全面確立標準化在社會管理中的戰(zhàn)略地位

文/陳自力 劉 璇

社會管理是黨和政府高度重視的一項工作，如何科學地推動社會管理發(fā)展一直為社會各界所關注。進一步提高和認識標準化在社會管理工作中的戰(zhàn)略地位,用標準的形式對社會管理成功經驗進行總結和固化，用標準化的手段對社會管理源頭和全過程進行規(guī)范，是提高社會管理水平和執(zhí)行力的主要實踐依據之一，是對社會管理工作理念、思路和模式的全面加強和創(chuàng)新。

一、國內外社會管理標準化的基本情況

國外先進國家的實踐和經驗表明，社會管理標準的完善對推動社會管理水平的提升起到了重要作用。

1.推動社會管理資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)公共服務均等化

公共服務是社會服務體制和保障體制的重要內容，基本公共服務均等化是社會成員共享社會發(fā)展成果可行的衡量標準。借助標準化的方法和原理，基本公共服務均等化的各項指標可以量化，依據標準公開透明科學地規(guī)劃、投入、執(zhí)行，將有效減少政府基本公共服務“供給不均”與公眾對基本公共服務“享受不均”的問題，促進社會矛盾的化解。同時，也可以避免公共資源配置過程中的重復浪費、效率低下現(xiàn)象。從20世紀80年代開始，公共服務標準在國外政府公共服務領域中廣泛應用。歐美等地區(qū)和國家將公共服務標準作為社會公共管理、公共財政理論和實踐的基礎和核心，使得基本公共服務水平、范圍和均等化程度具備了基本參照系。公共服務標準的表現(xiàn)形式可以是一系列的工作規(guī)范，也可以是一系列定量指標，如義務教育、公共衛(wèi)生、福利保障等各類基本公共服務的建設標準、設施標準、人員配備標準、財力匹配標準等。例如，聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國開發(fā)計劃署在南非把基本教育和初級醫(yī)療定義為基本服務，同時對兩類基本公共服務的范圍、水平和構成等指標規(guī)定了細化的標準，對公共服務均等化的發(fā)展起到重要促進作用。

2.提高社會管理效率，規(guī)范管理行為，保障管理質量

早在上世紀80年代美國政府就提出應向企業(yè)學習，將標準化管理思想與管理技術引入公共服務體制創(chuàng)新中來，提高政府管理與服務水平。1993年～2000年克林頓政府推出“國家績效評估（NPR）”行動，1999年美國總統(tǒng)克林頓頒布12862號行政法令（Executive Order 12862），建立顧客服務標準（Setting Customer Service Standards）。其主要做法包括推動政府的多個重要部門制定顧客服務標準、按照成效標準評估各部門管理水平進步情況等。據統(tǒng)計，美國政府在以上階段共制定出 4 000多個公共服務標準，將政府公共服務的標準化推向了一個新的階段。實踐證明，以關注管理質量為核心，把專業(yè)技術、管理技術、數理統(tǒng)計技術、信息化技術等集合在一起，建立起嚴密高效的社會管理質量標準體系，是提高社會管理質量水平的重要科學方法。

3.標準化是社會管理加快接軌國際的有效途徑

隨著經濟全球一體化進程加快，我國經濟、社會、文化和公共服務等與國際社會的融合度逐步提高，因此，社會管理從封閉內向轉到開放外向已是時代所需，特別是國際化大都市的建設進程中，金融服務、智能交通、通訊網絡、安全應急等服務領域引入國際標準，是迅速提升城市社會管理水平的有效途徑。進入21世紀以來，國際標準的發(fā)展集中在兩個方面，一是標準化推動全球生態(tài)環(huán)境發(fā)展，當前國際貿易中的各項產品和服務必須滿足相應節(jié)能減排、環(huán)境友好、生態(tài)保護等標準要求已成為國際共識，同時也成為各國推動社會發(fā)展進步的一項重要理念；二是標準化推動社會穩(wěn)定、提升全球社會責任，例如ISO/PAS 22399《社會安全應急準備及連續(xù)性管理指南》、ISO 26000《社會責任指南》等標準，在社會穩(wěn)定、勞動權益、消費者權益、社區(qū)發(fā)展等領域推動全球接軌，不同國家可以通過加強對相關標準的解讀和研究，起到借鑒先進社會管理經驗，共享管理理念的作用。

4.國內已開展的社會管理標準化工作現(xiàn)狀

近年來，北京、上海、廣東、重慶等部分省市在一些社會管理領域開展了標準化的試點，涉及行政管理與公共服務、社會管理精細化、基層社會管理和服務體系建設、公共安全體系建設和應急管理體制完善等領域，主要包括行政許可標準化、社區(qū)管理標準化、公共安全和應急處理標準化等。制定了相關的標準發(fā)展規(guī)劃，研制發(fā)布了一些區(qū)域性的社會管理標準，開展了標準化的推廣應用試點示范。但總體來看，國內社會管理標準化的起步較晚，理論基礎和實踐經驗缺乏，許多領域仍舊處于探索階段，尤其是社會管理部門和公眾的標準化意識仍較為薄弱。

二、確立社會管理標準化戰(zhàn)略地位對浙江省的現(xiàn)實意義

1.社會管理標準化是經濟和社會發(fā)展的必然需求

改革開放30年，浙江經濟社會快速發(fā)展，2010年省農民人均收入11 303元，連續(xù)26年位居各省區(qū)第一；城鎮(zhèn)居民收入27 359元，連續(xù)10年位居各省區(qū)第一。人民群眾安全感滿意率為95.28%，持續(xù)保持較高水平。浙江省的教育、就業(yè)、社會保障、公共醫(yī)療和社會治安等領域指標也居于國內前列，積累了許多成功的經驗。展望“十二五”期間，基于經濟發(fā)展奠定的物質基礎，浙江省社會管理水平將進一步提升，人民群眾對社會管理的期待和要求將進一步提高。從歐美等國外經驗看，這一時期正是社會管理標準快速完善、推廣的高峰期，國內先進地區(qū)的經驗也表明，標準化對社會管理科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展至關重要。其關鍵是要求將改善民生作為標準化工作的根本落腳點，要抓住與民生相關的重要社會管理領域健全標準體系，要明確基本公共服務范圍和標準，強化基本公共服務績效考核。因此，這項工作是“十二五”時期基本建立與社會主義市場經濟體制相適應、具有浙江特色的社會管理體系，為浙江省“十二五”時期發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境的必然需求。

2.社會管理標準化是社會管理法制建設的補充，是社會管理工作改革和創(chuàng)新的需要

在建設“和諧浙江”、“平安浙江”、“法治浙江”的過程中，我們看到有關社會管理的法制建設還比較滯后，有些領域還存在一些法律空白。標準是為了在一定范圍內獲得最佳秩序、共同使用和重復使用的規(guī)范性文件，具有協(xié)調一致的特點，能較好地成為法制建設的重要補充。標準協(xié)商一致的屬性、公開透明的公眾參與過程，能夠更加促進社會管理部門樹立以人為本的理念，也是體現(xiàn)社會主義民主與法制的良好載體。特別是社會管理標準包括管理標準和技術標準，具有較好的可操作性，使其成為依法管理的細化指南。

近年來，全省各級黨委、政府和廣大基層干部群眾以改革創(chuàng)新的精神，創(chuàng)造性地開展工作，在社會管理的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)進行了積極探索和創(chuàng)新實踐，取得了顯著成效，積累了寶貴經驗。但同時不少地區(qū)和部門在社會管理中存在“政出多門”、“各自為政”的現(xiàn)象，各級政府在各自轄區(qū)內自由裁量，互不相關，這種管理模式“隨意性”過強，缺乏必要的“規(guī)范性”、“科學性”，決策過程難以監(jiān)管，實施效果難以評估。如果通過加強統(tǒng)一省級社會管理標準，來規(guī)范社會管理的決策過程、硬件設施、服務流程和評價方法等要素，就可以加強社會管理工作的同一性、程序性和科學性，使社會管理做到統(tǒng)一指揮、步調一致。

3.社會管理標準有一定的基礎，發(fā)展空間還很大

近年來各級政府和社會管理部門標準化意識不斷增強，民政、教育、衛(wèi)生、公安、安監(jiān)等系統(tǒng)陸續(xù)制定了一批省級地方標準，并由省質監(jiān)局發(fā)布實施。據統(tǒng)計，截至2011年7月全省已發(fā)布或立項社會管理領域標準72項，其中技術標準51項、管理規(guī)范21項，占省級地方標準總數的7.2%。在制定和發(fā)布標準的同時，全省社會管理標準的應用和試點也逐步開展，特別是杭州市上城區(qū)率先將標準化理念引入政府管理和公共服務，通過對政府部門職能進行標準化流程再造，推進政府行為的規(guī)范化和精細化。該區(qū)編制了政府標準化建設體系框架結構總圖，出臺實施了數十項區(qū)域性工作標準，對規(guī)范政府部門的行政權力運行發(fā)揮了積極作用。

社會管理標準化在取得成效的同時也存在一些問題。一是標準的覆蓋面小，技術標準數量遠遠多于管理規(guī)范和服務規(guī)范。教育、衛(wèi)生、民政等領域的服務標準還很不健全，公共服務實行最低標準，社會綜合治理和社會保障體系等重要領域的管理標準和技術標準還是空白。二是一些標準比較模糊，一些管理標準缺少可量化的指標，無法把各類管理措施具體化，也不能精細地測量統(tǒng)計。三是標準制訂工作還比較滯后，適應不了形勢變化和經濟社會發(fā)展的需要。標準制修訂工作透明度不夠，有些標準未能得到全面、正確實施，特別是沒有發(fā)揮標準中強制性條款的作用。四是民眾對標準的參與程度不高，了解不夠，給社會管理措施的執(zhí)行帶來了難度。因此，社會管理標準化還有較大的發(fā)展空間。

三、提升社會管理標準化戰(zhàn)略地位的建議

一是制定全面、綜合性的社會管理標準化發(fā)展規(guī)劃，加強調研、摸清需求，將直接面向公眾服務的社會管理行業(yè)和管理行為逐步納入標準化管理體系軌道，以提高政府公共服務質量和能力為主線，在“十二五”期間有計劃分步驟地推進重點領域社會管理標準的制定發(fā)布、推廣應用、監(jiān)督執(zhí)行工作。使社會管理標準化達到國內先進水平，部分社會管理標準接軌國際先進水平。

二是建立社會管理標準發(fā)布動態(tài)管理機制，根據經濟和社會發(fā)展的需求，形成社會管理工作和標準化的良性互動。重點制定發(fā)布教育、醫(yī)療、社會保障、民政福利等公共服務領域的地方標準，制定發(fā)布安全生產和公共安全服務、災害應急等領域的強制性標準，制定發(fā)布社會綜合治理、社區(qū)建設等領域的管理規(guī)范等。

三是逐步建立社會管理數據監(jiān)測和績效評價標準體系，實現(xiàn)社會管理工作透明化、規(guī)范化，便于決策、監(jiān)督。

四是建立社會管理標準化公共服務平臺，集聚社會管理標準信息資源、交流社會管理標準研究和推廣應用經驗，增強公眾對社會管理標準的知情、參與和接受。

五是加強社會管理國際國外標準跟蹤的研究，加快社會管理標準基礎理論方法和模式的探索，積極開展區(qū)域和地方性的社會管理標準化試點示范，增加社會管理標準的適用性和可操作性。

六是積極開展面向社會管理部門的標準化宣傳和培訓，進一步統(tǒng)一思想、提高認識，改變目前社會管理標準化理念缺乏、基礎薄弱和人才缺失的現(xiàn)狀，加強社會管理標準化工作的經費和人員保障等。