我國國有公益性企業(yè)改革的路徑探索

□武文莉

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

我國國有公益性企業(yè)改革的路徑探索

□武文莉

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

國有公益性企業(yè)是政府職能的延伸，并以整個社會福利的最大化為目標，實現(xiàn)政府的某種功能。我國國有公益性企業(yè)在發(fā)展中存在許多問題。對其改革的路徑主要是從促進國有公益性企業(yè)發(fā)展與社會進程相適應(yīng)、加大監(jiān)督力度以及創(chuàng)造民營企業(yè)參與競爭的條件等方面進行探索。

國有公益性企業(yè)；改革；民營企業(yè)

在我國，供水、供電、供氣及公共交通等公共產(chǎn)品的供給，經(jīng)歷了由政府全部承擔(dān)到企業(yè)化的有限供給過程。國有公益性企業(yè)在公共產(chǎn)品的提供上發(fā)揮了積極的作用。然而，在其發(fā)展過程中還存在著一定的問題。因此如何有效提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共效益最大化是探索國有公益性企業(yè)改革路徑的時代要求。

一、我國國有企業(yè)與國有公益性企業(yè)

國有企業(yè)是一種特殊的企業(yè)，按照世界銀行給出的比較權(quán)威的定義，即國有企業(yè)是政府（包括政府部門）擁有的或（不管通過什么途徑和方式）實際控制的經(jīng)濟實體。國有企業(yè)是政府職能的延伸，國有企業(yè)要實現(xiàn)政府的某種功能。而政府干預(yù)經(jīng)濟是為了彌補市場缺陷，必須以整個社會的福利最大化為目標，所有國有企業(yè)也必須服從這個目標。［1］

1．我國國有企業(yè)按照上述定義大體上可以分為兩種情況。第一種情況是競爭性國有企業(yè)。競爭性國有企業(yè)的政企分開應(yīng)該更為徹底，政府既不應(yīng)該干預(yù)此類企業(yè)的決策和內(nèi)部事務(wù)，也無對其進行扶持幫助的義務(wù)。競爭性國有企業(yè)在機制上要更加市場化，要獨立承擔(dān)經(jīng)濟法律責(zé)任，要面對市場競爭優(yōu)勝劣汰乃至破產(chǎn)退出的風(fēng)險；第二種情況是功能性國有企業(yè)。主要包括以下三種類型：一種類型的功能性國有企業(yè)是基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給。如供水、供電、供油、供氣、提供公共交通等。這個領(lǐng)域公益色彩很重，企業(yè)的社會責(zé)任與企業(yè)自身的經(jīng)濟利益有時候是沖突的。第二種類型的功能性國有企業(yè)是重要資源的開發(fā)。企業(yè)的經(jīng)濟利益和資源環(huán)境目標有時是不一致的，重要資源開發(fā)由國有企業(yè)來進行，可能會更好地平衡企業(yè)的經(jīng)濟利益和資源環(huán)境的目標。第三種類型的功能性國有企業(yè)是關(guān)系國計民生的重要企業(yè)，它需要承擔(dān)特定的社會、產(chǎn)業(yè)目標，國有經(jīng)濟需要對其繼續(xù)保持控制力。帶有特殊社會功能或者經(jīng)濟功能的國有企業(yè)主要是在市場化的內(nèi)部改革加上完善對出資人的管理，再加上行業(yè)性的社會監(jiān)督，以防止企業(yè)利用壟斷地位損害公眾的利益，也就是從事公共服務(wù)行業(yè)的國企，應(yīng)將服務(wù)公眾作為最高的目標。［2］這種做法糾正了中國現(xiàn)在所實行的“營利性”國企的弊端。

⒉我國國有公益性國企兼顧為社會服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標。具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)具有這樣一些共同特征：一是其產(chǎn)品或服務(wù)關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的保障；二是在經(jīng)營中存在不同程度的壟斷因素，有些是寡頭競爭、有些是獨家經(jīng)營；三是產(chǎn)品或服務(wù)的價格由政府控制，企業(yè)并沒有定價權(quán)；四是企業(yè)的社會效益高于經(jīng)濟效益，經(jīng)常會承受政策性虧損等等。具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活中發(fā)揮著重要的保障作用，尤其是在外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生劇烈波動或發(fā)生突發(fā)性事件時表現(xiàn)更為明顯?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)研究表明，有兩種產(chǎn)品是不能通過市場進行調(diào)節(jié)的，一種是公共物品，一種是自然壟斷性產(chǎn)品。公共物品最常見的如國防、公安司法、義務(wù)教育、公共福利事業(yè)等，當然現(xiàn)在純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準公共產(chǎn)品的范圍較寬。國有公益性企業(yè)在產(chǎn)品的提供上應(yīng)該符合這一經(jīng)濟常識。從國有公益性企業(yè)提供的產(chǎn)品特征來看，由于其具有經(jīng)濟學(xué)上的準公共產(chǎn)品的特點和行業(yè)上的壟斷性的特征，而這些具備自然壟斷經(jīng)營的產(chǎn)品一般具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的特征，即依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為市場提供商品和服務(wù)。如果離開這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)所生產(chǎn)或者提供的商品和服務(wù)是無法流轉(zhuǎn)到社會消費領(lǐng)域的。這些網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)方式就是建立一套供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，這樣既有利于經(jīng)營者，也有利于消費者。無論是成熟的市場經(jīng)濟國家還是處于轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，國有公益性企業(yè)在推進基本公共服務(wù)均等化、保障民生、維護社會公平正義、保持社會穩(wěn)定等方面，在一些關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性、公益性行業(yè)領(lǐng)域都發(fā)揮著不可替代的作用。

二、我國國有公益性企業(yè)發(fā)展面臨的問題

伴隨著市場化改革，當前我國國有公益性企業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的問題。由于國有公益性企業(yè)具有市場的自然壟斷性、設(shè)施的基礎(chǔ)性及服務(wù)的地域性等特征，投資規(guī)模大和資產(chǎn)的專用性強，結(jié)果是對應(yīng)的投資回收期延長。國有公益性企業(yè)在公共產(chǎn)品的提供過程中，為了獲取盡可能多的局部利益，必然會產(chǎn)生尋租沖動，從而侵占公眾利益。

⒈國有公益性企業(yè)的改革落后于社會發(fā)展的進程。秉承漸進式改革的邏輯和思路，國有公益性企業(yè)在很長時間內(nèi)一直都屬于我國經(jīng)濟體制改革的“存量部分”而未進入改革議程。目前，我國已進入經(jīng)濟改革的“深水區(qū)”，開始觸及深層次的經(jīng)濟體制和政府管理問題。國有公益性企業(yè)由于其本身的政治、經(jīng)濟特性和歷史原因，是我國經(jīng)濟體制中集合了政治因素和經(jīng)濟因素的交叉領(lǐng)域，改革的難度較大。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國有公益性企業(yè)基本還延續(xù)著行政命令控制體制進行資源的配置和管理，行業(yè)外的競爭力量無法進入行業(yè)內(nèi)參與競爭，行業(yè)資源配置效率和經(jīng)濟效率較低。［3］（p16）而滯后的國有公益性企業(yè)改革已經(jīng)顯現(xiàn)出其對國民經(jīng)濟快速和可持續(xù)發(fā)展的制約性。在一個缺乏充分競爭的封閉體制內(nèi)，必然會導(dǎo)致利益集團通過尋租來維持壟斷地位和阻礙市場機制的導(dǎo)入，使改革半途而廢，進退不得。這不僅會使國有公益性企業(yè)本身的技術(shù)和經(jīng)濟效率低下，投資不足，制約國民經(jīng)濟的快速發(fā)展；同時，還會造成比較嚴重的社會分配不公問題。由于不能充分利用市場機制，國有公益性企業(yè)的運營和發(fā)展只能靠國家投資，由此擠占了有限的財政資金。改革實踐已經(jīng)證明，只有按照市場機制的要求，明確政府和市場的界限，并充分利用市場機制才能有效解決國有公益性企業(yè)所提供的公共產(chǎn)品稀缺問題。因此，只有進一步加快國有公益性企業(yè)市場化改革進程，才能使國有公益性企業(yè)具有生機和活力；才能促進我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

⒉國有公益性企業(yè)改革缺少外部推動力量。從我國國有公益性企業(yè)改革的歷史實踐看，大多數(shù)改革是由行業(yè)的主管機關(guān)主導(dǎo)進行的，采取的是一種自上而下的改革方式，基本上是由體制內(nèi)的驅(qū)動力量決定著改革方式并推動改革進程。這種改革的壓力主要來自于解決困擾國有公益性企業(yè)發(fā)展的供給短缺問題。在改革方案的設(shè)計上主要是在保持國有公益性企業(yè)體制的前提下，找到提升國有公益性企業(yè)效率的方法，對國有公益性企業(yè)只是一種改良。而在社會短缺問題等基本問題的解決方面，必然會把國有公益性企業(yè)改革的重點放在社會公平、市場競爭和資源配置效率等目標上。而這必然要觸動原有的體制。在這種情況下，改革不僅僅是一個“如何做大蛋糕”的問題，也不是可以通過體制內(nèi)的增量改革來實現(xiàn)的問題。目前的改革是一個“如何切分蛋糕”的問題，這必然會涉及相關(guān)人員和相關(guān)部門的利益調(diào)整，用改良的方式已經(jīng)無法解決這一問題。因此，為了繼續(xù)深化改革，必須充分利用國有公益性企業(yè)外部的力量來推動，這些外部力量包括廣大消費者和社會民意。

⒊對國有公益性企業(yè)效率和效果的監(jiān)督機制仍不健全。國有公益性企業(yè)在計劃經(jīng)濟時期一直由政府職能部門直接管理。然而，在投資主體多元化的今天，如何對國有公益性企業(yè)實施有效監(jiān)管一直是沒有從根本上得到解決的問題。特別是經(jīng)過多次機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，使得地方政府在行業(yè)監(jiān)管方面的監(jiān)管職能趨于弱化，致使政府監(jiān)管乏力。不僅如此，行業(yè)的績效考核指標體系也不完善，缺乏公共產(chǎn)品的服務(wù)標準，監(jiān)管手段單一，技術(shù)落后。比如北方城市冬季供熱企業(yè)的供熱質(zhì)量是否達標，由于受技術(shù)手段的限制，無法科學(xué)計量。特別是對違規(guī)企業(yè)缺乏有效的處罰措施。在服務(wù)價格方面，由于缺乏成本約束機制和有效監(jiān)控，無法準確審核企業(yè)所公布成本數(shù)據(jù)的真實性。價格隨著成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相應(yīng)的約束，以致于使成本越增越多，價格也越提越高，最終形成虧損－補償－漲價－虧損的企業(yè)生存怪圈，致使所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量低，價格高，群眾對此反應(yīng)強烈，無法滿足城市居民對公共產(chǎn)品的需求。

缺乏廣大消費者參與行業(yè)監(jiān)督管理的有效機制。國有公益性企業(yè)與城市經(jīng)濟發(fā)展和人民生活息息相關(guān)，它所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)涵蓋整個社會。其提供產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的好壞，消費者是最有發(fā)言權(quán)的。然而，由于信息披露制度不完善，企業(yè)與消費者之間信息不對稱，在公益性企業(yè)提供公共服務(wù)的過程中，本應(yīng)享有知情權(quán)和參與權(quán)的廣大消費者卻無法參與監(jiān)督的全過程。消費者知情權(quán)與參與權(quán)的缺失使其在購買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)中始終處于弱勢地位，既沒有話語權(quán)，也無法有效維護自身權(quán)益。［4］

⒋民營經(jīng)濟進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域仍面臨較多障礙。盡管我國政府已經(jīng)多次出臺了促進民營經(jīng)濟進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的法規(guī)和政策，如2005年國務(wù)院就公布了“非公經(jīng)濟36條”，提出“鼓勵和引導(dǎo)民間資本”進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域。但在實踐中，由于國有公益性企業(yè)改革的滯后和改革的系統(tǒng)性不足，目前我國大多數(shù)國有公益性企業(yè)尚缺乏明確的民營經(jīng)濟進入的規(guī)制框架。一方面，放開準入的領(lǐng)域有限，特別是在縱向一體化和橫向一體化格局下，僅僅開放那些無法展開實質(zhì)性競爭的環(huán)節(jié)；另一方面，準入條件過于苛刻，缺乏明確的投資回報預(yù)期，無法激勵民營經(jīng)濟進入該經(jīng)營領(lǐng)域進行投資。可以看出，民營經(jīng)濟進入我國國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域?qū)嶋H上面臨一個“玻璃天花板”。一些正式和非正式的進入加大了民營經(jīng)濟進入的成本，甚至使得民營經(jīng)濟進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域成為不可能。因此，目前民營經(jīng)濟進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的狀況依然不理想。

三、我國國有公益性企業(yè)改革的路徑探索

我國國有公益性企業(yè)改革的指導(dǎo)思想主要包括：尊重客觀事實、借鑒已有經(jīng)驗、制定科學(xué)合理的路徑計劃，同時堅持漸進、系統(tǒng)的改革觀，盡可能地用最小的代價得到最成功的結(jié)果，實現(xiàn)資源合理配置、行業(yè)高效運作、消費者最大受益，最終實現(xiàn)整個行業(yè)科學(xué)可持續(xù)性的發(fā)展。

⒈進一步探索國有公益性企業(yè)改革與社會發(fā)展進程相協(xié)調(diào)的路徑。從公益性的角度講，實現(xiàn)公共利益是國有公益性企業(yè)改革的最終目標和定位。從企業(yè)的角度講，國有公益性企業(yè)又有著盈利的欲望。隨著社會發(fā)展進程的加快，社會公共需求也在不斷地發(fā)生變化。因此，如何正確處理國有公益性企業(yè)的公益性與經(jīng)濟效益的關(guān)系，使國有公益性企業(yè)的發(fā)展與社會發(fā)展相適應(yīng)是國有公益性企業(yè)改革的關(guān)鍵。國有公益性企業(yè)經(jīng)營管理的經(jīng)濟效益與所要實現(xiàn)的公共利益是相互聯(lián)系的，國有公益性企業(yè)的設(shè)立是為了彌補市場配置資源的缺陷、提高資源配置的效率。國有公益性企業(yè)的改革要解決其自身的趨利問題。盡管國有公益性企業(yè)與一般性競爭企業(yè)相比會損失一定的市場效益，但其會提高整個社會資源配置的效率。因此，只要國有公益性企業(yè)所帶來的公共利益大于損失的市場效益，設(shè)立國有公益性企業(yè)就是符合經(jīng)濟效率的。而國有公益性企業(yè)達到的公共利益取決于其本身的經(jīng)營管理效率，只有企業(yè)以最低的成本獲得既定的效益，才能保證公共利益的實現(xiàn)。反之，就會造成社會資源的浪費，損失的還是公共利益。為此，相關(guān)的管理部門還要設(shè)置一系列的考核指標，以保證國有公益性企業(yè)的公益目標和管理效率。同時，政府要堅持國有公益性企業(yè)的公益性特征，運用公共財政補償企業(yè)的經(jīng)營成本，為群眾提供品種更豐富、質(zhì)量更高的基本公共服務(wù)。而大量市場外部性的存在，也迫使政府必須提供必要的公共服務(wù)以保障經(jīng)濟的基本運行。國有公益性企業(yè)改革要實現(xiàn)的目標實際上應(yīng)該是在政府的監(jiān)管下，實現(xiàn)良好有序的市場運作，即堅持市場化線路專營情況下，加大政府的管理能力。［5］

⒉進一步加強利益相關(guān)者對國有公益性企業(yè)工作的監(jiān)督。國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會副主任邵寧在“‘十二五’國有企業(yè)改革方向”的報告中強調(diào)，“公益性質(zhì)的國有企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展和人們生活中發(fā)揮著重要的保障作用”，因此，要“實施有效的行業(yè)監(jiān)管，包括價格、服務(wù)標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾的利益”，并達到“形成規(guī)范合理和政府間政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標”。存在自然壟斷的市場，是不完全競爭的市場。如何實現(xiàn)這些設(shè)想以及通過什么途徑達到這些目標是進一步深化國有公益性企業(yè)改革的關(guān)鍵。國有公益性企業(yè)的規(guī)范化運行，要求政府必須判斷準確、決策正確、效率高超、廉潔勤政，并且從宏觀到微觀的監(jiān)管必須到位。許多國家的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗表明，在自然壟斷存在的情況下，如果政府的管理不到位，自然壟斷型企業(yè)和公共服務(wù)型企業(yè)就會發(fā)展成為游走在市場邊緣的“經(jīng)濟實體”。對國有公益性企業(yè)應(yīng)實行在政府監(jiān)管下有序的市場運作。要增強企業(yè)經(jīng)營的透明度，加強對國有公益性企業(yè)的成本監(jiān)審，引入獨立的第三方對企業(yè)成本核算進行審計，并在此基礎(chǔ)上由政府部門按照企業(yè)真實成本數(shù)據(jù)確定相關(guān)商品與服務(wù)價格并召開價格聽證會，引入民眾對于壟斷商品與服務(wù)價格制訂與調(diào)整的監(jiān)督。

⒊進一步引進競爭機制，為民營企業(yè)進入國有公益性企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)造條件。2012年2月，溫家寶總理在聽取社會各界人士對《政府工作報告（征求意見稿）》的意見和建議時強調(diào)，推進壟斷行業(yè)改革是經(jīng)濟體制改革的重要任務(wù)。與此相適應(yīng)，是要促進民間資本進入金融、能源、交通和社會事業(yè)等領(lǐng)域，這不僅能緩解經(jīng)濟發(fā)展中的財政困難，而且能夠推進整個公共事業(yè)的發(fā)展。因此，要為民營經(jīng)濟進入國有公益性企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域競爭和發(fā)展提供相關(guān)支持，出臺貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新36條”）的配套政策。國有公益性企業(yè)改革的正確方向就是用市場的辦法來解決競爭性領(lǐng)域的問題。政府制定相應(yīng)的政策保護民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，讓更多行業(yè)和領(lǐng)域的公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟能夠平等競爭，更有效地發(fā)揮市場的作用。在這方面我們可以借鑒國外的先進經(jīng)驗。以美國電信為例，因為只有四家公司獨霸，所以價格差別不大。而在固定電話等基本電信服務(wù)方面，由于競爭充分，所以人們受惠頗多。在固定電話等基本電信服務(wù)方面，對于基本電信服務(wù)是放開的，網(wǎng)絡(luò)電話等新技術(shù)的興起對原先依靠鋪設(shè)電話線路的固定電話服務(wù)構(gòu)成了沖擊，競爭激烈，固定電話話費也大幅度的下降，因此競爭給消費者帶來了很大的福利。

總之，探討我國國有公益性企業(yè)改革的有效途徑，對進一步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將會發(fā)揮積極的作用。

［1］紀玉山．競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)社會功能辨析［EB／OL］．http：／／www．sina．net，2006－08－31．

［2］國企改革未來方向［N］．瞭望新聞周刊，2010－11－08．

［3］戚聿東．壟斷行業(yè)改革報告［M］．經(jīng)濟管理出版社，2011．

［4］周知民，李軍國，劉劍明．國有公益性企業(yè)改革的思路與對策——以長春市部分國有公益性企業(yè)為例［J］．行政與法，2011，（04）．

［5］公益型國企需真正體現(xiàn)公益性［EB／OL］．光明網(wǎng)，2011－12－12．

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Route Exploration of State－owned Commonweal Enterprise′s Reform of Our Country

Wu Wenli

The state－owned commonweal enterprise is the extension of government；it should realize some functions of government and its target is to realize the social welfare．In the state－owned commonweal enterprise of our country；there are some problems such as it isn＇t adapt to the development of society；the lack of supervision and the private enterprise can＇t get into it and so on．The main reform of route exploration is the development of the state－owned commonweal enterprise adapt the development of society，enlarging supervision，and creating conditions for private enterprises to participate in the competition，ect．

the state－owned commonweal enterprise；reform；private enterprise

F271．1

A

1007－8207（2012）10－0068－04

2012－03－10

武文莉（1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，公共管理碩士，研究方向為公共管理。

本文系吉林省社會科學(xué)基金項目“吉林省國有公益性企業(yè)改革問題研究”的階段性成果，項目編號：2011B308。