創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度 有效維護(hù)社會穩(wěn)定

□ 卞海霞

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224002）

創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度 有效維護(hù)社會穩(wěn)定

□ 卞海霞

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224002）

信訪舉報(bào)是黨和政府體察社情民意、傾聽群眾呼聲的重要渠道，是緩和人民內(nèi)部矛盾、穩(wěn)定社會秩序的有效環(huán)節(jié)。要釋放社會張力、遏止腐敗蔓延、消除社會不滿、維護(hù)社會穩(wěn)定，就需要創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度。只有建立和完善適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的高效、實(shí)用、法制化的信訪舉報(bào)制度，才能充分發(fā)揮其維護(hù)社會穩(wěn)定的功能，有效協(xié)調(diào)和緩和社會沖突。

信訪舉報(bào)；社會穩(wěn)定；法律體系

信訪舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、網(wǎng)絡(luò)、上訪等方式向權(quán)力機(jī)關(guān)、黨務(wù)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等反映情況、檢舉控告、提出建議、表達(dá)訴求的行為。它被認(rèn)為是黨和政府體察社情民意、傾聽群眾呼聲的重要渠道，是緩和人民內(nèi)部矛盾、穩(wěn)定社會秩序的有效環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著我國改革的日益深化、經(jīng)濟(jì)社會的加速發(fā)展和利益格局的不斷調(diào)整，各類社會矛盾及社會問題不斷滋生，由此信訪舉報(bào)大量增加。因目前信訪舉報(bào)機(jī)制的不完善，公眾的建議、控告、檢舉和訴求難以得到有效表達(dá)和回應(yīng)，在一定程度上影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和部分地區(qū)的“社會穩(wěn)定”。

一、兩種社會穩(wěn)定觀

關(guān)于社會穩(wěn)定內(nèi)涵的界定，仁者見仁，智者見智。歸結(jié)起來，目前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一種是靜態(tài)的社會穩(wěn)定，另一種是動態(tài)的社會穩(wěn)定。靜態(tài)的社會穩(wěn)定是指通過控制、管制等方式壓制社會矛盾，堵塞民眾訴求表達(dá)渠道，從而實(shí)現(xiàn)的一種表面的、虛假的、專制的、封閉的穩(wěn)定狀態(tài)。當(dāng)下，很多領(lǐng)導(dǎo)者習(xí)慣于在靜態(tài)的社會穩(wěn)定框架中認(rèn)識社會矛盾和解決社會沖突，熱衷于以行政手段將一切不穩(wěn)定的因素消滅在萌芽狀態(tài)，對信訪舉報(bào)唯恐避之不及。而動態(tài)的社會穩(wěn)定則是指采用疏導(dǎo)的方式暢通民眾的利益訴求表達(dá)渠道，正視并積極化解矛盾、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，在維護(hù)社會多樣化和增強(qiáng)社會活力過程中實(shí)現(xiàn)的真實(shí)的、民主的、開放的、可持續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài)。它應(yīng)當(dāng)是“建立在公正基礎(chǔ)上的社會秩序；穩(wěn)定不是不上訪、不鬧事，而應(yīng)是公民權(quán)利得到合法保障的制度安排；穩(wěn)定不是視黎民如螻蟻，把百姓管得服服帖帖，而是社會中政府與公民的良性互動?！保?］

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)代民主國家中，動態(tài)的社會穩(wěn)定才是常態(tài)。因社會矛盾和社會沖突而衍生的信訪舉報(bào)并非洪水猛獸，不能一味以壓力體制來予以管控，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度，發(fā)揮其本質(zhì)功能，平衡和協(xié)調(diào)各種利益群體之間的矛盾，有效化解社會沖突，維護(hù)社會穩(wěn)定，已成為新形勢下亟待研究的重大課題。

二、信訪舉報(bào)制度在維護(hù)社會穩(wěn)定中的積極功能

信訪舉報(bào)制度在我國有著悠久的歷史，據(jù)“古文獻(xiàn)記載，舜當(dāng)部落聯(lián)盟首領(lǐng)時(shí)，就設(shè)置了‘納言’的機(jī)構(gòu)，就是讓納言之官深入民眾之中，聽取采納民眾的諷諫和對官員行為的不滿。”［2］現(xiàn)代的信訪舉報(bào)制度肇始于新中國成立初期國家領(lǐng)導(dǎo)人對人民群眾來信來訪的批示制度。1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》被視為該制度正式確立的起點(diǎn)。信訪舉報(bào)制度對于黨和政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)危及社會穩(wěn)定的因素，化解人民內(nèi)部矛盾，發(fā)揮了極其重要的作用。

（一）釋放社會張力，舒緩公眾情緒

當(dāng)今世界正處在大發(fā)展大變革、大調(diào)整時(shí)期，世界多極化、隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入以及科學(xué)技術(shù)的日新月異，各種思想文化交流、交融、交鋒更加頻繁。當(dāng)代中國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，社會分配不公、貧富差距拉大、腐敗現(xiàn)象泛濫造成的公眾權(quán)利受到侵害、社會心態(tài)產(chǎn)生失衡等因素致使社會矛盾日益增多、社會張力日漸增大。如果社會張力及社會情緒得不到及時(shí)、有效的釋放和疏解，就有可能引發(fā)巨大的社會震蕩和災(zāi)難。信訪舉報(bào)及其衍生出來的一系列群體性事件其實(shí)是社會張力釋放、社會公眾情緒舒緩的一種方式，起著“安全閥”的作用。信訪舉報(bào)本身并不可怕，只要能夠及時(shí)采取有效的應(yīng)對之策，就可以避免更大的災(zāi)難性的社會震蕩的產(chǎn)生。

（二）促進(jìn)有序維權(quán)，吸納社會不滿

《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”信訪舉報(bào)制度是社會公眾依法行使民主權(quán)利，有序參與政治的一條“綠色通道”。社會公眾通過信訪舉報(bào)依法行使參與、表達(dá)、監(jiān)督等民主權(quán)利，是彰顯其民主、公平、正義理念的具體體現(xiàn)，是保障其各項(xiàng)民主權(quán)利不受侵犯的有效途徑。人民群眾通過信訪舉報(bào)來反映、監(jiān)督、投訴涉及各個(gè)層面的社會問題，有利于促進(jìn)黨和政府科學(xué)決策、民主決策，減少因決策不當(dāng)甚至決策錯(cuò)誤引發(fā)的社會不滿，有利于促進(jìn)黨和政府改進(jìn)工作方式，保障人民群眾的合法權(quán)益，減少因漠視甚至侵害群眾利益所導(dǎo)致的諸種沖突。信訪舉報(bào)本身就是傾聽群眾呼聲，了解民情訴求，促進(jìn)問題解決的重要舉措，是消融社會不滿情緒、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的有效方式。

（三）遏止腐敗蔓延，改善黨群關(guān)系

腐敗問題，實(shí)質(zhì)上就是某些黨員干部背離黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，脫離人民群眾，濫用手中權(quán)力，以權(quán)謀私，損害廣大人民群眾利益的問題。它是目前黨的建設(shè)中存在的最突出問題，也是群眾意見最大、反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題。在新形勢下的諸多人民內(nèi)部矛盾中，領(lǐng)導(dǎo)干部往往處于矛盾的焦點(diǎn)，黨內(nèi)的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象是影響黨群關(guān)系的大敵，也是影響社會穩(wěn)定的核心因素。2010年“兩會”期間，溫家寶總理在線回答網(wǎng)友提問時(shí)就說：“幾十年的政治生涯使自己懂得兩個(gè)問題可以危及到社會的穩(wěn)定，一個(gè)是貪污腐敗問題，一個(gè)是物價(jià)問題?！保?］只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處和懲治腐敗，才能改善和密切黨群關(guān)系。而信訪舉報(bào)則是揭發(fā)黨員干部違法腐敗問題的重要渠道，也是黨政部門查處大案要案的重要線索來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國查處的腐敗案件，有80%的案源來自群眾的信訪舉報(bào)”。［4］相關(guān)部門通過受理信訪舉報(bào)案件，及時(shí)會同司法機(jī)關(guān)立案查處、懲辦腐敗分子，懲治腐敗行為，既能夠消除群眾的對立情緒和逆反心理，也能夠維護(hù)社會的穩(wěn)定。

（四）消除穩(wěn)定隱患，阻止事態(tài)惡化

信訪舉報(bào)是社會生態(tài)環(huán)境的“晴雨表”，各種新情況、新問題、新矛盾、新動向、新變化都會在信訪舉報(bào)中得到及時(shí)反映。當(dāng)前，群眾信訪舉報(bào)的問題涉及社會生活的方方面面，如企業(yè)改制、社會保障、“三農(nóng)問題”、征地拆遷、環(huán)境污染、涉法涉訴、貪污腐化、政策不公等。如果對這些社會問題處置不當(dāng)，就會成為危及社會穩(wěn)定的不安定因素。通過對信訪舉報(bào)情況的綜合分析，相關(guān)職能部門能夠第一時(shí)間獲取關(guān)乎社會穩(wěn)定的問題型信息，及時(shí)采取應(yīng)對措施處理群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，把有損穩(wěn)定的因素消滅在萌芽狀態(tài)，最大限度地阻止事態(tài)的擴(kuò)大和惡化。

三、當(dāng)前我國信訪舉報(bào)制度存在的問題

建國后，為了更好地處理人民內(nèi)部矛盾，我國在各級各類國家機(jī)關(guān)、大中型國有企業(yè)和社會團(tuán)體均設(shè)立了信訪舉報(bào)部門，并形成了以憲法為中心，由法律、法規(guī)、規(guī)章及黨委的規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式的信訪舉報(bào)制度體系?！吨腥A人民共和國憲法》第41條以根本大法的形式從宏觀上確立了信訪舉報(bào)權(quán)并將其劃分為兩大類；一是批評建議的權(quán)利，二是控告、申訴、檢舉的權(quán)利。國務(wù)院制定的《信訪條例》則從微觀層面確立了信訪舉報(bào)的基本原則，具體規(guī)定了信訪舉報(bào)的主要制度、信訪舉報(bào)人的權(quán)利與義務(wù)、信訪舉報(bào)事項(xiàng)的受理和辦理及信訪舉報(bào)的責(zé)任等內(nèi)容。而《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》、《關(guān)于依紀(jì)依法規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見》等規(guī)范性文件則從實(shí)體上和程序上進(jìn)一步細(xì)化和完善了信訪舉報(bào)制度。該制度的有效實(shí)施對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決黨和政府工作中的一些突出問題，克服官僚主義，遏制貪污腐敗，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，發(fā)揮了不可替代的作用。

然而，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型的加速，各類社會矛盾凸顯，利益沖突加劇，我國的信訪舉報(bào)制度在實(shí)施過程中遇到大量的新問題和新情況，使其在維護(hù)社會穩(wěn)定中的積極作用難以有效發(fā)揮，。

（一）立法層級較低，規(guī)范內(nèi)容粗疏、缺乏可操作性

建國后，我國出臺了有關(guān)信訪舉報(bào)制度的一系列規(guī)范性文件，主要為層級較低的行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)、意見及各級黨委的規(guī)章制度等，而缺乏一部核心的基本法。且與此相關(guān)的條文比較原則，規(guī)范內(nèi)容也粗疏，缺乏可操作性。而直接具有可操作性的規(guī)范性文件多是黨委和政府在不同時(shí)期針對不同的具體問題所頒布的條例、辦法、規(guī)定和意見等，其立法層級和法律效力偏低，內(nèi)容亦時(shí)有沖突，不利于對信訪舉報(bào)行為進(jìn)行有效規(guī)范，需要上位法來進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。如在關(guān)于保護(hù)舉報(bào)人的立法方面，《信訪條例》第三條第三款規(guī)定任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人，中紀(jì)委和監(jiān)察部等黨政機(jī)關(guān)對此也有相應(yīng)的專門規(guī)定，但這些規(guī)定都沒有被提升到法律的高度，實(shí)踐中并沒有起到保護(hù)舉報(bào)人的作用。據(jù)中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長何增科披露，改革開放30年評出10個(gè)反腐名人，9人遭到打擊報(bào)復(fù)。［5］（據(jù)2010年6月20日《法制日報(bào)》刊載）最高人民檢察院的相關(guān)材料也顯示“在那些向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)涉嫌犯罪的舉報(bào)人中，約有70%的舉報(bào)人不同程度地遭受到打擊報(bào)復(fù)或變相打擊報(bào)復(fù)?！迸e報(bào)人屢屢遭到打擊報(bào)復(fù)，反映出當(dāng)前我國的信訪舉報(bào)立法仍然存有疏漏，這在一定程度上加大了舉報(bào)人的舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，也阻礙了信訪舉報(bào)功能的有效發(fā)揮。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，職能交叉，權(quán)責(zé)界限模糊

目前，從中央到地方，我國各級國家機(jī)關(guān)及職能部門均設(shè)有信訪舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)。從橫向來看，主要有黨委、政府、人大、法院和檢察院五大塊；從縱向看，形成了中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級架構(gòu)。由于政府間職責(zé)交叉及信訪事項(xiàng)產(chǎn)生原因極為復(fù)雜，致使信訪事項(xiàng)管轄權(quán)混亂、信訪事項(xiàng)受理及處理主體不明、信訪案件經(jīng)常在不同層級機(jī)構(gòu)間來回轉(zhuǎn)辦。而因信訪舉報(bào)工作缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，且現(xiàn)行的各受理機(jī)構(gòu)之間尚缺少橫向的聯(lián)系與制約以及縱向的命令與服從，致使其很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

目前信訪舉報(bào)事項(xiàng)涉及社會生活的各個(gè)方面，幾乎所有社會矛盾和社會沖突都可以訴諸于信訪部門，由此導(dǎo)致信訪舉報(bào)案件大量積壓，各種問題和矛盾不斷升級聚焦到中央部門。2005年5月1日開始施行的新的《信訪條例》，雖然較前有很大進(jìn)步，但在信訪機(jī)構(gòu)職能上仍然存在界定不清的問題。例如：第6條規(guī)定了縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)職責(zé)，但對于何種問題必須通過信訪解決并沒有明確。第14條規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。該條例并未賦予受理部門對上述投訴請求的拒絕受理權(quán)，而導(dǎo)致實(shí)踐中信訪舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)對上述投訴請求迫于種種壓力不得不予以受理，直接導(dǎo)致了信訪量的激增，使得諸多涉法、涉訴信訪案件難以得到有效解決。

（三）功能運(yùn)行錯(cuò)位，法治觀念缺失，司法權(quán)威弱化

我國的信訪舉報(bào)制度具有溝通、救濟(jì)、監(jiān)督、調(diào)節(jié)等功能。筆者以為，溝通功能和監(jiān)督功能符合信訪舉報(bào)制度建立時(shí)保障群眾民主權(quán)利、加強(qiáng)政府與群眾聯(lián)系的本意，而調(diào)節(jié)功能和救濟(jì)功能則大大偏離了信訪制度的民主本質(zhì)和民主功能。然而，在實(shí)踐中，信訪舉報(bào)制度卻成了公眾在眾多救濟(jì)方式（如行政救濟(jì)、司法救濟(jì)）中優(yōu)先選擇的一種救濟(jì)方式。信訪舉報(bào)功能錯(cuò)位帶來的直接后果有兩個(gè)：一是信訪舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)承受的社會壓力太大，而其權(quán)限不足，缺乏解決問題的有效資源和實(shí)際權(quán)力，信訪舉報(bào)問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威而非制度權(quán)威；另一個(gè)嚴(yán)重后果是信訪救濟(jì)過多、過濫，會使民眾滋生一種信“訪”不信“法”的思想，從而導(dǎo)致國家的司法權(quán)威的弱化和消解。

（四）程序尚不統(tǒng)一，隨意性大，不夠嚴(yán)密

程序的基本價(jià)值在于保障裁判的公正，發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)，適用法律準(zhǔn)確。是通過法律防止政府專制、法官擅斷、保障人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會和諧的一項(xiàng)基本保證。現(xiàn)行信訪舉報(bào)制度作為一項(xiàng)重要的民主和監(jiān)督制度，要發(fā)揮保障公民信訪舉報(bào)權(quán)的作用，就必須在舉報(bào)人和舉報(bào)受理機(jī)關(guān)之間形成一種良性互動關(guān)系，使舉報(bào)線索能夠得到及時(shí)受理，舉報(bào)材料能夠得到認(rèn)真的審查，舉報(bào)案件能夠得到及時(shí)處理。這就需要建立一整套統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)密的舉報(bào)程序。而目前我國的信訪舉報(bào)制度在程序上存在重大缺失，沒有規(guī)定具體統(tǒng)一的信訪舉報(bào)受理機(jī)關(guān)，也沒有規(guī)定信訪舉報(bào)案件的查辦期限，特別是缺乏舉報(bào)的具體處理程序。各地信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力及運(yùn)作方式有較大的差異，立案和處理視領(lǐng)導(dǎo)重視程度和信訪工作人員責(zé)任心、情緒而定，隨意性較大。因此，許多舉報(bào)信發(fā)出后，受理機(jī)關(guān)或置之不理，或互相推諉，有些還可能因?yàn)槭芾頇C(jī)關(guān)及其工作人員本身或親朋好友牽涉其中，舉報(bào)材料被其秘密銷毀甚至轉(zhuǎn)到被舉報(bào)者手中，使舉報(bào)者遭到打擊迫害。即便受理機(jī)關(guān)受理了舉報(bào)案件，有的也是把案件批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)或有關(guān)部門處理，這些機(jī)關(guān)和部門往往拖著不辦甚至藉此懲治信訪人；而有些案件即使得到查辦，由于缺乏終結(jié)程序，案件辦結(jié)未息訴，事情不算了結(jié)，導(dǎo)致對處理結(jié)果不服的信訪舉報(bào)人可以無休無止地重復(fù)信訪舉報(bào)，信訪舉報(bào)部門疲于應(yīng)付。

四、創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度的進(jìn)路思考

現(xiàn)行的信訪舉報(bào)制度在執(zhí)行過程中所呈現(xiàn)出的機(jī)構(gòu)龐雜、功能錯(cuò)位、程序混亂、立法粗漏等問題日益為理論界和實(shí)務(wù)界所詬病，同時(shí)也阻礙了其消解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定功能的有效發(fā)揮。因此，創(chuàng)新信訪舉報(bào)制度，遏止信訪舉報(bào)工作中的諸多亂象，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，已成為我國當(dāng)下急待研究的一個(gè)重大課題。

（一）完善信訪舉報(bào)法律體系

作為表達(dá)民意、開展監(jiān)督、解決爭端的一條重要途徑，應(yīng)將信訪舉報(bào)工作納入到法治化的軌道。信訪舉報(bào)的法治化應(yīng)以憲法和法律為準(zhǔn)則，構(gòu)建完備的法律體系，使信訪舉報(bào)的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。理想化的信訪舉報(bào)法律體系是由不同層級、不同類別的與信訪舉報(bào)直接或間接相關(guān)的規(guī)范性法律文件組成的、有機(jī)聯(lián)系的整體。信訪舉報(bào)涉及憲法、民法、行政法、刑法等實(shí)體法和程序法，客觀上難以通過一部法律對其加以規(guī)范，因此，重構(gòu)信訪舉報(bào)法律體系應(yīng)將重點(diǎn)置于對現(xiàn)行規(guī)范性法律文件的完善上。這就需要及時(shí)總結(jié)信訪舉報(bào)存在的問題，加強(qiáng)空白地帶的立法，并增強(qiáng)其可操作性。盡快出臺《信訪法》和《舉報(bào)法》，以提高信訪舉報(bào)法律規(guī)范的層級效力，促進(jìn)信訪舉報(bào)法律體系的完善和統(tǒng)一，達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。

（二）重組信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)體系

在我國，履行信訪舉報(bào)職能的機(jī)構(gòu)和部門很多，如各級黨委、人大、政協(xié)以及司法機(jī)關(guān)等。信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)的多樣化在為廣大群眾表達(dá)意愿提供多種渠道的同時(shí)，也帶來了諸如權(quán)威性降低、管理混亂和效率低下等問題。因此，重組信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)體系已經(jīng)迫在眉睫。具體來說，一是改變目前各層級、各部門信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立分散的局面，在各級人民代表大會之下設(shè)立信訪舉報(bào)委員會，與人大的其他專門委員會相并列，由其統(tǒng)領(lǐng)所有信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)。該委員會專門牽頭受理、核查、批轉(zhuǎn)、督辦公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理進(jìn)行信訪舉報(bào)的各類案件。二是組建聯(lián)合接訪中心，其成員由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、政法委、信訪局等部門組成，各部門成員合署辦公，各司其職，使一般性信訪舉報(bào)問題能夠當(dāng)場得到答復(fù)和解釋，其他信訪舉報(bào)問題按性質(zhì)及時(shí)分流和限期辦理。對一些重大的涉及幾個(gè)部門的信訪舉報(bào)問題，要確定牽頭和參加單位來共同研究，制定解決處理方案，做到協(xié)作溝通，情報(bào)共享，充分發(fā)揮聯(lián)合接訪中心各部門的優(yōu)勢，形成合力，構(gòu)建全員參與的“大信訪”格局。

（三）規(guī)范信訪舉報(bào)工作程序

信訪舉報(bào)應(yīng)有明確的程序，包括信訪案件的提起、受理、調(diào)查處理、終結(jié)、如何執(zhí)行及執(zhí)行期限等等都必須有法可依、有章可循。紀(jì)檢、監(jiān)察信訪舉報(bào)部門內(nèi)部工作程序要進(jìn)一步規(guī)范化。首先，凡紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的群眾來信來訪和舉報(bào)電話以及上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志批轉(zhuǎn)的信訪舉報(bào)信件一律由信訪室統(tǒng)一登記，提出承辦建議，由分管領(lǐng)導(dǎo)閱批。其次，對群眾舉報(bào)問題重大和案情明顯可直查快結(jié)的，交各室自辦；對轉(zhuǎn)交基層辦理的信訪件，各有關(guān)室負(fù)責(zé)跟蹤督辦至結(jié)案。再次，信訪件辦結(jié)后，除轉(zhuǎn)立案處理的外，一律將查核材料和處理結(jié)果交信訪室，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核后統(tǒng)一歸檔；需向上級報(bào)結(jié)果的，由信訪室統(tǒng)一報(bào)告；對于調(diào)查不徹底，處理不到位和群眾對處理結(jié)果不滿意的，退回有關(guān)室進(jìn)一步查處，直到領(lǐng)導(dǎo)滿意、群眾滿意、自身滿意為止。建立健全信訪舉報(bào)崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、否定報(bào)備制、首問責(zé)任制、效能考評制和失職追究制等制度，形成比較完善的制度體系。依據(jù)中央紀(jì)委和監(jiān)察部編寫的《紀(jì)檢監(jiān)察信訪簡明教程》，依法辦信接訪，杜絕“推、拖、磨、卡、壓”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）完善領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度

在當(dāng)前我國司法體系還不夠完善的情況下，社會正義的維護(hù)、各種權(quán)力的制衡還有賴于行政機(jī)制的補(bǔ)充運(yùn)作，信訪舉報(bào)制度就是其中的很重要一環(huán)。從信訪舉報(bào)實(shí)踐看，信訪舉報(bào)工作的順利開展與各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是密不可分的。一是應(yīng)建立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)全責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)，自上而下形成責(zé)任鏈條，真正做到制度到人，責(zé)任到人，考核到人，避免責(zé)任虛化。二是實(shí)行重大信訪舉報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)包案制度，對重大信訪舉報(bào)案件的處理，將責(zé)任明確落實(shí)到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行包案處理，即包協(xié)調(diào)、包督辦、包穩(wěn)定，做到一個(gè)問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)班子、一套方案、一抓到底，增強(qiáng)案件信訪舉報(bào)問題處理的領(lǐng)導(dǎo)力度。三是建立領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)按規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)、輪流值班接待上訪群眾，可以使問題傳達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)的途徑縮短，增強(qiáng)各部門解決問題的協(xié)調(diào)能力。

（五）提升信訪舉報(bào)工作人員素質(zhì)

信訪舉報(bào)工作人員素質(zhì)的高低是信訪舉報(bào)工作能否有效開展的關(guān)鍵。信訪舉報(bào)事項(xiàng)內(nèi)容多樣，客觀上需要信訪舉報(bào)工作者具備豐富的社會知識、法律知識和較高的政策水平以及分析、協(xié)調(diào)、應(yīng)對問題的能力。目前，我國信訪舉報(bào)工作隊(duì)伍素質(zhì)明顯參差不齊，這就要求加大信訪工作人員的培訓(xùn)力度，根據(jù)不同階段的中心工作和重大政策的調(diào)整，由各級主管部門定期或不定期地對信訪舉報(bào)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其政策理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。更為重要的是，映引導(dǎo)信訪舉報(bào)機(jī)構(gòu)體系內(nèi)部的所有人員在思想上認(rèn)清信訪舉報(bào)工作的內(nèi)在公共價(jià)值，使之在發(fā)揮信訪舉報(bào)工作職能過程中轉(zhuǎn)變工作態(tài)度并改善工作方式，自覺履行信訪舉報(bào)工作責(zé)任更好地收集民意，是信息舉報(bào)機(jī)構(gòu)真正成為國家聯(lián)系社會的民主窗口。

信訪舉報(bào)制度在我國一直發(fā)揮著了解民情、消除民怨、改善政府與群眾關(guān)系的功能。因此，只有正視現(xiàn)實(shí)中存在的問題，建立和完善適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的高效、實(shí)用、法制化的信訪舉報(bào)制度，才能使曾發(fā)揮巨大歷史作用的信訪舉報(bào)制度在面對新的、更為復(fù)雜的社會矛盾時(shí)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的維護(hù)社會穩(wěn)定的功能，有效地協(xié)調(diào)和緩和社會沖突。

［1］黃建林.我們需要什么樣的“社會穩(wěn)定觀”［N］.中國青年報(bào)，2004－11－09.

［2］張?jiān)３?中國古代的信訪舉報(bào)［J］.文史博覽，2008，（09）.

［3］溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流現(xiàn)場熱詞： 物價(jià)［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics，2010－02－27..

［4］樊春芳.制約信訪舉報(bào)渠道的因素和應(yīng)對措施 ［J］.社會科學(xué)論壇（下），2008，（07）.

［5］中國青年報(bào).比遭報(bào)復(fù)更可怕的是舉報(bào)石沉大海［EB／OL］.http：／／www.qthdaily.com ／news／content，2009－03－18.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Innovating the Letter－inquiring－and－accusing System in Order to Retain the Social Stability

Bian Haixia

Letter－inquiring－and－accusing is an important source to experience and observe the social conditions and public opinion，pay heed to the voice of the masses，which is also an effective link of easing the people＇s internal contradiction and stabling the social order.Innovation of the letter－inquiring－and－accusing system is a necessary way to discharge social tensions，Stem the spread of corruption，eliminate social discontent and retain social stability.An efficient， practical and Legalized letter－inquiring－and－accusing system which should adapt to the present social development should be established and perfected.Only in this way can its function to retain social stability and Coordinate and defuse social conflict be come into play sufficiently.

letter－inquiring－and－accusing；social stability；legal system

D632.8

A

1007－8207（2012）07－0020－05

2012－03－23

卞海霞 （1974—），女，江蘇鹽城人，中共鹽城市委黨校鄉(xiāng)村治理研究中心副主任，副教授，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>