋼鐵工業(yè)發(fā)展的決定，并專門批準(zhǔn)成立了中國國際鋼鐵投資公司，負(fù)責(zé)籌措外資，進(jìn)行引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)的談判、簽約［7］.

該時期開始出現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，其中涉及技術(shù)和設(shè)備引進(jìn)的政策占相當(dāng)大的比例，因此處于政策的針對性引進(jìn)階段.大規(guī)模的技術(shù)和設(shè)備的引進(jìn)提高了整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，增強(qiáng)了企業(yè)的競爭力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政策核心開始出現(xiàn)注重質(zhì)量的萌芽.但是，在沒有考慮我國實際情況的前提下，為了擴(kuò)大產(chǎn)量，政府盲目引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備.這樣的引進(jìn)政策造成引進(jìn)方式和結(jié)構(gòu)上的不合理以及重復(fù)引進(jìn)的問題，造成了大量設(shè)備功能開發(fā)不全面和功能浪費，給國家資源和財政帶來了巨大的浪費.從該階段的政策盲目性可以看出該階段的政策核心仍以增加產(chǎn)量為主.

2.3 改革開放中期的針對性應(yīng)用階段(1993年——2000年)

隨著改革開放的不斷深入，我國逐步走上了社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路，得到世界各國的普遍認(rèn)可，這為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇.國家逐步重視以引導(dǎo)方式對鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀管理與調(diào)控，發(fā)布了一系列發(fā)展指南和發(fā)展目錄.鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在這一時期多注重技術(shù)和設(shè)備的應(yīng)用，例如1994年的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》指出要在煉鋼軋鋼上積極運用新工藝新技術(shù).鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策處于針對性應(yīng)用的階段.

該階段不再盲目的進(jìn)行技術(shù)和設(shè)備的引進(jìn)，而是修煉內(nèi)功，注重鋼鐵產(chǎn)品的質(zhì)量、技術(shù)性能的提高和能耗、物耗及生產(chǎn)成本的降低.可以看出，這一時期的鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策正處于逐步完善和理性的階段.注重質(zhì)量逐漸成為鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的核心.該階段的政策注重從本身實際出發(fā)，因地制宜的發(fā)展技術(shù)應(yīng)用，鋼鐵產(chǎn)量大增，如圖2所示，1998年我國鋼鐵產(chǎn)量超過美國，使我國躋身鋼鐵大國之列;同時為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)生力量的增強(qiáng)和自身技術(shù)能力的提高打下了堅實的基礎(chǔ).但是，在技術(shù)應(yīng)用方面，政府財政投入較少，經(jīng)費支持力度不夠，與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn).國家財政支持的薄弱導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用難度加大，企業(yè)成本增加，技術(shù)推廣面有限;這對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和水平的提高非常不利.

圖2 1998年各國鋼鐵產(chǎn)量統(tǒng)計圖［8］Fig.2 Iron and steel production of some countries in 1998［8］

2.4 新世紀(jì)以后的針對性創(chuàng)新階段(2001年至今)

在我國加入WTO后，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)面對的是更加開放的國際市場，國際競爭日益激烈.雖然我國的技術(shù)裝備水平大為提高，主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)得到明顯的改善，但是我國的自主創(chuàng)新能力不足，掌握的核心技術(shù)少之又少，在國際市場上仍然處于弱勢地位.同時我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨著很多問題，如自然資源匱乏，如圖3所示.在此圖中可以看出每年的進(jìn)口礦石數(shù)量呈年年遞增趨勢，且占鐵礦石總產(chǎn)量的比重不斷增加，對外依賴程度高，國內(nèi)礦產(chǎn)資源不足;環(huán)境污染嚴(yán)重的問題在我國也日益嚴(yán)重，如圖4所示，從總體看，我國重點大中型企業(yè)噸鋼污染物的排放量總體趨勢處于上升水平，從占全國工業(yè)排放的比重看，黑色金屬冶煉及壓延工業(yè)污染物排放總量沒有顯著下降，我國總體環(huán)保水平低于發(fā)達(dá)國家，這已經(jīng)成為限制我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方面.為解決這些問題，國家制定了很多的技術(shù)政策.例如2002年的《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》指出鋼鐵應(yīng)重點發(fā)展對鋼鐵工業(yè)長期發(fā)展具有影響的熔融還原、新一代鋼鐵材料開發(fā)等前沿技術(shù);發(fā)展節(jié)能降成本的燒結(jié)煉焦新技術(shù)、高爐綜合節(jié)能及環(huán)保技術(shù)、電爐高效煉鋼技術(shù)等;提高冶金產(chǎn)品質(zhì)量，開發(fā)純凈鋼生產(chǎn)工藝技術(shù)、控制軋制與控制冷卻技術(shù)、智能化技術(shù)等;發(fā)展降低燒結(jié)機(jī)廢氣排放量與廢氣循環(huán)技術(shù)、新型煉焦技術(shù)、干熄焦技術(shù)、高爐節(jié)能降低二氧化碳技術(shù)、高爐渣和煉鋼爐渣的資源化技術(shù)、粉塵回收技術(shù)等［10］.

圖3 2001－2009年中國國產(chǎn)鐵礦和進(jìn)口鐵礦的數(shù)量［9］18Fig.3 Amount of domestic and imported iron ore from 2001 to 2009［9］18

圖4 2000－2008年我國重點大中型企業(yè)噸鋼污染物排放［9］24Fig.4 Pollution emissions per tonne of steel in large and medium－sized enterprises of China from 2000 to 2008［9］24

此階段政策制定注重于鋼鐵行業(yè)技術(shù)研發(fā)能力、設(shè)備裝備水平、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)核心競爭力等方面的提升，是政策的針對性創(chuàng)新階段.從國家政策內(nèi)容上分析，提高產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力是該階段政策核心.針對性創(chuàng)新政策階段的到來，促使我國高質(zhì)量的鋼鐵實現(xiàn)了重大的突破，如圖5所示，2007年我國高質(zhì)量的鋼材品種的生產(chǎn)能力增強(qiáng).此階段的技術(shù)政策有力地支撐了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè);改善了環(huán)境，提升了行業(yè)環(huán)保水平;規(guī)范了鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，使得我國形成了較完善的創(chuàng)新體系，為我國進(jìn)一步向鋼鐵產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國靠攏做出了重要貢獻(xiàn).但是該階段的鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策設(shè)計缺乏對自主創(chuàng)新的引導(dǎo)，企業(yè)仍將規(guī)模擴(kuò)展戰(zhàn)略作為首要任務(wù)，創(chuàng)新能力依然很薄弱，產(chǎn)業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展，國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間越發(fā)狹小.

圖5 2007年我國鋼材品種產(chǎn)量［11］Fig.5 Produnction of steel in varieties of China in 2007［11］

3 鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的演進(jìn)方向分析

本文通過對鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策階段化的研究，總結(jié)出政策演進(jìn)特征明顯，并且演進(jìn)階段是層層推進(jìn)的，即鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的每一次演進(jìn)都是為了進(jìn)一步優(yōu)化政策系統(tǒng)，促進(jìn)技術(shù)政策決策的科學(xué)化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應(yīng)有的作用［4］406.因此，建立了鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的優(yōu)化演進(jìn)模型，如圖6所示，在歷史發(fā)展軌跡的基礎(chǔ)上，為了克服前一階段的政策缺陷，吸取之前政策的經(jīng)驗教訓(xùn)，綜合考慮政策環(huán)境、政策核心等全方位的因素，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的主要演進(jìn)方向.該演進(jìn)方向能夠保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)綜合競爭力的提升，使我國在日益激烈的國際競爭中占有一席之地.

增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的政策演進(jìn)方向具有可靠性的保障.決策者的思想水平和決策水平比較之前有很大的進(jìn)步，他們能夠全面考慮政策的因素，試圖科學(xué)合理地制定政策;政策執(zhí)行手段和政策工具的多樣化能夠調(diào)動市場主體積極性，在有效激勵企業(yè)參與創(chuàng)新的同時重視自身的可持續(xù)發(fā)展能力;經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)步發(fā)展提供了雄厚的基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)能力的增強(qiáng)提供了肥沃的土壤和堅實的基礎(chǔ);科技人員數(shù)量和質(zhì)量的增加為可持續(xù)能力的增強(qiáng)提供了人才保障.

若要使未來的鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策體現(xiàn)可持續(xù)能力的特性，應(yīng)該注重以下幾方面.

(1)鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法治化.產(chǎn)業(yè)政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志.即使是政府的有關(guān)規(guī)定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準(zhǔn)，服從法律的要求［12］.產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是政府的行政手段，行政權(quán)力的擴(kuò)張性和任意性增添了產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策制定與執(zhí)行中的不確定性、不透明性.因而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法治化將使產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的調(diào)控更具權(quán)威性、穩(wěn)定性與普遍有效性［13］.

圖6 鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策優(yōu)化演進(jìn)模型Fig.6 Evolution model of optimized the iron and steel industry technology policy

(2)提供知識產(chǎn)權(quán)保護(hù).知識產(chǎn)權(quán)是保證企業(yè)內(nèi)部資源與能力在外部競爭環(huán)境中占有優(yōu)勢的政策保護(hù).提供知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有助于企業(yè)獲得利潤，促進(jìn)自身的發(fā)展;通過自身的發(fā)展進(jìn)一步自主創(chuàng)新，以保持其在市場競爭中的相對優(yōu)勢地位，形成良性循環(huán)，促進(jìn)可持續(xù)能力的提升，在國際競爭中保持核心優(yōu)勢.

(3)鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)該為企業(yè)的發(fā)展提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會，提高企業(yè)的認(rèn)識.針對目前企業(yè)創(chuàng)新動力不足和環(huán)保能力低下的情況，除了采取稅收等措施外，真正應(yīng)該做的是提高企業(yè)的思想認(rèn)識，意識到可持續(xù)發(fā)展的重要性，因此政策在制定中要注重引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)認(rèn)識，提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會，真正的從思想上調(diào)動市場主體的積極性.

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(CHI Jing－dong，LI Quan－gong.The investment and development of iron＆steel industry for the last 30 years［C］// Review of The Investment and Development for the Last 30 Years Professional Proceedings(4).Economic Management Press，2008:229.)

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(Ma Ling，Hu Chao－ yang. Innovative country and legalization of industrial technology policy［J］.Science＆Technology and Economy，2007(5):39－40.)

Characteristics of different evolution stages of the iron and steel industry technology policy in China

GUO Zhen-zhong1，WANG Kai-yan2
(School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China)

The iron and steel industry technology policy is classified by the directionality of the policy and policy implementation time according to its characteristics.It is beneficial to enhancing understand the policy and macroscopically grabbing the trend of the policy.A correct description of the policy characteristics from the policy background，measures，effects and policy core is helpful to find out disadvantages and provide policy developing basis.Under the guidance of scientific development theory and based on the history，it is possible to predict the steel industry technology policy so that lead China’s iron and steel industry step in the direction of sustainable development and to improve the technology level of the iron and steel industry by the model building.

the steel industry;technology policy;characteristics of different evolution stages

F 423

A

1671-6620(2012)02-0152-05

2011-10-08.

東北大學(xué)985哲學(xué)社會科學(xué)研究基地資助.

郭振中 (1960—)，男，東北大學(xué)副教授，博士，E－mail:guozz0730@sina.com.