關(guān)于人大工作的“程序困境”問題

□ 石永寧

人大工作探討

關(guān)于人大工作的“程序困境”問題

□ 石永寧

在人大工作中，有這么一個問題被屢屢提及：按照我國有關(guān)法律規(guī)定，地方各級人民代表大會進(jìn)行選舉和通過決議，以全體代表的過半數(shù)通過。如果代表在人代會上審議“一府兩院”工作報告后，批準(zhǔn)工作報告的決議未獲得全體代表的過半數(shù)通過，那該怎么辦呢？對于這個問題，法律沒有作出明文規(guī)定?？梢栽O(shè)計和選擇的方案有四種：

第一種，安排報告人再作一次工作報告

也就是讓報告人對報告進(jìn)行修改完善，然后再安排報告人在人民代表大會全體會議上再作一次工作報告。這種做法的不妥之處在于：一是在審議和通過關(guān)于“一府兩院”工作報告的決議時，人代會實際上已經(jīng)接近尾聲，如果安排報告人再作一次工作報告，人代會開會時間最少得延長原定時間的一半，相應(yīng)的會議議程也要做出比較大的調(diào)整，操作難度比較大，可能性比較小。二是即便條件可能，時間也允許，但要“一府兩院”在一兩天或兩三天時間內(nèi)修改完善工作報告，解決代表不滿意的問題，并取得代表的理解和認(rèn)同，使代表在短短數(shù)天時間內(nèi)轉(zhuǎn)變對工作報告的認(rèn)識和態(tài)度，同意或者認(rèn)可工作報告或者相關(guān)工作，顯然問題解決不會徹底，報告修改顯得草率，代表彎子轉(zhuǎn)得過快，即便通過了也顯得倉促草率。三是“一府兩院”工作報告一次未獲通過，再來第二次，這就把人代會審議工作報告表決結(jié)果的法律效果置于不確定的地位，實際上是以第二次表決結(jié)果取代了第一次表決結(jié)果，造成了“兩審終審”的局面。這對人大制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性是極大的損害，也顯得對代表的工作不夠尊重。四是如果第二次表決工作報告的決議再次未獲通過，將把人代會置于極度尷尬的境地，會使會務(wù)組織工作更加被動，更加無所適從。

第二種，授權(quán)本級人大常委會審議工作報告并作出決議

這種做法的可商榷之處在于：一是我國憲法和法律沒有對“一府兩院”工作報告由人代會授權(quán)本級人大常委會進(jìn)行審議并作出決議的規(guī)定，亦即于法無據(jù)。二是“一府兩院”工作報告，是本級人民政府、人民法院和人民檢察院一年來最重要的工作成績單，也是新一年行政、司法機(jī)關(guān)面向全體人大代表對全體人民的承諾書，它覆蓋面廣，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾實際生活的影響廣泛而深刻，其重要性無可比擬，如果授權(quán)本級人大常委會審議并作出決議，顯然超出了本級人大常委會組成人員所能承擔(dān)的職責(zé)范圍。三是如果可以作這樣的授權(quán)，則本級人民代表大會和本級人大常委會作為兩個不同的權(quán)力主體，都可能擁有審議本級“一府兩院”工作報告并作出決議的權(quán)力，這將沖擊甚至突破“權(quán)力—職責(zé)專屬”的原則，即一項權(quán)力或職責(zé)只能由一個主體擁有、責(zé)任由一個主體承擔(dān)的法治原則。

第三種，成立特定問題調(diào)查委員會，對工作報告未獲通過的原因或存在的問題進(jìn)行調(diào)查

這種做法只是后續(xù)性、補(bǔ)救性的工作，屬另一個問題，人代會對未獲通過的報告該怎么辦這個“原問題”本身仍懸而未決。若待特定問題調(diào)查委員會將報告未獲通過的原因或存在的問題調(diào)查清楚，向人代會提出報告，再由人代會作出決定，條件不允許姑且不說，即便特定問題調(diào)查委員會的報告提出后，人代會對未獲通過的報告再次表決，也不能完全排除報告再次未獲通過之可能。更何況，人代會召開之時，就是評判“一府兩院”一年來工作得失，決定新一年行政、司法工作的方向、目標(biāo)任務(wù)和措施之時，若不能作出評判和決定，“一府兩院”新一年工作就會因缺少民意基礎(chǔ)或合法性基礎(chǔ)而無法開展，人代會和代表就有失職之嫌。

第四種，報告人引咎辭職、或提出撤職案并對撤職案進(jìn)行審議和決定

這與第三種做法同樣屬于后續(xù)性、補(bǔ)救性和追責(zé)性的一種辦法，并未解決對未獲通過的報告的處置問題。而且這樣的做法往往有困難，困難在于責(zé)任問題的復(fù)雜性。報告人引咎辭職、或提出對報告人的撤職案并對該撤職案進(jìn)行審議和決定，關(guān)鍵是報告人如何界定？報告人在人代會上作報告，是代表國家機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向代表報告工作，撤職案是針對報告者個人提出還是針對報告人代表的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子全體組成人員提出，沒有法律規(guī)定。若是針對報告者個人即人代會選舉的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)者，則現(xiàn)行用人體制與之不相適應(yīng)，權(quán)責(zé)難明，引咎辭職者或者撤職案針對者有代機(jī)關(guān)受過之嫌，也很難服眾。若是針對機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子全體組成人員，則該班子成員內(nèi)部責(zé)任以及責(zé)任大小如何劃分也很不好操作。

從以上分析可以看出，如果人代會關(guān)于“一府兩院”工作報告的決議未獲通過，無論采取哪一種可供選擇的方案都難，這就碰到了人大工作中的“程序困境”問題。在人大工作實踐中，“程序困境”問題作為憲政懸案和人大實務(wù)操作者的心理隱疾長期存在，至今沒有引起足夠的重視和研究。如果實踐中確實碰到了這樣的問題，我們顯然從理論研究、法律設(shè)計到實踐經(jīng)驗都準(zhǔn)備不足，無法應(yīng)對。目前之所以尚沒有這樣的實際案例，并不意味著“程序困境”問題是個不可能出現(xiàn)的偽命題，而只能說是在多種因素競合下幸而未遇。對人大工作中的“程序困境”問題是應(yīng)該引起重視并進(jìn)行深入研究的時候了。

人大工作中的“程序困境”問題反映出我們的人大制度設(shè)計還不夠完善，制度運作處在一個比較低的水平。其更深刻的根源，是因為人大制度的完善還不完全具備應(yīng)有的條件。從現(xiàn)實情況看，這些必要條件在短期內(nèi)不可能一蹴而就，因此人大工作中的“程序困境”問題之解決就需要一個較長的制度建設(shè)積累過程。我們目前所能做的就是具體地研究解決“程序困境”還需要哪些條件，以及選擇何種路徑實現(xiàn)這些條件。比如，堅持公平與公正的原則，在法律設(shè)計上合理配置權(quán)力與責(zé)任；堅持權(quán)力與責(zé)任對等的原則，完善法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)；堅持實體與程序相配套的原則，促進(jìn)人大制度法律規(guī)則的科學(xué)化與精細(xì)化等等。

（作者單位：甘肅省慶陽市人大常委會）