我國湖泊管理的思考

姜琦，席海燕，焦立新，倪兆奎

1.國家水體污染控制與治理重大專項管理辦公室，北京 100029

2.環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險評估國家重點實驗室，中國環(huán)境科學(xué)研究院湖泊生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新基地，國家環(huán)境保護(hù)湖泊污染控制重點實驗室，北京 100012

我國是一個多湖泊的國家，湖泊具有供水、防洪、航運、養(yǎng)殖、觀光等多重價值，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。20世紀(jì)50年代末至80年代中期，我國開展的第一次全國湖泊調(diào)查結(jié)果顯示，全國共有面積大于1.0 km2的天然湖泊2795個，總面積達(dá)91019.63 km2［1］。近30年來，由于人類活動方式、強度和不同湖泊自然演化速度、方向等差異，導(dǎo)致我國湖泊出現(xiàn)了水污染嚴(yán)重、富營養(yǎng)化、面積萎縮以及生態(tài)功能退化等一系列的生態(tài)環(huán)境問題［2］。2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，26個國控重點湖泊(水庫)中，水質(zhì)滿足Ⅱ類的 1個，占 3.8%;Ⅲ類的 5個，占19.2%;Ⅳ類的4個，占15.4%;Ⅴ類的6個，占23.1%;劣Ⅴ類的10個，占38.5%。營養(yǎng)狀態(tài)為重度富營養(yǎng)的1個，占3.8%;中度富營養(yǎng)的2個，占7.7%;輕度富營養(yǎng)的11個，占42.3%;其他均為中營養(yǎng)，占46.2%［3］。另據(jù)中國科學(xué)院的最新調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，近30年來全國新發(fā)現(xiàn)面積在1.0 km2以上的湖泊131個，但卻有243個面積在1.0 km2以上的湖泊消失，其中因人類圍墾而消失的湖泊101個，占消失湖泊總量的42%［4］。

經(jīng)驗表明［5-8］，湖泊出現(xiàn)的一系列生態(tài)環(huán)境問題，大多數(shù)是由于對湖泊資源不合理、高強度的開發(fā)利用以及管理不善等原因造成的。發(fā)達(dá)國家尤其是美國、日本等國經(jīng)過多年的研究和實踐，在湖泊管理方面取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，積累了許多有益的經(jīng)驗。主要表現(xiàn)如下:1)以立法為先導(dǎo)。從日本等國的湖泊管理經(jīng)驗來看，具有立法為先導(dǎo)的特點，即通過立法加強對湖泊的保護(hù)。2)實施流域綜合管理。流域管理是美國21世紀(jì)的湖泊環(huán)境管理的基本戰(zhàn)略，也是英國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家水環(huán)境管理的基本戰(zhàn)略。3)日益注重生態(tài)的完整性。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變。4)廣泛的公眾參與。廣泛的公眾參與是美國、日本等國開展湖泊流域保護(hù)和管理的鮮明特色。5)充分運用新技術(shù)。計算機模擬，數(shù)據(jù)庫，GIS和RS等現(xiàn)代新技術(shù)在湖泊流域管理中被廣泛應(yīng)用。

在借鑒發(fā)達(dá)國家湖泊管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者期望通過對我國湖泊管理現(xiàn)狀的分析，探究湖泊管理中存在的主要問題及原因，探索符合我國實情的湖泊管理新思路，構(gòu)建我國湖泊管理新體系，以實現(xiàn)我國湖泊資源的高效、可持續(xù)發(fā)展和利用。

1 我國湖泊管理現(xiàn)狀

1.1 行政分級管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結(jié)合的湖泊管理體制

我國現(xiàn)行的湖泊管理體制可以概括為行政分級管理、部門分工管理與湖泊流域管理相結(jié)合的特征［9］，其組織結(jié)構(gòu)見圖1。根據(jù)《中華人民共和國水法》，我國現(xiàn)行水資源管理體制實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制［10］。因此，對湖泊水資源的管理基本遵循該規(guī)定。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，在部分重點湖泊設(shè)立流域管理機構(gòu)，如太湖流域管理局;在所管轄的范圍內(nèi)行使法律法規(guī)所規(guī)定的以及國務(wù)院水行政主管部門所授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作［11-12］。

圖1 我國現(xiàn)行湖泊管理體制組織結(jié)構(gòu)圖Fig.1 Organization chart of China's current lake management system

此外，國務(wù)院有關(guān)部門(如水利、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、市政和林業(yè)等)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)各自相關(guān)湖泊資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等管理工作?？h級以上地方人民政府相關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)湖泊資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等管理工作。如水利部門主要負(fù)責(zé)湖泊防洪蓄水、灌溉、排澇、供水、發(fā)電以及建設(shè)維修水工程等;交通部門管理水運和航道，負(fù)責(zé)航道的治理和監(jiān)督;漁業(yè)部門管理漁業(yè)捕撈、漁業(yè)開發(fā)和水產(chǎn)養(yǎng)殖;林業(yè)部門負(fù)責(zé)管理濕地資源和野生鳥類、禽類等;環(huán)保部門負(fù)責(zé)湖區(qū)水質(zhì)污染監(jiān)測和控制、生態(tài)保護(hù)等工作。

1.2 湖泊管理法律法規(guī)體系已初步建成，但仍需進(jìn)一步完善

當(dāng)前，我國湖泊管理法律法規(guī)體系已初步建成。現(xiàn)行國家層面的法律法規(guī)體系中有多處體現(xiàn)了對湖泊資源的保護(hù)以及合理開發(fā)利用?！稇椃ā分饕獜膰衣氊?zé)和公民義務(wù)方面，對自然資源的保護(hù)做了原則性的規(guī)定，湖泊作為我國重要的自然資源之一被涵蓋其中。與湖泊水資源和水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)主要包括:《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法實施細(xì)則》、《中華人民共和國水土保持法》等。在《中華人民共和國水法》中規(guī)定了包括湖泊水資源在內(nèi)的我國的水資源管理體制，水資源規(guī)劃，水資源開發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護(hù)等方面的內(nèi)容。其他相關(guān)的一些法律法規(guī)，如《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》等也明確規(guī)定了包括湖泊漁業(yè)資源在內(nèi)的漁業(yè)資源的合理開發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)督管理等內(nèi)容。但是，目前我國尚沒有一部國家層面的專門針對湖泊的法規(guī)。

除上述國家層面的法律法規(guī)外，一些省市針對當(dāng)?shù)睾此h(huán)境保護(hù)和水資源管理的特點，開展了所在地區(qū)湖泊的立法工作。如2002年湖北省頒布了《武漢市湖泊保護(hù)條例》，2006年江西省頒布了《南昌市城市湖泊保護(hù)條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》;云南省也先后制定了《云南省程海保護(hù)條例》、《云南省星云湖保護(hù)條例》、《云南省杞麓湖保護(hù)條例》，大理白族自治州制定了《大理洱海保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。此外，我國首部跨區(qū)域湖泊條例——《太湖管理條例》，已報國務(wù)院常務(wù)會議審批，即將出臺。

1.3 湖泊環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃現(xiàn)狀

1.3.1 水質(zhì)系列標(biāo)準(zhǔn)為主的湖泊標(biāo)準(zhǔn)管理體系

目前，我國湖泊環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。一般入湖河流水質(zhì)執(zhí)行GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)河流標(biāo)準(zhǔn)的限值，而在一些地區(qū)，如云南大理，為了保護(hù)洱海湖泊水質(zhì)，對其入湖河流水質(zhì)提出了較高的要求，執(zhí)行GB 3838—2002中有關(guān)湖泊標(biāo)準(zhǔn)的限值。另外，根據(jù)湖泊功能區(qū)劃的不同，不同湖泊執(zhí)行不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。如發(fā)展?jié)O業(yè)的湖泊需滿足GB 11607—89《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》;作為飲用水水源的湖泊需同時滿足GB 3838—2002的Ⅲ類水水質(zhì)和GB 5749—2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中的生活飲用水水源水質(zhì)衛(wèi)生要求。我國湖泊水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)主要采用GB 3838—2002，但在總氮和總磷指標(biāo)評價方面考慮了湖泊的特征要求。湖泊水質(zhì)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)采用GB/T 14581—93《水質(zhì) 湖泊和水庫采樣技術(shù)指導(dǎo)》。該標(biāo)準(zhǔn)制定了湖泊的采樣方案設(shè)計、采樣技術(shù)、樣品保存和處理等要求。

1.3.2 規(guī)劃編制現(xiàn)狀

在湖泊規(guī)劃的編制方面，目前各專業(yè)規(guī)劃已基本形成體系。特別是在“三湖”，漁業(yè)、水利、環(huán)保等都有針對或者涉及湖泊的專項規(guī)劃，基本形成了防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發(fā)電、漁業(yè)、水資源保護(hù)、水污染防治等專項規(guī)劃體系。各部門在編制專項規(guī)劃時，也大都考慮到了與其他專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。如漁業(yè)部門編制湖泊漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，會考慮到漁業(yè)發(fā)展對湖泊水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響。但由于缺少經(jīng)過多部門協(xié)調(diào)一致的、權(quán)威性的湖泊流域綜合規(guī)劃，各專項規(guī)劃在執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)難以落實或者執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。仍以漁業(yè)規(guī)劃為例，盡管在規(guī)劃編制時考慮到了對湖泊環(huán)境的保護(hù)，但由于缺乏更高層面的湖泊流域綜合規(guī)劃和綜合管理機構(gòu)的監(jiān)管，導(dǎo)致不合理的漁業(yè)養(yǎng)殖對湖泊水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境的影響難以避免。

1.4 湖泊監(jiān)測評價網(wǎng)絡(luò)已基本建成

我國對湖泊的監(jiān)測管理主要由環(huán)保部門和水利部門共同負(fù)責(zé)。目前環(huán)境保護(hù)部在全國26個國控重點湖庫上設(shè)置斷面110個，省控監(jiān)測湖泊182個。湖泊常規(guī)監(jiān)測主要以流域為單元，優(yōu)化斷面為基礎(chǔ)。采用手工采樣、實驗室分析的方式。另外在17個重點湖庫的主要斷面已經(jīng)建成了水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)站。2003年以前，按水期進(jìn)行監(jiān)測，每年進(jìn)行枯、平、豐三個水期共六次監(jiān)測。自2003年開始，每月開展監(jiān)測。監(jiān)測時間為每月的1—10日。每月的監(jiān)測項目包括水溫、pH、電導(dǎo)率、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量、氨氮、石油類、揮發(fā)酚、汞、鉛、總磷、總氮、葉綠素a、透明度、水位等16項，部分省界斷面還進(jìn)行流量監(jiān)測，以計算污染物通量。每個水期監(jiān)測項目按照GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》表1中規(guī)定的24個項目進(jìn)行。地表水常規(guī)監(jiān)測的監(jiān)測斷面布設(shè)、樣品采集方法、保存和運輸、監(jiān)測等均按照HJ/T 91—2002《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行，分析方法均采用國家標(biāo)準(zhǔn)方法。質(zhì)量保證和質(zhì)量控制按照《環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測質(zhì)量保證手冊》(2版)的要求執(zhí)行。每月編制《地表水水質(zhì)月報》。水利部主要負(fù)責(zé)湖泊的水文監(jiān)測，包括湖泊水位、流速、流量、水溫、含沙量、冰凌和水質(zhì)等情況的監(jiān)測。

2 我國湖泊管理存在的主要問題

2.1 條塊分割、“多龍管湖”的管理體制不利于湖泊的高效管理

我國現(xiàn)行的湖泊管理體制呈現(xiàn)條塊分割、“多龍管湖”的局面。在橫向管理上，湖泊水資源歸屬于交通、水利、漁業(yè)、環(huán)保、市政和林業(yè)等十多個部門分工管理，各部門之間的管理職責(zé)有明顯的交叉與重合，部門之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清晰，各自為政，缺乏溝通和協(xié)調(diào)的問題比較突出，形成“多龍管湖”的局面。在縱向管理上，形成了中央統(tǒng)一管理和地方轄區(qū)管理相結(jié)合的特征。地方管理機構(gòu)(如地方環(huán)保廳、水利廳等)受中央直屬部委統(tǒng)一管理，而同時又隸屬于地方政府管理，缺乏獨立的管理權(quán)限，導(dǎo)致地方管理機構(gòu)往往難以執(zhí)行中央管理部門對其的要求，呈現(xiàn)條塊分割管理狀況。此外，我國大部分湖泊并未從流域的角度進(jìn)行綜合管理，只有部分重點湖泊設(shè)有流域管理機構(gòu)，作為國家有關(guān)部委的派出機構(gòu)，其與地方行政機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性較差，對湖泊流域進(jìn)行綜合管理的作用有限?，F(xiàn)行這種條塊分割、“多龍管湖”的湖泊管理體制使得我國湖泊管理職責(zé)不清、部門協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致了我國湖泊管理一些問題長期得不到解決。

2.2 湖泊法律法規(guī)體系與發(fā)達(dá)國家存在一定的差距，體系的完整性和系統(tǒng)性有待加強

湖泊管理的法律法規(guī)體系是一個體系化的互相聯(lián)系的有機整體，應(yīng)形成由基本法律和與之相配套的一系列法規(guī)、實施細(xì)則組成的嚴(yán)密體系。一些發(fā)達(dá)國家專門有針對湖泊保護(hù)和管理的基本法律，如日本早在1984年就在全國頒布實施了《湖泊法》。但迄今為止，我國尚沒有一部專門針對湖泊保護(hù)和管理的國家基本法律，這導(dǎo)致我國湖泊管理內(nèi)部法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，各為體系，尚未組成一個有機的體系。國家層面的由各部門制定的如《水污染防治法》、《漁業(yè)法》等，以及地方政府各自制定的湖泊保護(hù)法律法規(guī)之間，皆因缺乏一部具有協(xié)調(diào)性的基本湖泊法而導(dǎo)致彼此之間缺乏協(xié)調(diào)銜接，甚至存在相互矛盾和歧義之處。此外，雖然一些地方政府制定了地方性湖泊保護(hù)條例，但實施力度不夠，且很多地方政府至今尚未出臺相應(yīng)的湖泊保護(hù)地方性法規(guī)。由此可見，我國湖泊管理法律法規(guī)體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，湖泊法律法規(guī)體系與發(fā)達(dá)國家存在一定的差距，體系的完整性和系統(tǒng)性有待加強。

2.3 水質(zhì)管理模式下的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、評估體系難以實現(xiàn)湖泊的可持續(xù)利用與發(fā)展

從我國湖泊管理的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、評估體系現(xiàn)狀情況來看，我國的湖泊管理尚處于一種以水質(zhì)管理為核心的管理模式。如1.3.1節(jié)所述，目前我國湖泊管理適用的標(biāo)準(zhǔn)主要為湖泊水質(zhì)方面的標(biāo)準(zhǔn)，包括水質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)采樣標(biāo)準(zhǔn)以及水質(zhì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等。而涉及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，如湖泊水生生物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、沉積物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)健康及安全等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚屬空白。此外，我國湖泊監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的覆蓋度及管理信息化水平還不能滿足湖泊治理新形勢的要求。在一些重點湖泊目前已初步建立了信息化管理系統(tǒng)，如太湖建立了全覆蓋的監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在湖內(nèi)、湖岸、水下、船上均布設(shè)了藍(lán)藻監(jiān)視點，還利用環(huán)境衛(wèi)星加強遙感監(jiān)測，形成了水陸空“三位一體”監(jiān)測網(wǎng)，同時加強了藍(lán)藻預(yù)警。但其他大多數(shù)湖泊尚未啟動該項工作。另外，目前的湖泊水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、水文監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對較強，水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)相對較弱［13］;對湖泊的水質(zhì)評估比較重視，對湖泊生態(tài)系統(tǒng)的健康及安全評估尚處于起步階段。湖泊是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，水質(zhì)僅僅是生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的一個表現(xiàn)形式，急需從生態(tài)系統(tǒng)角度對湖泊進(jìn)行綜合管理［14-15］。

2.4 湖泊管理中的公眾參與不足

公眾環(huán)境意識及公眾參與是發(fā)達(dá)國家湖泊管理成功的基礎(chǔ)和寶貴經(jīng)驗［16-17］。如日本治理琵琶湖，開展了用肥皂代替合成洗滌劑的全民運動，削減入湖污染負(fù)荷。加拿大在圣勞倫斯河的治理過程中，積極鼓勵社區(qū)群眾參與治理流域水污染，據(jù)統(tǒng)計，平均每年有15200人參加流域治理，義務(wù)工作時間達(dá)16萬h。瑞典水環(huán)境治理的成功動力是公眾對高質(zhì)量水環(huán)境的追求。

由于公眾參與機制缺乏以及公眾環(huán)境參與意識薄弱，導(dǎo)致我國公眾環(huán)保意識和公眾參與度與發(fā)達(dá)國家相比存在相當(dāng)大的差距。存在公眾參與總體水平偏低，參與程度不高，參與效果不理想，參與渠道、途徑不多、不通暢等一系列問題。目前，中國公眾參與湖泊管理的各種形式均存在一定的局限。具體而言，多方參與協(xié)商模式面臨的主要問題是由于相關(guān)利益方的代言組織還沒有發(fā)育完全，很多情況下是由相關(guān)政府部門代行，并不能完全代表相關(guān)利益;公眾聽證方式的主要問題是參與者選擇易受主持方操控，由于信息不對稱，聽證會代表難以對聽政方案提出實質(zhì)性的抗辯意見，聽證記錄對政府決策缺乏明確的約束作用;專家論證方式的主要問題是參與者不代表相關(guān)利益，存在不負(fù)責(zé)任的道德風(fēng)險;征詢意見的方式面臨的主要問題在于公眾意見發(fā)散，且易受輿論誤導(dǎo)，這種方式對政府決策發(fā)揮的作用有限。因此，完善我國公眾參與機制，提高湖泊管理中公眾參與的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨［18-19］。

3 我國湖泊管理的新探索

從我國湖泊管理的現(xiàn)狀及主要問題來看，目前我國湖泊管理存在的種種問題的根源在于:條塊分割、“多龍管湖”的管理體制和傳統(tǒng)落后的管理模式以及管理的科技支撐不夠。因此，探索我國湖泊管理新體系，首先應(yīng)實現(xiàn)管理思路的兩大轉(zhuǎn)變:第一，從“多龍管湖”向流域綜合管理轉(zhuǎn)變;第二，從水質(zhì)管理向湖泊生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，依托科技創(chuàng)新，通過對湖泊管理體制機制、政策法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測評估體系等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新，建立我國湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理新體系，其基本思路見圖2。

3.1 建立“一龍管湖”的湖泊流域綜合管理體制

當(dāng)前，西方學(xué)者對湖泊管理制度所持觀點主要有下述三種:政府集中控制管理;實行私有化;由利益相關(guān)方(當(dāng)?shù)氐木用?、學(xué)術(shù)組織、大學(xué)、環(huán)保組織等)自主管理。后兩種管理方式適合于小型湖泊，而較大面積湖泊基本上都是由政府管理。政府主導(dǎo)的湖泊管理體制主要有:1)由湖泊管理協(xié)調(diào)委員會組織協(xié)調(diào)，政府多部門合作管理并負(fù)責(zé)具體實施。湖泊管理協(xié)調(diào)委員會通常由不同的政府部門組成，沒有獨立的財政預(yù)算和專門的工作人員，職能相對較弱。2)由湖泊管理協(xié)調(diào)機構(gòu)(coordinating agency)協(xié)調(diào)各部門或地區(qū)(國家)之間的湖泊管理行動，但不具體執(zhí)行管理任務(wù)。湖泊管理協(xié)調(diào)機構(gòu)有獨立的財政預(yù)算，甚至有立法權(quán)，通常為一個常設(shè)機構(gòu)獨立存在，或掛靠在某個部門。如五大湖國際聯(lián)合委員會(IJC)是由美國、加拿大各委派3名代表組成，下設(shè)水質(zhì)董事會(WQB)作為主要顧問，30多年來促成了兩國水質(zhì)協(xié)定的簽署和美國清潔水法的有效執(zhí)行。3)由綜合湖泊管理機構(gòu)(integrated management organization)負(fù)責(zé)并實施，具有協(xié)調(diào)、開發(fā)和管理等管理職能，并有制定管理法規(guī)的權(quán)利，相當(dāng)于一級政府的組織機構(gòu)。如日本琵琶湖管理，通過設(shè)立縣市町鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)會議制度和由中央政府與地方共同組成行政協(xié)議會，對水質(zhì)保護(hù)、水產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、土地利用等方面實行以流域為單元、政府主導(dǎo)與全民參與的綜合管理模式［9，20-21］。

圖2 構(gòu)建我國湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理新體系基本思路Fig.2 Schematic diagram of constructing of new lake management system in China

我國現(xiàn)行的湖泊管理體制涉及到環(huán)保、水文、地質(zhì)、漁業(yè)等多個部門，呈現(xiàn)條塊分割、“多龍管湖”的體制頑疾。借鑒國外湖泊管理經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國湖泊應(yīng)按照流域為管理單元，建立“一龍管湖”、流域管理的湖泊流域綜合管理體制，實現(xiàn)湖泊統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效管理。

通過建立具有一級地方行政職能的湖泊流域管理機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)湖泊流域的管理、協(xié)調(diào)和開發(fā)，并應(yīng)有制定相關(guān)管理法規(guī)的權(quán)利。負(fù)責(zé)對湖泊流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，提出相關(guān)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，組織開展相關(guān)技術(shù)研發(fā)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、信息交流等。對于跨行政區(qū)域的湖泊建立上述機構(gòu)顯得尤其重要，因為只有打破行政分割，實行統(tǒng)一管理，才能真正實現(xiàn)流域系統(tǒng)管理。

3.2 湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理的政策法規(guī)體系

在湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念的指導(dǎo)之下完善我國湖泊管理的法律法規(guī)體系。首先，我國急需研究制定一部專門針對湖泊保護(hù)和管理的國家基本法律。對湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理體制、綜合規(guī)劃等一系列問題做出強制性的規(guī)范。同時，要將湖泊視為生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)利用，將湖泊生態(tài)承載力等問題納入法規(guī)范圍中，實現(xiàn)湖泊的永續(xù)開發(fā)、利用。

此外，我國湖泊眾多，成因各異，湖泊周邊生態(tài)情況各有特點，湖泊與入湖河流的水文關(guān)系、流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及排入湖泊中的污染物構(gòu)成與數(shù)量各有差別，很難找到條件完全相同的兩個湖泊。因此，湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律法規(guī)體系的構(gòu)建中應(yīng)考慮這個問題，因地制宜，針對特定湖泊制定相應(yīng)的法規(guī)政策，在湖泊基本法的指導(dǎo)之下實現(xiàn)“一湖一法”、“一湖一策”。

3.3 基于湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理的規(guī)劃體系

湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)是由湖泊及其流域和其間生存的人所組成的一個兼具自然屬性和社會屬性的復(fù)合系統(tǒng)，應(yīng)在湖泊流域管理及生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思路的指導(dǎo)下，科學(xué)編制湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃。

3.3.1 湖泊流域綜合規(guī)劃

規(guī)劃是湖泊管理、保護(hù)和開發(fā)利用的總綱，只有在科學(xué)合理的湖泊流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)下，湖泊管理、保護(hù)和開發(fā)才能健康有序、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展。流域綜合規(guī)劃的編制應(yīng)系統(tǒng)分析全球氣候變化和流域下墊面條件改變對流域洪水、干旱、水資源、生態(tài)環(huán)境以及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的影響，深入分析流域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與湖泊資源開發(fā)利用關(guān)系，以及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)承載能力。以實現(xiàn)湖泊資源開發(fā)與保護(hù)并重、整體與局部雙贏、近期與長遠(yuǎn)兼顧為目標(biāo)，明確湖泊流域治理、開發(fā)與保護(hù)的優(yōu)先領(lǐng)域和順序，充分發(fā)揮湖泊的多功能、綜合利用效益。對生態(tài)良好的湖泊流域，要協(xié)調(diào)好流域開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系;對生態(tài)嚴(yán)重惡化的湖泊流域，要提出有效遏制流域生態(tài)惡化的修復(fù)與保護(hù)措施。根據(jù)各湖泊流域治理、開發(fā)與保護(hù)的不同目標(biāo)，研究提出湖泊流域綜合規(guī)劃方案。

3.3.2 行業(yè)專項規(guī)劃

依據(jù)湖泊流域綜合規(guī)劃，按照“安全、高效、優(yōu)化配制資源，行業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，分行業(yè)制定湖泊的水資源、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等專項規(guī)劃。專項規(guī)劃指導(dǎo)思想、目標(biāo)必須明確，比如水資源規(guī)劃必須明確水資源的功能定位和水量、水質(zhì)的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)措施;防洪排澇規(guī)劃應(yīng)明確防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程和非工程措施;水產(chǎn)養(yǎng)殖著重明確水產(chǎn)養(yǎng)殖種類、規(guī)模，湖區(qū)范圍及養(yǎng)殖方式等，使規(guī)劃具有前瞻性、科學(xué)性、可操作性。

3.4 加強科學(xué)研究，健全和發(fā)展流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的監(jiān)測、標(biāo)準(zhǔn)及評估體系

(1)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

在健全現(xiàn)有湖泊監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，采用傳感器技術(shù)、現(xiàn)代無線通訊技術(shù)、計算機技術(shù)和信息技術(shù)，對湖泊流域的水資源、生物資源、水質(zhì)及其空間分布等進(jìn)行流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的實時監(jiān)測和動態(tài)管理。開展動態(tài)的、流域生態(tài)系統(tǒng)尺度的湖泊監(jiān)測，為湖泊資源合理優(yōu)化配置，開展湖泊水資源和環(huán)境污染狀況的調(diào)查、評價和管理奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)湖泊管理由粗放式向精細(xì)化、信息化轉(zhuǎn)變。

(2)標(biāo)準(zhǔn)體系

開展我國湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究與制定，建立湖泊流域生態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定水生生物資源標(biāo)準(zhǔn)、營養(yǎng)物標(biāo)準(zhǔn)、水體沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、富營養(yǎng)化標(biāo)準(zhǔn)、湖泊生態(tài)健康及安全標(biāo)準(zhǔn)等。

(3)生態(tài)評估體系

在健全的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)準(zhǔn)體系之下，超越傳統(tǒng)的湖泊水質(zhì)評價范圍，建立我國湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康安全評估體系。湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康安全評估體系應(yīng)包括:湖泊水生態(tài)健康評估、流域活動影響評估、湖泊生態(tài)服務(wù)功能評估以及湖泊生態(tài)災(zāi)變評估四項內(nèi)容，以及湖泊生態(tài)安全綜合評估，形成“4+1”的湖泊生態(tài)安全評估體系，并在全國范圍內(nèi)的湖泊中進(jìn)行推廣。

3.5 加強湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)管理保障體系建設(shè)

3.5.1 協(xié)調(diào)好流域管理與行政管理的關(guān)系，重點發(fā)揮行政管理的推動作用

建立湖泊流域綜合管理體制，并不意味著政府行政管理能力的喪失，行政職能仍需發(fā)揮積極的推動作用。如云南省和昆明市對滇池治理實行“河(段)長負(fù)責(zé)制”，由市級四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，河道流經(jīng)區(qū)域的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河“段長”，對轄區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和截污目標(biāo)負(fù)責(zé)，實行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責(zé)，取得了不錯的治理成效。

另外，如無錫太湖的蠡湖，當(dāng)?shù)卣罅ν菩需F腕治污，加大行政執(zhí)法力度，使得蠡湖成為國內(nèi)水質(zhì)最好的城區(qū)內(nèi)湖。上述的一些經(jīng)驗值得在全國湖泊管理過程中借鑒和推廣。

3.5.2 構(gòu)建公眾參與體系，實質(zhì)性推動公眾參與湖泊的保護(hù)和管理

公眾參與是推動環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的重要力量之一。這是一種“自下而上”的力量，也是一種可持續(xù)的力量，更是一種遏制環(huán)境違法的“大規(guī)模建設(shè)性武器”。針對我國湖泊管理過程中缺乏公眾參與的現(xiàn)狀，急需構(gòu)建管理湖泊流域的公眾參與體系。進(jìn)一步完善公眾參與機制，如相關(guān)法規(guī)的制定要廣泛聽取公眾的意見，搭建平臺讓公眾充分表達(dá)自己的意見和訴求等;進(jìn)一步加強宣傳和教育，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，積極參與湖泊管理;加強信息化平臺建設(shè)，方便公眾及時獲取相關(guān)信息。通過建立完善公眾參與機制，形成全社會共同監(jiān)督、管理湖泊的合力。

3.5.3 建立專項資金保障制度，構(gòu)建新的融資機制

建立穩(wěn)定、可靠的湖泊治理資金保障體系。中央及地方政府應(yīng)加大對湖泊水資源管理和保護(hù)的財政投入，同時應(yīng)探索構(gòu)建新的投融資機制，鼓勵民間資本進(jìn)入，以解決湖泊治理資金投入不足的問題。同時，應(yīng)制定合理的水價與污水處理費，提高水資源再生利用率，降低污水排放量，從源頭解決水資源短缺和水污染問題。

4 結(jié)論

構(gòu)建我國湖泊管理新體系，應(yīng)實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:一是從條塊分割、“多龍管湖”的管理體制向湖泊流域綜合管理轉(zhuǎn)變，通過強化湖泊流域綜合管理機構(gòu)職權(quán)，使其在湖泊流域綜合管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用;二是從水質(zhì)管理向湖泊生態(tài)系統(tǒng)綜合管理轉(zhuǎn)變。將湖泊看作一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，對其管理體制機制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)側(cè)體系等方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新，真正實現(xiàn)湖泊由水質(zhì)管理向水生態(tài)系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變。

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