多元解紛語(yǔ)境下建立行政訴訟調(diào)解制度的哲學(xué)思考

□韋 娌

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧530021）

多元解紛語(yǔ)境下建立行政訴訟調(diào)解制度的哲學(xué)思考

□韋 娌

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧530021）

建立行政訴訟調(diào)解制度是一個(gè)涉及行政訴訟制度改革的課題，也是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)意義的實(shí)踐活動(dòng)。構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度，應(yīng)持有謹(jǐn)慎、客觀、辨證、科學(xué)的態(tài)度，體現(xiàn)和諧司法的理念。在研究的方法論上應(yīng)特別注意四個(gè)方面：一是在對(duì)待行政訴訟傳統(tǒng)理論上，應(yīng)辨證看待“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”理論的局限性及合理性；二是充分估計(jì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境對(duì)行政訴訟調(diào)解制度運(yùn)行的影響；三是應(yīng)審慎對(duì)待和正確評(píng)估行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率平衡的作用，；四是應(yīng)正確看待調(diào)解與訴訟的關(guān)系，建立符合我國(guó)法律體系的行政訴訟調(diào)解制度模式。

糾紛解決方式；行政訴訟；調(diào)解制度

近年來(lái)，隨著調(diào)解制度在民間、行政和民事訴訟領(lǐng)域再度以轉(zhuǎn)型和重構(gòu)而被引起重視，隨著ADR（AlternativeDisputeResolution）“可替代”糾紛解決方式在世界許多國(guó)家的蓬勃發(fā)展，特別是在一些國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行的在處理行政法案件的法院考慮采用調(diào)解作為解決行政法律糾紛的替代方式的實(shí)踐，以及行政訴訟所面臨的社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議驟增、行政案件撤訴率長(zhǎng)期居高不下、禁止調(diào)解在“案外和解”中被悄然規(guī)避的現(xiàn)實(shí)尷尬，都促使建立行政訴訟調(diào)解制度成為行政法領(lǐng)域極其重要的議題之一。在這場(chǎng)討論中可以清晰地感受到，主流意識(shí)是對(duì)支撐著行政訴訟“不適用調(diào)解原則”的“公權(quán)力不可處分”理論和“利益損害”理論的反思和質(zhì)疑，是對(duì)調(diào)解的普適價(jià)值的肯定，是對(duì)將ADR方式引入行政訴訟的推崇。然而，馬克思的唯物辨證觀告訴我們，任何事物都存在對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。因此，如何客觀理性地看待傳統(tǒng)法律原理與制度，如何在行政訴訟主體的不平等關(guān)系中尋求平衡，如何看待行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率的作用，如何解決行政訴訟調(diào)解中自治與法院適度控制等矛盾關(guān)系，是我們?cè)谔岢觥敖⑿姓V訟調(diào)解制度”命題時(shí)必須解決的問(wèn)題。

一、理論依據(jù)的思考——辨證看待“公權(quán)力不可處

分”、“利益損害”理論的局限性及合理性

要將調(diào)解制度引入行政訴訟，建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)，最重要的是如何看待《行政訴訟法》確立的“不適用調(diào)解”原則，以及支撐這一原則的“公權(quán)力不可處分”和“利益損害”理論。

我國(guó)從1985年開(kāi)始，先后通過(guò)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》、《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問(wèn)題的解答》等司法解釋，明確了行政訴訟不適用調(diào)解原則，并且于1989年頒布《行政訴訟法》，以法律形式確定了這一原則，從而使之成為司法和社會(huì)普遍接受和認(rèn)可的行政訴訟的基本原則和理念。我國(guó)行政訴訟法確立行政訴訟不適用調(diào)解原則主要是依據(jù)“公權(quán)力不可處分”理論和“利益損害”理論。所謂“公權(quán)力不可處分”，是指行政機(jī)關(guān)非行政權(quán)之所有者，其權(quán)力來(lái)源于國(guó)家法律授權(quán)，為代表國(guó)家、人民行使之，故行政機(jī)關(guān)只有行使國(guó)家權(quán)力之職責(zé)，而無(wú)處分國(guó)家權(quán)力之權(quán)力。

經(jīng)歷了十多年的實(shí)踐，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變，糾紛的內(nèi)容和形式，以及糾紛當(dāng)事人和社會(huì)主體的需求變化，行政訴訟“不適用調(diào)解”原則及其“公權(quán)力不可處分”理論和“利益損害”理論的局限性逐漸顯現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，行政訴訟就一直遭遇現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行政訴訟撤訴率開(kāi)始居高不下，1997年行政第一審案件的撤訴案件50735件，為當(dāng)年審結(jié)案件總數(shù)88542件的57·3%，1998年行政訴訟一審結(jié)案98390件，撤訴結(jié)案47817件，撤訴率48·6%。［1］到2006年，全國(guó)法院行政案件中，行政機(jī)關(guān)改變行政決定后原告主動(dòng)撤訴的案件為32146件，占總數(shù)的33．8%。［2］因此，這一原則和理論也遭致了廣泛的質(zhì)疑和否定，將調(diào)解制度引入行政訴訟中的呼聲高漲。那么，我們?cè)撊绾慰创@一現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”理論固然存在其局限性，但是，也不能因此而忽視其合理性。哲學(xué)家黑格爾曾說(shuō)過(guò)“存在即合理”，且不論這句話是否為真理，但一種新事物的出現(xiàn)肯定有其存在的合理性與意義。比如，市場(chǎng)機(jī)制有其優(yōu)勢(shì)和缺陷，當(dāng)我們?yōu)閺浹a(bǔ)其缺陷而忽視，或是扼殺了其優(yōu)勢(shì)，其結(jié)果就會(huì)因咽廢食。同理，在我們引入調(diào)解制度，構(gòu)建新型的行政訴訟制度模式時(shí)，就需要審慎、客觀、辨證地對(duì)待其局限性和合理性。

（一）“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”的合理性所在

盡管對(duì)行政訴訟法的立法宗旨理論界仍在爭(zhēng)論不休，但是，一個(gè)基本的共識(shí)是行政訴訟法是限制公權(quán)力的法律。作為行政救濟(jì)的一種重要方式，行政訴訟法是通過(guò)糾正違法行政行為來(lái)保障相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和控制的。“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要理論。依據(jù)公權(quán)不可處分理論，在行政法律關(guān)系中，行政權(quán)屬于國(guó)家公權(quán)，權(quán)力的來(lái)源和行使均由法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)定，因此，代表公益的行政權(quán)必須嚴(yán)格地遵循法律優(yōu)先和法律保留的原則。而在公共利益與個(gè)體利益的沖突中，司法是中立的裁判者，法律以利益平衡、權(quán)力配置的特有方式協(xié)調(diào)并保障公共利益和個(gè)體利益的作用，正是通過(guò)司法得以實(shí)現(xiàn)的。假設(shè)行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的組織的權(quán)力脫離法律的規(guī)制可以自由處分，則有可能因法外因素的影響導(dǎo)致行政目的的偏離。而事實(shí)是，這種假設(shè)是成立并且存在的。來(lái)自法院對(duì)撤訴案件的分析表明，行政撤訴中原告屈服于行政機(jī)關(guān)的壓力而申請(qǐng)撤訴、行政機(jī)關(guān)怕敗訴做出某些讓步以滿足原告的要求促使原告撤訴的、法院基于壓力配合被告動(dòng)員原告撤訴的占有相當(dāng)?shù)谋壤?。①袁鵬，陳永：“行政案件撤訴原因主要有四點(diǎn)：⑴原告屈服于行政機(jī)關(guān)的壓力而申請(qǐng)撤訴。⑵被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴。⑶法院動(dòng)員原告撤訴或法院迫于行政機(jī)關(guān)的壓力直接動(dòng)員原告撤訴。⑷原告怕敗訴而撤訴。”行政訴訟案件為何撤訴率高［EB／OL］．http：／／epaper．xplus．com／papers／jnrb，2008－01－03．可見(jiàn)，采取“不適用調(diào)解原則”是法律為防止行政權(quán)的濫用而對(duì)公共處分權(quán)所設(shè)定的禁止性規(guī)范。雖然，這種制度設(shè)計(jì)并不完美，但其防止行政主體任意處分其無(wú)權(quán)處分的行政管理權(quán)之本意和內(nèi)核是具有合理性的。這一合理內(nèi)核，是由行政訴訟的本質(zhì)和宗旨所決定的，應(yīng)當(dāng)用歷史的、動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)對(duì)待它，并且，應(yīng)當(dāng)被創(chuàng)新的制度所接納并加以完善。

（二）“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”的局限性表現(xiàn)

絕對(duì)化是“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”最突出的局限和不足。由于在行政訴訟法制度構(gòu)建時(shí)期，即20世紀(jì)80－90年代初，一方面，國(guó)家正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的初期，無(wú)論是國(guó)家或是社會(huì)，體制或是制度，人們的思維方式或是行為方式中都帶著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和職權(quán)主義的色彩，行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)、強(qiáng)勢(shì)的地位，個(gè)體利益被公共利益覆蓋。另一方面，我國(guó)剛剛進(jìn)人法制現(xiàn)代化建設(shè)的高潮，人們很自然、也很正確地把法院和訴訟作為建立法治權(quán)威的制度性象征，把擴(kuò)大民眾對(duì)司法的利用作為提高社會(huì)法律意識(shí)、建立法治秩序和信念的基本路徑。［3］因此，推動(dòng)司法的強(qiáng)化，防范和控制行政權(quán)，維護(hù)公共利益，保護(hù)剛剛成長(zhǎng)且尚脆弱的市民利益的意識(shí)成為主流的法律意識(shí)。也正是在這樣強(qiáng)勢(shì)的主流意識(shí)的推導(dǎo)下，使行政訴訟法對(duì)“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”理論趨于絕對(duì)化。行政訴訟的被告被視為是代表國(guó)家行使管理權(quán)，其職權(quán)是以法定程序賦予的、特定的，其沒(méi)有處分權(quán)。而調(diào)解是以當(dāng)事人雙方對(duì)其權(quán)利享有處分權(quán)為條件，行政訴訟適用調(diào)解則意味著國(guó)家需將行政的處分權(quán)讓渡以行政主體，這將難以防止行政權(quán)力濫用處分權(quán)，從而損害公共利益或他人利益，損害法制的嚴(yán)肅性。據(jù)此，行政訴訟法確定了“不適用調(diào)解原則”。這種絕對(duì)化的傾向，忽視了行政主體依法享有自由裁量權(quán)的客觀事實(shí)，忽視了行政行為存在內(nèi)容、形式、類型等差異，其結(jié)果是行政訴訟發(fā)揮化解糾紛作用的空間極大地被壓縮。行政主體與當(dāng)事人、法院“暗渡陳倉(cāng)”撤訴，法律又沒(méi)有加以規(guī)范，因而，因撤訴和解使糾紛得以化解的有之；因放棄履行職責(zé)而撤訴的有之；因?yàn)E用行政權(quán)使原告迫于壓力而撤訴的有之，在一定程度上反而使公共利益非法流失，個(gè)體利益受到損害，法律的權(quán)威受到影響。

應(yīng)當(dāng)看到，在行政訴訟法制建立初期，“民告官”尚缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，行政權(quán)與司法權(quán)失衡的背景下，行政訴訟“不適用調(diào)解原則”的適用，對(duì)社會(huì)權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，對(duì)司法權(quán)威的支持，對(duì)行政權(quán)的控制都起到了歷史性的積極作用。因此，在將調(diào)解制度引入行政訴訟時(shí)，也必須防止行政權(quán)的濫用。同樣，也應(yīng)當(dāng)辨證地、客觀地看待在設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度中所隱含的正當(dāng)性與非正當(dāng)性、共通性與差異性等矛盾關(guān)系。但不可否認(rèn)，當(dāng)社會(huì)對(duì)行政權(quán)所提供的“公共產(chǎn)品”的需求不斷提高，對(duì)以行政之手對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配的依賴加強(qiáng)，行政自由裁量權(quán)在立法及執(zhí)法的深度與廣度上擴(kuò)增的時(shí)候；當(dāng)社會(huì)利益趨于多元化、價(jià)值追求多樣化，覺(jué)醒的市民社會(huì)在成長(zhǎng)的時(shí)候，預(yù)示著依賴以“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”理論為基礎(chǔ)的行政訴訟“不適用調(diào)解”傳統(tǒng)范式，要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的規(guī)制已經(jīng)很難奏效，其局限性是顯而易見(jiàn)的。

解決這一問(wèn)題的途徑是確立有限原則。從英、美、法、德、日等國(guó)家的實(shí)踐看，一個(gè)共同的經(jīng)驗(yàn)是案件的選擇非常重要，當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的或?qū)ο笫欠裣碛刑幏謾?quán)和公共利益安全仍是最基本的考量。德國(guó)承認(rèn)只要當(dāng)事人對(duì)于訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)，且不違背強(qiáng)行法規(guī)與公共利益，行政訴訟就可以和解。日本著名行政法學(xué)家南博方教授認(rèn)為訴訟中調(diào)解應(yīng)該承認(rèn)如下限制：“⑴作為當(dāng)事人的行政廳對(duì)訴訟對(duì)象沒(méi)有事物管轄權(quán)時(shí)，由于不能在和解中取得權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，所以不能締結(jié)和解。⑵不得直接以行政行為的作出或者撤銷作為和解的內(nèi)容。這是因?yàn)檫@樣做違反作為債務(wù)行為和解的本質(zhì)，并且行政行為作為基于和解的履行行為，必須以法律規(guī)定的形式來(lái)進(jìn)行。⑶行政主體不得通過(guò)和解向作為相對(duì)方的私人約定威脅公共安全和秩序的法律地位或者約定放任該地位。（4）和解在作為其履行而進(jìn)行的行政廳的行政行為無(wú)效的情況下不能允許?！保?］因此，我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)借鑒確立有限原則，其有限性包括：⑴主體的有限性，即調(diào)解的主體為本案的自愿當(dāng)事人。⑵案件適用的范圍的有限性。即從類型上應(yīng)是以處分權(quán)為基礎(chǔ)的行政自由載量權(quán)的案件；從事實(shí)上可針對(duì)較復(fù)雜的、涉及關(guān)系多元的、重復(fù)持續(xù)的、具有金錢認(rèn)定和支付的，以及具有后續(xù)影響的案件，因調(diào)解可以為此提供厘清和認(rèn)定事實(shí)的平臺(tái)。⑶協(xié)議內(nèi)容的有限性，即調(diào)解協(xié)議不違反法律和不損害公共利益、他人利益。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不能為了圖方便，超越或放棄法定職權(quán)而與原告進(jìn)行調(diào)解。

二、社會(huì)基礎(chǔ)思考——行政訴訟調(diào)解制度的建立具有重要的憲政價(jià)值和意義

我國(guó)古代司法文化是一種和諧文化，始終主張法律與社會(huì)的相融，調(diào)解在化解社會(huì)矛盾糾紛中發(fā)揮著重要的作用。因此，現(xiàn)代行政訴訟調(diào)解制度需要在深厚的“和諧”文化與稚嫩的市民文化中尋找支點(diǎn)，這具有特別重要的憲政價(jià)值和意義。

兩千多年前，“和諧”就是中國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要的哲學(xué)命題，并最終成為中國(guó)文化的根基?？鬃犹岢觥岸Y之用，和為貴”、“君子和而不同，小人同而不和”。認(rèn)為禮的作用，和睦是最重要的，能在“不同”中求“和”是最高的境界，因此，把“和”視為做人處事的重要標(biāo)準(zhǔn)。自西漢以來(lái)中國(guó)展開(kāi)了“以禮入法，儒法合流”的法律化進(jìn)程，以“禮”為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)法文化對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了深刻的影響。此外，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土和熟人社會(huì)特質(zhì)至今依然在很大程度上被保留下來(lái)，因此，形成了中國(guó)特有的“和”為貴文化及“無(wú)訟”價(jià)值取向，調(diào)解也成為一種重要的糾紛解決的途徑并得以綿延存續(xù)。

一方面，調(diào)解在中國(guó)有著深厚的社會(huì)文化和社會(huì)心理基礎(chǔ)。但另一方面，調(diào)解在解決“官民”關(guān)系中卻歷來(lái)缺乏文化積淀、制度的保障和實(shí)踐基礎(chǔ)。從調(diào)解的本質(zhì)上看，調(diào)解是當(dāng)事人在中立的第三方的協(xié)助、斡旋下，通過(guò)當(dāng)事人的溝通、協(xié)商、談判解決分歧并達(dá)成協(xié)議。調(diào)解的過(guò)程即是獨(dú)立、對(duì)等、博弈及和解的本質(zhì)的體現(xiàn)。因此，具有獨(dú)立人格、獨(dú)立及對(duì)等的博弈能力是調(diào)解應(yīng)當(dāng)具備的基本條件。那么，將調(diào)解引入行政訴訟中，實(shí)質(zhì)上是搭建起一個(gè)行政權(quán)與司法權(quán)、市民權(quán)博弈的舞臺(tái)。它不僅需要一個(gè)能夠與行政權(quán)抗衡，能保持足夠的能動(dòng)空間和開(kāi)放式的態(tài)度，彌補(bǔ)立法的不足，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的司法，更需要一個(gè)成熟、理性，具有自我組織能力的市民力量。然而，在中國(guó)傳統(tǒng)主流文化中，將民與官的對(duì)抗關(guān)系視為“以下犯上”、“犯上作亂”，這種糾紛常常依據(jù)以規(guī)定民眾義務(wù)和懲惡為目的的嚴(yán)酷的刑法來(lái)調(diào)整。盡管目前的中國(guó)已經(jīng)有了翻天覆地的變化，但是，從權(quán)力架構(gòu)上看，公民權(quán)利與行政權(quán)相比，仍時(shí)時(shí)處于被支配的弱勢(shì)地位和被侵犯的可能性中，市民文化、市民意識(shí)、市民社會(huì)都是極其稚嫩和脆弱的。而司法權(quán)也仍然處于沒(méi)有走出受制于行政權(quán)的陰影之下。此外，司法權(quán)的本質(zhì)特性也決定了其對(duì)社會(huì)資源的占有量和支配力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與強(qiáng)大的行政權(quán)相匹敵，因此，其自動(dòng)、獨(dú)立、有效地控制行政權(quán)的擴(kuò)張趨勢(shì)和破壞潛能的能力非常有限。

由此可見(jiàn)，深厚的“和諧”文化影響下所崇尚的和慣于調(diào)解或和解的心理趨向與稚嫩的市民基礎(chǔ)導(dǎo)致的實(shí)現(xiàn)能力的不足成為行政訴訟調(diào)解的難題。因此，不難推定，在現(xiàn)有的社會(huì)基礎(chǔ)和權(quán)力架構(gòu)中，行政訴訟引入調(diào)解制度后可能產(chǎn)生兩種傾向：一是司法權(quán)受行政權(quán)影響或壓制，以調(diào)解的方式與行政權(quán)聯(lián)合，形成對(duì)公民權(quán)的擠壓；二是行政訴訟調(diào)解為司法權(quán)、行政權(quán)、公民權(quán)提供的互動(dòng)平臺(tái)，將推動(dòng)市民社會(huì)走向成熟和理性，給當(dāng)事人提供了一個(gè)自治的機(jī)會(huì)。目前，這兩種傾向同時(shí)并存，在博弈中尋求發(fā)展方向。因此，行政訴訟調(diào)解制度的設(shè)計(jì)如何能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)、行政權(quán)與公民權(quán)的良性互動(dòng)，積極維護(hù)法律的秩序，即盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給“公共產(chǎn)品”的能動(dòng)作用，又防止權(quán)力的濫用，借以保障公民社會(huì)的權(quán)利，以便在行政權(quán)的限制和利用之間保持一種必要的張力就顯得尤為重要。

從這個(gè)意義上說(shuō)，行政訴訟調(diào)解制度的建立重點(diǎn)應(yīng)是公民訴權(quán)制度的建構(gòu)和完善，其具有特別重要的憲政價(jià)值和意義。這是行政訴訟調(diào)解制度由形式公正走向?qū)嵸|(zhì)公正的重要途徑。從功能上看，首先，必須提供一個(gè)信息交流平臺(tái)，以保證信息獲取和信息交流的平等性，以消除雙方之間在糾紛認(rèn)識(shí)信息方面產(chǎn)生或業(yè)已存在的不對(duì)稱性，是避免調(diào)解流于形式公正的重要環(huán)節(jié)；其次，為了更好的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，杜絕個(gè)別法官或行政主體以權(quán)壓制相對(duì)人，強(qiáng)迫行政相對(duì)人達(dá)成調(diào)解，損害其合法權(quán)益，調(diào)解應(yīng)當(dāng)由行政相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)，法官無(wú)權(quán)自行啟動(dòng)行政訴訟的調(diào)解，確保在合意形成的整個(gè)過(guò)程中，行政相對(duì)人的意愿得到尊重，成為合意的真正決定者。其三，為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。其四，應(yīng)確立責(zé)任追究制度，對(duì)違法和違背相對(duì)人自愿進(jìn)行調(diào)解的，要依法追究相關(guān)法官的責(zé)任；對(duì)于不能有效監(jiān)督行政主體和相對(duì)人之間在訴訟中的和解行為，造成公共利益流失的，也要依法追究相關(guān)法官的責(zé)任，以確保行政訴訟調(diào)解制度的有效實(shí)施。

三、價(jià)值取向的思考——行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率平衡的理想與現(xiàn)實(shí)沖突

行政訴訟調(diào)解既存在實(shí)現(xiàn)公正和效率平衡的可能，也存在破壞公正與效率平衡的可能，需要審慎對(duì)待行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率平衡的理想與現(xiàn)實(shí)沖突。

公正與效率，是現(xiàn)代訴訟法中兩大重要的價(jià)值目標(biāo)。這是一個(gè)世界性的主題，也是21世紀(jì)中國(guó)司法改革面臨的重大課題。肖揚(yáng)在“公正與效率世紀(jì)主題論壇”致辭時(shí)說(shuō)：“公正與效率是司法活動(dòng)的指南和根本戰(zhàn)略。這一法治化命題既著眼司法當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，又著眼司法未來(lái)的發(fā)展?！?/p>

當(dāng)前，理論界和司法界提出建立行政訴訟調(diào)解制度的出發(fā)點(diǎn)，便是力圖在行政訴訟司法改革路徑選擇上尋求公正與效率的平衡。調(diào)解因被認(rèn)為具有可以節(jié)省訴訟時(shí)間，減少訴訟成本，節(jié)約社會(huì)資源和有效配置司法資源等多方面效益，是實(shí)現(xiàn)公正與效率良性互動(dòng)的極好方式而倍受推崇。得出這種結(jié)論的理由是：其一，調(diào)解符合現(xiàn)代社會(huì)中當(dāng)事人和社會(huì)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)正義的成本與效益的考慮。從現(xiàn)行的法律規(guī)定看，不論是行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟乃至于立法監(jiān)督糾錯(cuò)，均有法定的期間性。尤其是行政救濟(jì)結(jié)果的生效，往往需要?dú)v經(jīng)復(fù)議、一審訴訟、二審訴訟等漫漫路程，故當(dāng)事人之間的行政爭(zhēng)議并非朝夕可解，很難完全體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率最大化規(guī)律。而調(diào)解的行政救濟(jì)方式可以滿足當(dāng)事人希望便捷、及時(shí)的解決雙方爭(zhēng)議的需求，一旦雙方合意一致，就對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生法律約束力，除非存在違法或者違反自愿原則的情節(jié)。因此，可降低行政救濟(jì)成本，節(jié)約社會(huì)資源。其二，調(diào)解尊重當(dāng)事人自治，是在雙方主體自愿的前提下接受彼此談判的協(xié)議，不僅糾紛實(shí)體上能夠達(dá)成一致，而且有利于實(shí)體權(quán)利的最終履行與實(shí)現(xiàn)，能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)事人對(duì)其正當(dāng)利益最大化的追求。其三，調(diào)解因可以減少甚至排除當(dāng)事人上訴、相對(duì)人申訴上訪、行政機(jī)關(guān)事后報(bào)復(fù)、判決執(zhí)行難等判決結(jié)案的不可預(yù)測(cè)因素，因而，會(huì)成為當(dāng)事人雙方和司法更愿意選擇的糾紛解決方式。正如理查德·A·波斯納對(duì)法律所做的經(jīng)濟(jì)分析：“人是其自我利益的合理化最大值實(shí)現(xiàn)者。這一概念意味著，人們對(duì)于各種激勵(lì)的反應(yīng)———如果一個(gè)人的周圍環(huán)境變化足以改變他的行為便可增加其滿足的方式進(jìn)行，他就會(huì)改變其行為?！闭{(diào)解對(duì)于當(dāng)事人而言可緩解緊張壓力，幫助當(dāng)事人保持耐心去聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，并進(jìn)而可能使?fàn)幾h以當(dāng)事人更加滿意的方式解決，從而降低時(shí)間和訴訟成本；對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，減少了社會(huì)不穩(wěn)定因素，可增加政府與民眾間的和諧與理解，在一定程度上消減對(duì)抗產(chǎn)生的敵意；對(duì)司法而言，降低了審判成本。基于上述理由可以推斷，行政訴訟調(diào)解制度是兼顧公正與效率的極好方式，是推動(dòng)司法改革的理想模式。

然而，必須強(qiáng)調(diào)的是，由于行政訴訟調(diào)解在我國(guó)尚缺乏實(shí)證的基礎(chǔ)，則特別需要警惕理論的分析和構(gòu)建與現(xiàn)實(shí)的差距。從目前理論研究的情況看，一是在一定程度上存在用民事訴訟調(diào)解的一般原理和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)印證建立行政訴訟調(diào)解的合理性，忽視了行政訴訟與民事訴訟的本質(zhì)以及訴訟雙方法律關(guān)系的區(qū)別。在行政訴訟案件中，一個(gè)嚴(yán)重的不平衡通常存在于當(dāng)事人之間，調(diào)解如何才能保持平衡和平等值得探究；二是對(duì)調(diào)解運(yùn)用于行政訴訟中可能存在的運(yùn)行障礙認(rèn)識(shí)不足。雖然，還不存在合法的行政訴訟調(diào)解的實(shí)證實(shí)踐，但從有限的行政訴訟調(diào)解實(shí)踐——高撤訴率背后所存在的“事實(shí)調(diào)解”情況看，在現(xiàn)行的法治環(huán)境下，調(diào)解異化為某些法官手中的權(quán)力，“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以勸壓調(diào)”、“以誘促調(diào)”、“以拖壓調(diào)”以至法官配合被告作原告撤訴的動(dòng)員工作等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這是無(wú)原則的調(diào)解及壓服式的非自愿性調(diào)解結(jié)果最直接的表現(xiàn)。多年來(lái)行政糾紛迅速增長(zhǎng)，而訴訟案件卻增長(zhǎng)緩慢，最高人民法院工作報(bào)告顯示，1999年各地各級(jí)人民法院審理一審行政訴訟案件為98759件，2000年為8．6萬(wàn)余件，除2001年為121008件，增長(zhǎng)幅度較大外，2004－2006年分別為92192件、95707件、95052件。［5］并且，行政訴訟案件撤訴率居高不下，行政糾紛另辟其道，信訪、上訪劇增，矛盾更趨激化。行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率的實(shí)踐步履艱難。三是在借鑒域外理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)中存在以局部實(shí)踐替代整體趨勢(shì)，以個(gè)別作為普遍規(guī)律的現(xiàn)象。

如果僅以民事調(diào)解的普適性原理建構(gòu)具體的行政訴訟調(diào)解制度，或是以域外的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)作為規(guī)律性的依據(jù)，或是把個(gè)別國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)上升為放之四海而皆準(zhǔn)的普遍規(guī)律，把階段性的現(xiàn)象或尚未成熟的嘗試描述為成熟確定或結(jié)局性的發(fā)展成果，忽視我國(guó)行政訴訟環(huán)境下當(dāng)事人及社會(huì)的各種綜合因素的特殊性，忽視其存在的問(wèn)題或運(yùn)行中可能的障礙，則有可能導(dǎo)致過(guò)高地估計(jì)行政訴訟調(diào)解的價(jià)值和運(yùn)行的效益，要實(shí)現(xiàn)的公正和效率則可能遭遇現(xiàn)實(shí)的尷尬，被束之高閣，或異化?？梢?jiàn)，行政訴訟調(diào)解作為一種糾紛的解決方式，既存在實(shí)現(xiàn)公正和效率平衡的可能，也存在破壞公正與效率平衡的可能，因此，探討行政訴訟調(diào)解制度的合理方案則需要更審慎嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。

四、制度安排的思考——行政訴訟調(diào)解與行政訴訟關(guān)系的實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人自治與法院控制

對(duì)于調(diào)解與訴訟的關(guān)系，既有因曾經(jīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)解的作用導(dǎo)致的負(fù)面影響和因訴訟主義的影響而持反對(duì)態(tài)度的，也有在ADR潮流下極力主張以調(diào)解替代訴訟的觀點(diǎn)，但這兩種看法都已不是主流，更多的是尋求在建立行政訴訟調(diào)解制度中如何實(shí)現(xiàn)調(diào)解與訴訟的良性互動(dòng)。調(diào)解是當(dāng)今世界蓬勃發(fā)展的ADR中重要的方式之一。ADR概念源于美國(guó)，原指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外糾紛解決方式，這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“替代性（或代替性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外（訴訟外或判決外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”、“法院外糾紛解決方式”等。在形式上包括調(diào)解、仲裁等各種訴訟外糾紛解決方式。在ADR的實(shí)踐中，由于各國(guó)的法律文化傳統(tǒng)、司法體系的不同，調(diào)解也以不同的方式被引入行政救濟(jì)中。既有以法院直接參與和控制調(diào)解過(guò)程為特點(diǎn)的基于法院的調(diào)解；也有以在法院設(shè)立調(diào)解機(jī)關(guān)為特點(diǎn)的法院附設(shè)調(diào)解；以及以法官提供調(diào)解指導(dǎo)方針，專業(yè)調(diào)解人員主持為特點(diǎn)的調(diào)解。而從各國(guó)行政糾紛解決機(jī)制中調(diào)解與訴訟的關(guān)系看，大體可以分為三類：

一是以法國(guó)和德國(guó)為代表的基于法院的調(diào)解。德國(guó)行政法典第87條授予法官們尋求在當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議的權(quán)力，這個(gè)權(quán)力被解讀為包含了一個(gè)全面的調(diào)解權(quán)力。在德國(guó)一些行政法院（主要是一審法院）把調(diào)解架構(gòu)直接納入法院本身，調(diào)解是立足于法院的，調(diào)解員本身也由法院的普通法官充當(dāng)。法官調(diào)解員會(huì)幫助當(dāng)事人找到一個(gè)共同的起點(diǎn)來(lái)展開(kāi)協(xié)商，然后消除雙方立場(chǎng)上的差距，最后達(dá)成一個(gè)雙方一致接受的協(xié)議。如果調(diào)解失敗，案子會(huì)被轉(zhuǎn)給其他法官。對(duì)大部分法官調(diào)解員來(lái)說(shuō)，他們僅有10%～25%的工作量是用于調(diào)解，其他時(shí)間還是用在常規(guī)的工作上。法國(guó)的一審行政法院也建議或同意當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解來(lái)解決某個(gè)具體的糾紛。同樣，這個(gè)基于法院的調(diào)解通常也有一個(gè)法官參與，實(shí)踐中會(huì)成立一個(gè)調(diào)解委員會(huì)，并指定一個(gè)行政法官負(fù)責(zé)調(diào)解委員會(huì)并主持其工作。［6］在這種體系中，調(diào)解是以法院為主的，與訴訟程序相關(guān)聯(lián)，是作為訴訟程序的一個(gè)環(huán)節(jié)而存在。

二是以美國(guó)為代表的法院附設(shè)調(diào)解。法院附設(shè)調(diào)解制度是美國(guó)法院一個(gè)非常重要的審前程序，不同于法院調(diào)解，法院附設(shè)調(diào)解是指調(diào)解機(jī)關(guān)設(shè)立在法院的一種調(diào)解制度。［7］它與法院的訴訟程序之間有著制度上的聯(lián)系，在一定條件下是訴訟的前置階段，法院可對(duì)其進(jìn)行司法審查。但法院附設(shè)調(diào)解又與訴訟程序嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，調(diào)審分離并按自身的運(yùn)作規(guī)律和特有的方式進(jìn)行。

三是以英國(guó)為代表的間接介入調(diào)解方式。在英國(guó)，盡管在法院的建議下已經(jīng)組織了一些調(diào)解，但是基于法院的調(diào)解或法院附加調(diào)解的制度尚不存在，英國(guó)法官可以建議使用調(diào)解，并且有的時(shí)候可以強(qiáng)制使用調(diào)解，但法官不參加或執(zhí)行調(diào)解，這個(gè)角色由專業(yè)的調(diào)解員充當(dāng)。英國(guó)有一個(gè)相當(dāng)大的職業(yè)調(diào)解員團(tuán)體存在，其利益得到很好維護(hù)。但這并不意味著法官在調(diào)解過(guò)程中不提供意見(jiàn)，法官可以列出在調(diào)解中需要解決問(wèn)題的清單，并為調(diào)解的程序和組織結(jié)構(gòu)提出建議和提供指導(dǎo)方針。

盡管上述不同類型的行政訴訟調(diào)解所呈現(xiàn)出的調(diào)解與訴訟的關(guān)系具有顯著的區(qū)別，但其間也有一些共同點(diǎn)：一是無(wú)論是直接的或是間接的，是積極的或是消極的，都離不開(kāi)法院的參與。二是無(wú)論是基于法院調(diào)解的直接控制，或是法院附設(shè)、間接介入的參與，都實(shí)行審調(diào)分離。由此可見(jiàn)，行政訴訟調(diào)解與行政訴訟的實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人自治與法院控制，是當(dāng)事人利益與公共利益的關(guān)系。在審調(diào)分離形式的背后，行政訴訟調(diào)解的價(jià)值并不僅僅在于減少訴訟壓力、降低訴訟成本，其價(jià)值和更重要的意義在于現(xiàn)代社會(huì)和當(dāng)事人在利益、價(jià)值觀、偏好和各種實(shí)際需要等方面的多元化，其本質(zhì)上需要多元化的糾紛解決方式，需要有更多的選擇權(quán)和自治權(quán)。行政訴訟調(diào)解因涉及到公共利益的維護(hù)，則公共利益的安危一直以來(lái)都是在行政訴訟調(diào)解問(wèn)題上最主要的顧慮。實(shí)際上，如果以犧牲公共利益為代價(jià)來(lái)提高法院審判效率和追求訴訟當(dāng)事人的滿意程度，無(wú)異于削足適履，得不償失。因此，法院對(duì)調(diào)解程序的適度控制權(quán)是不可忽視的。應(yīng)當(dāng)注意的是，法院的控制與調(diào)解的二律背反的關(guān)系之中，過(guò)松的控制將誘發(fā)不正當(dāng)調(diào)解行為，而過(guò)嚴(yán)的規(guī)制又會(huì)妨礙調(diào)解的自由與成功。故而，法院既需要，也只能適度地控制調(diào)解。而適度之“度”并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模式，其深受一國(guó)法律傳統(tǒng)、固有的司法體系、社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)法律心理等因素的影響，因而，最根本的是必須保持法官調(diào)解員是中立的，他的主要作用是提供全面而公正的保護(hù)，既不使公共利益或第三者利益受損，又為當(dāng)事人創(chuàng)造一個(gè)能進(jìn)行對(duì)話的平臺(tái)；既要避免當(dāng)事人威懾于法官的權(quán)威而違背其真實(shí)意愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，又要避免久調(diào)不決，確保雙方當(dāng)事人平等地進(jìn)行協(xié)商，讓當(dāng)事人能以更好的途徑獲得公正，從而達(dá)到調(diào)解與訴訟的良性互動(dòng)。

建立行政訴訟調(diào)解制度是一個(gè)涉及行政訴訟制度改革的課題，也是一個(gè)世界性的很有現(xiàn)實(shí)意義的實(shí)踐活動(dòng)。盡管民事訴訟調(diào)解的實(shí)踐和域外行政訴訟調(diào)解的實(shí)踐為建構(gòu)我國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)證的基礎(chǔ)，但仍必須面對(duì)自身缺乏行政訴訟調(diào)解實(shí)證實(shí)踐的不足。在對(duì)傳統(tǒng)的理論解構(gòu)和批判時(shí)，在每一個(gè)理論的建構(gòu)和制度的設(shè)計(jì)時(shí)，在對(duì)趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，我們無(wú)不需要建立謹(jǐn)慎、客觀、辨證、科學(xué)的態(tài)度。在改革的價(jià)值取向上應(yīng)體現(xiàn)和諧法治的理念。和諧法治是我國(guó)建立和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。在研究的方法論上應(yīng)特別注意：一是在對(duì)待行政訴訟傳統(tǒng)理論上，應(yīng)辨證看待“公權(quán)力不可處分”、“利益損害”理論的局限性及合理性，既不可回避其局限性，也不可因其局限而抹殺其合理性；二是從傳統(tǒng)社會(huì)文化及現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境因素看，既要看到傳統(tǒng)法律文化的價(jià)值觀對(duì)我們的積極影響，也要注意其消極的影響，充分估計(jì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境對(duì)行政訴訟調(diào)解制度運(yùn)行的影響；三是應(yīng)審慎對(duì)待和正確評(píng)估行政訴訟調(diào)解實(shí)現(xiàn)公正與效率平衡的作用，應(yīng)注重理論與實(shí)證、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、域內(nèi)與域外相結(jié)合，充分重視我國(guó)行政訴訟環(huán)境下當(dāng)事人及社會(huì)的各種綜合因素的特殊性，既要看到其具有樹(shù)立溫情行政、高效率、節(jié)約社會(huì)資源等優(yōu)點(diǎn)，也要警惕其存在販賣公權(quán)、尋租等問(wèn)題，應(yīng)充分估計(jì)其存在的問(wèn)題或運(yùn)行中可能存在的障礙；四是在積極評(píng)價(jià)行政訴訟調(diào)解的意義，構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度中，應(yīng)正確看待調(diào)解與訴訟的關(guān)系，認(rèn)識(shí)并努力探索行政訴訟調(diào)解與訴訟的實(shí)質(zhì)，探求在我國(guó)具體的社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境下行政訴訟調(diào)解與訴訟的合理結(jié)構(gòu)及良性互動(dòng)，建立符合我國(guó)法律體系的制度模式。

［1］趙正群．從案例看我國(guó)行政訴權(quán)保護(hù)的強(qiáng)化和擴(kuò)大［N］．人民法院報(bào)，2000－12－12．

［2］李杰，許琳，周公法．試論我國(guó)行政訴訟和解制度的構(gòu)建［J］．法律適用，2007，（07）．

［3］范愉．非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）與法治的可持續(xù)發(fā)展［J］．法制現(xiàn)代化研究，2004，（00）．

［4］郭志遠(yuǎn)．我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度法理基礎(chǔ)新構(gòu)［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)2008，（03）．

［5］最高人民法院工作報(bào)告［R］．1999－2007．

［6］Sophie Boyron．行政法糾紛中調(diào)解的出現(xiàn)——英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)［J］．趙艷花，耿寶健譯．南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（03）．

［7］王躍．比較法視野中的行政訴訟調(diào)解制度［N］．求索，2008，（07）．

（責(zé)任編輯：徐虹）

The Philosophical Thinking of Establish the Mediation System in Administrative Litigation under Pluralistic Dispute Solving Context

Wei Li

the establishment of the mediation system of administrative litigation is an administrative lawsuit system reform issue；but it is also a worldwide practical activity．Constructing the mediation system of administrative litigation in China；should establish a prudent；dialectical；objective；scientific attitude；should reflect the harmonious justice theory．In the research methodology should pay special attention to the things list below：first；on the treatment of administrative litigation should view the traditional theory dialecticaly；＂the public power should not be punished＂；＂damnified benefit＂the limitations of the theory and rationality；should neither avoid its limitations；nor obliterate their reasonable because of its limitations；second；fully estimates the reality of social environment and the legal environment of the mediation system of administrative litigation in the effects of running；seek to achieve the judicial power；the administrative power and citizen rights is benign and interactive；third；the mediation of administrative litigation justice and efficiency to achieve balance should be treated carefully and correctly evaluate；should not only recognise it has the advantages of set up the warmth administration；high efficiency；and economize social resouce；etc；but also be vigilant the possibility of public rights dealing；rent－seeking problems；last；regard the mediation and litigation relationship properly；establish a mediation system of administrative litigation that should be eligible to our country＇s legal system．

dispute resolution；mediation system；administrative litigation

D925．3

A

1007－8207（2012）10－0081－06

2012－06－11

韋娌（1963—），女，廣西都安人，中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任，副教授，研究方向行政法與經(jīng)濟(jì)法。

本文系第24屆國(guó)際法哲學(xué)與社會(huì)哲學(xué)參會(huì)論文。