老年社會(huì)保障體系存在的問題與完善對(duì)策
——以江蘇省為例

□宗玲

（江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211168）

老年社會(huì)保障體系存在的問題與完善對(duì)策
——以江蘇省為例

□宗玲

（江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211168）

江蘇是較早進(jìn)入人口老齡化的省份之一。近年來，人口老齡化已成為江蘇全省面臨的一大社會(huì)問題，如何解決好老年人的養(yǎng)老問題，對(duì)江蘇省社會(huì)保障事業(yè)提出了挑戰(zhàn)。本文分析了江蘇省老年社會(huì)保障體系存在的主要問題，并針對(duì)性地提出了完善全省老年社會(huì)保障體系的對(duì)策。

人口老齡化；養(yǎng)老問題；老年社會(huì)保障體系

1986年，江蘇省就已成為人口老齡化省份，比全國(guó)提前了13年。近年來，江蘇省人口老齡化進(jìn)程明顯加快，2010年末老年人口達(dá)到1300萬，占全省戶籍總?cè)丝诘?7.4%，比全國(guó)高出4.5個(gè)百分點(diǎn)。從2000年到2010年，60歲以上老年人口增加了370多萬人，預(yù)計(jì)到2015年老年人口將達(dá)到1843萬人，占全省總?cè)丝诘?9%。更嚴(yán)重的是，人口老齡化帶來了人口高齡化和空巢化的并發(fā)問題，2010年底，全省80歲以上高齡老人達(dá)211萬，占老年人口總數(shù)的16%；城市空巢老人占老年人口的54%，農(nóng)村占48%以上。［1］已成為江蘇省面臨的一大社會(huì)問題。如何解決好人口老齡化帶來的老年人養(yǎng)老問題，對(duì)江蘇省社會(huì)保障事業(yè)提出了挑戰(zhàn)。

一、江蘇省老年社會(huì)保障體系現(xiàn)狀

目前，江蘇省圍繞“人人享有基本社會(huì)保障”的目標(biāo)，已經(jīng)基本建立起了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本住房為重點(diǎn)，以最低生活保障、慈善救助、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

⒈養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。養(yǎng)老保險(xiǎn)是世界各國(guó)較為普遍實(shí)行的一種社會(huì)保障制度，其目的是為保障老年人的基本生活需求提供穩(wěn)定可靠的生活來源。目前，江蘇省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)完成了由最初的 “推擴(kuò)面、抓征繳、保發(fā)放”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄樗袆趧?dòng)者提供養(yǎng)老保障、基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放、退休人員社區(qū)管理服務(wù)等。江蘇省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過十多年的實(shí)踐和探索，取得了較大的進(jìn)展和較好的成效。截止到2010年末，江蘇13個(gè)省轄市和90個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）出臺(tái)了新農(nóng)保辦法，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立率達(dá)100%，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村適齡居民參保和老年農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放“兩個(gè)全覆蓋”。［2］此外，江蘇省還出臺(tái)了《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》以及《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等相關(guān)制度，養(yǎng)老保障的安全網(wǎng)在江蘇省已經(jīng)構(gòu)成，而且越織越密。

⒉醫(yī)療保險(xiǎn)方面。老有所醫(yī)既是全社會(huì)尤其是老年人最為關(guān)心的問題之一，也是合理解決人口老齡化問題的關(guān)鍵所在。目前，江蘇省老年醫(yī)療保障主要由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療構(gòu)成，以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，以住院統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療救助、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次的醫(yī)療保障體系已基本形成。2009年，江蘇省13個(gè)設(shè)區(qū)市已全部啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，2010年末，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率穩(wěn)定在98%左右。［3］在農(nóng)村居民的醫(yī)療保障方面，江蘇省新農(nóng)合參合率連續(xù)多年保持在95%以上。

⒊社會(huì)救助及社會(huì)優(yōu)撫方面。2005年，江蘇全省基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)的“低保”體系。2010年末，江蘇省共保障城市低保對(duì)象43萬人，其中，老年人8.84萬人；農(nóng)村低保對(duì)象139萬人，其中，老年人47.12萬人。城市平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月338元，人均補(bǔ)差水平為每人每月179元；農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月249元，人均補(bǔ)差水平為每人每月113.5元。［4］與此同時(shí)，江蘇省將符合五保條件的對(duì)象全部納入供養(yǎng)范圍，2010年末共有農(nóng)村五保對(duì)象21.79萬人，其中，集中供養(yǎng)13.85萬人，人均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4423元／年；分散供養(yǎng)7.94萬人，人均標(biāo)準(zhǔn)3166元 ／年。［5］

老年優(yōu)待方面，江蘇省實(shí)施了農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和獨(dú)生子女死亡傷殘家庭特別扶助制度。對(duì)農(nóng)村地區(qū)只生育一個(gè)子女、年滿60周歲的夫妻，按每人每月60元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金。2010年末，江蘇省享受農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象43.85萬人，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)扶助金3.12億元；特扶對(duì)象4.26萬人，兌現(xiàn)資金4560萬元。［6］同時(shí)，江蘇省各級(jí)政府都設(shè)立了“尊老金”，2010年，百歲以上老人按每人每月不低于300元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，南京市、蘇州市、無錫市、鎮(zhèn)江市、南通市、淮安市把“尊老金”的年齡標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到80周歲，徐州市、常州市、揚(yáng)州市、泰州市擴(kuò)大到90歲。［7］

二、江蘇省現(xiàn)行老年社會(huì)保障體系存在的問題

⒈老年社會(huì)保障存在著巨大的財(cái)政壓力。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2010年江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入為999.80億元，比上年增長(zhǎng)15.55%，全年基金總支出為737.91億元，比上年增長(zhǎng)19.47%，［8］隨著人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)，老年撫養(yǎng)比重將進(jìn)一步加大，這就意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的費(fèi)用將越來越多。與此同時(shí)，由于現(xiàn)收現(xiàn)付制下遺留的歷史債務(wù)問題，目前個(gè)人賬戶上的資金要用以支付當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金，因此，具有儲(chǔ)蓄功能的個(gè)人賬戶只是起著社會(huì)再分配的作用，并沒有事實(shí)上的積累，而由此形成了個(gè)人賬戶“空殼化”。人口老齡化進(jìn)程的加快使得這一制度模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，因?yàn)樵诮y(tǒng)賬結(jié)合制度模式下，老人的養(yǎng)老金需要從統(tǒng)籌基金中發(fā)放，人口老齡化又使社會(huì)統(tǒng)籌基金缺口逐漸加大，在統(tǒng)籌基金不足的情況下，只有通過不斷透支個(gè)人賬戶積累來支付，由此產(chǎn)生了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療保障方面，老年人口具有高患病率、高傷殘率、高醫(yī)療利用率的特點(diǎn)，人口老齡化直接導(dǎo)致醫(yī)療保障基金支出費(fèi)用的不斷攀升。由于醫(yī)療保障基金的籌措與支付與總?cè)丝诘哪挲g結(jié)構(gòu)，尤其是老年人口占總?cè)丝诘谋戎仃P(guān)系密切，這將加大醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支缺口的風(fēng)險(xiǎn)。

⒉老年社會(huì)保障存在著嚴(yán)重差異。一是城鄉(xiāng)差異。在我國(guó)，與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的是明顯的二元社會(huì)保障體制。雖然城市和農(nóng)村都在不斷發(fā)展老年社會(huì)保障事業(yè)，但是二者的基礎(chǔ)及發(fā)展速度以及質(zhì)量卻相差甚遠(yuǎn)，呈現(xiàn)出明顯的二元特征。以養(yǎng)老保障為例，老年人領(lǐng)取退休金的比例以及老年人領(lǐng)取的退休金水平都存在著顯著差異。雖然目前江蘇省已普遍建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，老年人即使不參加新農(nóng)保，每月也能夠獲得60元的養(yǎng)老金，這種保障不但水平偏低，且農(nóng)村老人獨(dú)居、缺少照料、生活寂寞問題也無法從根本上得到解決。農(nóng)村老人養(yǎng)老主要還是要依靠家庭，但是近年來，隨著農(nóng)村大量年輕人外出打工，農(nóng)村家庭規(guī)模也呈縮小趨勢(shì)，家庭養(yǎng)老這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村老人既無經(jīng)濟(jì)積累，又少知識(shí)儲(chǔ)備，在“421”倒金字塔形家庭結(jié)構(gòu)下，年輕人生活壓力已經(jīng)沉重，老年人的養(yǎng)老保障便無從談起。醫(yī)療保障方面也存在著同樣的問題，一方面，醫(yī)療資源分布不均衡，另一方面，新農(nóng)合報(bào)銷水平較低，即使新農(nóng)合報(bào)銷比例及報(bào)銷程序已經(jīng)做了很大的改善，但對(duì)大多數(shù)農(nóng)村老人而言，目前還是“小病挨，大病扛”。二是結(jié)構(gòu)和人群差異。同樣以養(yǎng)老保障為例，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的退休人員、企業(yè)退休職工、參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人以及參加新農(nóng)保的老年人，他們?cè)谀昀虾箢I(lǐng)取的養(yǎng)老金也存在著巨大的差異。老年保障制度的城鄉(xiāng)差異以及結(jié)構(gòu)及人群差異，造成了結(jié)構(gòu)頂端的福利過度以及結(jié)構(gòu)底層的福利不足，這種差異積累到一定的程度將會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

⒊過度“碎片化”的老年社會(huì)保障制度引發(fā)出的新問題?，F(xiàn)行老年社會(huì)保障體系過度分割、雜亂無章，總體上處于一種“碎片化”狀態(tài)，因而在制度執(zhí)行過程中引發(fā)出一系列問題。一是造成了待遇上的不公平。以農(nóng)村老年社會(huì)保障制度為例，目前，江蘇省不僅有新農(nóng)保、新農(nóng)合，還有其他形式多樣的社會(huì)救助及社會(huì)優(yōu)待政策，如計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保戶制度等，但在實(shí)施過程中存在著明顯的問題。如：農(nóng)村的一對(duì)計(jì)劃生育夫婦在女兒出嫁后，他們的生活與五保老人沒有多大區(qū)別，但是卻不能享受農(nóng)村五保老人的相關(guān)政策，只能按每人每月60元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金。二是存在制度對(duì)接問題。目前，江蘇省的新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)都處于起步階段，這些制度尚未完全對(duì)接。以農(nóng)民工為例，一方面，他們?cè)诩亦l(xiāng)以家庭的形式參與新農(nóng)合、新農(nóng)保；另一方面，在打工的城市還要以個(gè)人為單位加入一份新的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，這種制度存在著重合的模式，在現(xiàn)有制度下，無法規(guī)避獲取雙重補(bǔ)貼的現(xiàn)象。不僅如此，“碎片化”的老年社會(huì)保障體系還存在著諸多此類問題。這些問題的產(chǎn)生主要源于江蘇省乃至我國(guó)的社會(huì)保障體系改革在很大程度上是將原有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制視為存量，在原有存量的基礎(chǔ)上進(jìn)行的增量改革，因此導(dǎo)致了新舊體制并存，并沒有整合成一套互相銜接的社會(huì)保障制度。［9］

⒋部分普惠制的老年優(yōu)待政策缺乏效率。江蘇省社會(huì)福利制度正在由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變。所謂“適度普惠型”社會(huì)福利制度，是指在優(yōu)先解決城鄉(xiāng)“三無”老人、孤棄兒童、殘疾人等傳統(tǒng)困難群體民生問題的基礎(chǔ)上，拓展社會(huì)福利保障范圍，建立面向大多數(shù)群體，涵蓋基本生活需求的福利制度。在老年福利方面，江蘇省民政廳明確提出在“十二五”期間，江蘇省將構(gòu)建普惠型的老年福利體系，80周歲以上老人均可以享受“尊老金”。不可否認(rèn)，老年福利體系由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變是必然的趨勢(shì)，但是“尊老金”完全以年齡為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，使得這項(xiàng)惠民政策反而缺乏效率，容易造成福利的疊加。在邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的影響下，該項(xiàng)優(yōu)待政策明顯效率不足。如同樣是80歲的老人，無論是離退休老干部還是農(nóng)民，都將領(lǐng)取等額的 “尊老金”，對(duì)雙方所產(chǎn)生的效應(yīng)明顯不同。

三、完善江蘇省老年社會(huì)保障體系的對(duì)策與建議

人口老齡化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程，為了應(yīng)付老齡化危機(jī)和老年人口問題，在江蘇省委、省政府高度重視下，已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策，但是尚需通過改革和進(jìn)一步創(chuàng)新，破除城鄉(xiāng)壁壘，形成與江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋全省城鄉(xiāng)的老年社會(huì)保障體系。

⒈繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，加強(qiáng)基金征繳，使城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民老年人口實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)，并盡快建立起社會(huì)保障的預(yù)算體系，加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入力度，拓寬社會(huì)保險(xiǎn)的融資渠道，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。

⒉加大對(duì)各項(xiàng)基金的監(jiān)管力度。近年來，全國(guó)各地挪用社會(huì)保障基金的案例屢見不鮮。而在醫(yī)療保險(xiǎn)基金方面，由于醫(yī)療保險(xiǎn)具有醫(yī)療消費(fèi)第三方付費(fèi)、信息不對(duì)稱和醫(yī)療費(fèi)用發(fā)生的不確定性等特點(diǎn)，使醫(yī)療管理難度不斷增大。目前，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，開大處方、人情方，濫用檢查、重復(fù)檢查，分解收費(fèi)、亂收費(fèi)的情況屢禁不止；參保人員或非保障對(duì)象有意侵占醫(yī)療保險(xiǎn)基金的行為時(shí)有發(fā)生。因此，相關(guān)部門必須加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)督和管理。

⒊老年社會(huì)保障制度應(yīng)向弱勢(shì)群體傾斜。一是要縮小城鄉(xiāng)差距。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度使得相關(guān)保障和福利不能覆蓋農(nóng)村老年人，而隨著農(nóng)村人口高齡化與家庭養(yǎng)老功能的弱化，農(nóng)村老年人在經(jīng)濟(jì)和生活上更需要獲得幫助。建立普惠的農(nóng)村老年人補(bǔ)貼制度，經(jīng)費(fèi)由省、市、地三級(jí)政府按比例分擔(dān)，納入財(cái)政預(yù)算。二是要完善已有的社會(huì)救助制度。完善城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村五保戶制度，提高“三無”老人和五保老人的生活水平和保障質(zhì)量，擴(kuò)大城鄉(xiāng)困難老人納入最低生活保障的范圍，同時(shí)加大對(duì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助力度。

⒋建立多種老年社會(huì)保障制度的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制。建立城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老（醫(yī)療）保險(xiǎn)制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度，新農(nóng)保（合）、計(jì)劃生育家庭補(bǔ)貼制度、最低生活保障制度和五保對(duì)象集中供養(yǎng)制度以及相關(guān)制度、政策的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制，明確各項(xiàng)制度的覆蓋對(duì)象，減少并逐步消除重復(fù)與遺漏。

⒌發(fā)展形式多樣的“尊老金”制度?，F(xiàn)行“尊老金”制度是中華民族尊老美德的良好體現(xiàn)，在執(zhí)行過程中，可以結(jié)合老年人的經(jīng)濟(jì)狀況及老年人需求，設(shè)計(jì)出形式多樣的尊老方式，以此提高該項(xiàng)制度的效率。

［1］黃莉新.老齡化社會(huì)健康服務(wù)模式轉(zhuǎn)型［EB／OL］http：／／www.jseti.edu.cn ／article／s／581221－355563－2.htm.

［2－5］［8］2010年度江蘇省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r［EB／OL］.http： ／／www.jshrss.gov.cn，2011－12－10.

［6］［7］江蘇省2010年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告［R］.2011.

［9］王愛君.均等化語(yǔ)境下不同群體社會(huì)保障制度的對(duì)接問題研究［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011，（05）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Problems and Countermeasures of the Old Age Social Security System in Jiangsu Province

Zong Ling

Jiangsu is one of the first provinces to enter the aging population.In recent years，the aging population has become a major social problem of Jiangsu，and how to solve the problem of the aged has become a challenge for the social security system of the province.This article has analyzed the main problems of the old age social security system in Jiangsu province，and puts forward the improvement in the old age social security system.

aging population；pension issues；social security for the aged

D632.1

A

1007－8207（2012）07－0072－03

2012－03－16

宗玲 （1985—），女，江蘇泰州人，江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，南京師范大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、社會(huì)學(xué)。